Vydání 12/2018

(…) [18] Stěžejní námitku představuje tvrzení navrhovatele, že zastupitelstvo odpůrce nebylo oprávněno revokovat své usnesení ze dne 13. 5. 2015, jímž změnu územního plánu zamítlo. Podle navrhovatele je přijímání změny územního plánu postupný proces, na který, je-li jednou přerušen, nelze navázat, nýbrž je potřeba začít znovu od počátku, byť za využití dříve pořízených podkladů. Porušení kontinuity podle navrhovatele představuje porušení celé řady zásad územního plánování a činností správních orgánů. (…)

[24] Proces přijímání územního plánu (resp. jeho změn, u nichž se podle § 55 odst. 2 věty první stavebního zákona z roku 2006 postupuje přiměřeně) je podrobně upraven v § 47 a násl. uvedeného zákona. Zastupitelstvo obce na návrh nebo z vlastního podnětu rozhodne o pořízení územního plánu. Pořizovatel územního plánu pak ve spolupráci s určeným zastupitelem zpracuje návrh zadání územního plánu, v němž se stanoví jeho cíle a požadavky (§ 47 odst. 1 téhož zákona). Toto zadání pak pořizovatel zašle dotčeným orgánům, sousedním obcím a krajskému úřadu a také je doručí veřejnou vyhláškou; dotčené orgány se k němu mohou v zákonné lhůtě vyjádřit a každý může uplatnit připomínky (§ 47 odst. 2 uvedeného zákona). Na základě vyjádření pořizovatel zadání územního plánu upraví a předloží jej zastupitelstvu ke schválení (§ 47 odst. 4 tamtéž). Na základě schváleného zadání pořizovatel pořídí zpracování návrhu (§ 50 odst. 1 uvedeného zákona). Pořizovatel také stanoví a oznámí termín společného jednání o návrhu dotčeným orgánům a dalším subjektům a rovněž jej doručí veřejnou vyhláškou. Dotčené orgány mají možnost uplatnit svá stanoviska a každý může uplatnit připomínky (§ 50 odst. 2 a 3 uvedeného zákona). Na základě výsledků projednání pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem návrh upraví a vyřeší případné rozpory (§ 51 odst. 1 téhož zákona). Upravený návrh pořizovatel doručí veřejnou vyhláškou a stanoví termín veřejného projednání, po kterém mohou oprávněné osoby podat námitky, resp. každý může podat připomínky (§ 52 tamtéž). Pořizovatel poté vypracuje návrh rozhodnutí o námitkách a návrh vyhodnocení připomínek, které zašle dotčeným orgánům k uplatnění stanoviska (§ 53 odst. 1 téhož zákona). Pořizovatel pak přezkoumá soulad návrhu s politikou územního rozvoje a plánovací dokumentací vydanou krajem s cíli a úkoly územního plánování a s právními předpisy (§ 53 odst. 4 uvedeného zákona). Poté předloží návrh územního plánu zastupitelstvu, které jej (a) po ověření, že je v souladu s územně plánovací dokumentací, právními předpisy a stanovisky dotčených orgánů vydá, nebo (b) jej vrátí pořizovateli s pokyny k úpravě, nebo (c) jej zamítne (§ 54 stavebního zákona).

[25] Z uvedeného exkursu plyne, že proces přijímání (změny) územního plánu je silně formalizován a pořizovatel i zastupitelstvo musí pro jeho řádný průběh činit stanovené kroky v zákonem předvídaném sledu. Role zastupitelstva je přitom klíčová, neboť je iniciátorem přijetí (změny) územního plánu, schvaluje jeho zadání a posléze jej vydává, přičemž ve všech těchto fázích může celý územní plán vrátit pořizovateli k dopracování, nebo dokonce celý proces zastavit.

[26] Je tedy třeba zodpovědět otázku, zda byl postup odpůrce spočívající v revokaci zamítavého usnesení ze dne 13. 5. 2016 a následném vydání dříve zamítnutého opatření obecné povahy v souladu se zákonem, a to s ohledem na specifika územního plánu a procesu jeho pořizování a přijímání. Obecně jistě platí, jak na to poukazuje odpůrce, že jelikož zákon o obcích revokaci přijatého usnesení nijak neupravuje, je přípustná jakožto výraz práva obce na samosprávu. Soud má však za to, že proces přijímání územního plánu je natolik specifický a odlišný od ostatní problematiky, o níž se zastupitelstvo usnáší (zejména tím, že probíhá v přesně stanovených a vzájemně na sebe navazujících fázích, jak řečeno výše v bodě [24]), že se nelze s touto obecnou tezí spokojit.

[27] Tento svůj závěr soud opírá především o nálezy Ústavního soudu vztahující se k opakovanému hlasování v Poslanecké sněmovně ze dne 2. 10. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 05/02, č. 476/2002 Sb. či ze dne 19. 2. 2003, Pl. ÚS 12/02, č. 20/2003 Sb. ÚS. Z nich mimo jiné plyne, že opakované hlasování lze vztáhnout toliko k vadám (omylům) při vlastním hlasovacím aktu, tedy k technice hlasování nebo zjištění jeho výsledku, nikoli však k meritu projednávaného návrhu. Opakované hlasování tedy nemůže sloužit k dosažení změny výsledku hlasování. K jejich odstranění totiž slouží jiné mechanismy (srov. čl. 47 odst. 2, čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2 Ústavy), jejichž prostřednictvím se Poslanecká sněmovna (to však již za změněných procesních podmínek) může k již dříve schválenému návrhu zákona vrátit a o něm – v souvislosti s výhradami Senátu nebo s jeho pozměňovacími návrhy nebo s výhradami prezidenta republiky – znovu jednat a opětným hlasováním o něm rozhodnout. V takovém případě jde však o proceduru zahájenou nikoli z vlastního rozhodnutí Poslanecké sněmovny, ale jde o postup, který je procesním důsledkem nesouhlasu jiného účastníka zákonodárného procesu s návrhem zákona tak, jak byl Poslaneckou sněmovnou přijat.

[28] Úvahy Ústavního soudu vychází z toho, že zákonodárný proces ve fázi, v níž je plénu Poslanecké sněmovny předložen návrh usnesení, jímž má být s návrhem zákona hlasováním vysloven souhlas jako s celkem (§ 95 odst. 3 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny), je již jen závěrem rozhodovacího procesu. Je věcnou i časovou hranicí, za níž již revokace tohoto usnesení a následně nové projednání návrhu zákona, jehož se revokace týká, nejsou přípustné, a to také proto, že v tomto následně novém projednání návrhu posuzovaného zákona nebyly splněny podmínky řádného legislativního procesu, resp. tento proces v ústavních kautelách scházel vůbec.

[29] Uvedené závěry do značné míry akcentují složitost legislativního procesu a význam jeho jednotlivých fází; proto poté, co by byl ve třetím čtení zamítnut návrh zákona, nelze obratem dát hlasovat o návrhu totožného obsahu, a to hned ve třetím čtení. Není však vyloučeno, aby totožný návrh zákona byl v legislativním procesu (ve všech jeho fázích) projednán znovu a znovu o něm bylo posléze hlasováno.

[30] Soud má za to, že pro posouzení otázky, nakolik lze v posuzované věci vyjít z citovaných závěrů Ústavního soudu, je třeba odlišit, o jaké hlasování zastupitelstva se jedná. Zpravidla je totiž standardní hlasování zastupitelstva oproti legislativnímu procesu pružnější a nepředchází mu žádné jiné fáze, kterých by se účastnili i jiní aktéři. Celá procedura se fakticky omezuje jen na zařazení příslušného bodu na program zasedání zastupitelstva obce a na samotné hlasování. V takovém případě „“ hlasování zastupitelstva soud nepochybuje o tom, že jeho revokace a případné opakované hlasování je možné (srov. například usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2017, čj. 43 A 2/2017-34, týkající se hlasování o vyhlášení místního referenda). To však neplatí v posuzované věci, neboť hlasování zastupitelstva o zamítnutí návrhu (změny) územního plánu vykazuje znaky velmi podobné legislativnímu procesu. Jedná se o formalizovaný proces rozdělený do několika fází, z nichž další nemůže proběhnout, neproběhla-li zdárně fáze předchozí. V celém procesu nefiguruje pouze zastupitelstvo, ale i pořizovatel, dotčené orgány a osoby, jež podaly námitky či připomínky, přičemž všichni uvedení mají v procesu přijímání návrhu (změny) územního plánu svou nezastupitelnou roli. Soud proto se zřetelem k citovaným nálezům Ústavního soudu dospěl k závěru, že postup odpůrce – revokace usnesení o zamítnutí napadeného opatření obecné povahy a jeho následné vydání – představuje zásadní porušení procedurálních pravidel, které pro přijetí (změny) územního plánu stanoví stavební zákon.

[31] Územní plán, resp. jeho změna, může představovat značný zásah do rozvoje obce i do práv vlastníků nemovitých věcí v jejím katastrálním území. Proto musí být stabilní a kontinuální, jeho změny by měly být koncepční a promyšlené, nikoli nahodilé. S ohledem na to je třeba, aby obec při přijímání či změnách územního plánu postupovala způsobem předvídaným stavebním zákonem. Tento proces totiž zajišťuje jak to, že bude návrh územního plánu posouzen dotčenými orgány a bude zajištěn jeho soulad s krajskou a celostátní územně plánovací dokumentací, tak to, že bude mít veřejnost možnost hájit svá práva a zájmy prostřednictvím uplatněných námitek nebo připomínek. Pokud je jednou návrh územního plánu zamítnut, děje se tak z rozhodnutí zastupitelstva obce celý proces definitivně ukončit. Nelze připustit, aby bylo možné skrze revokaci přivést jednou zamítnutý návrh změny územního plánu zpět k životu a navázat na jednou přerušený proces, tím méně po několika letech od jeho zamítnutí. Důvodem je ochrana práv a legitimního očekávání osob, do jejichž právní sféry územní plán nebo jeho změna zasahují. Dbalý vlastník, který s přijetím změny územního plánu nesouhlasí, využije svých procesních možností v rámci přijímání územního plánu a s potěšením zjistí, že byl návrh změny zamítnut, nesmí být vystaven situaci, kdy bude do konce života s napětím sledovat každé jednání zastupitelstva, zda během něj nedojde k revokaci zamítavého usnesení a k vydání – třeba mnoho let starého – návrhu změny územního plánu (tím spíše, lze-li v souladu s § 94 odst. 2 zákona o obcích přednést návrh usnesení i v průběhu zasedání). Ve světle výše uvedeného má soud za to, že je třeba trvat na tom, aby – je-li politická vůle k přijetí původního územního plánu nebo jeho změny – opět řádně proběhly všechny fáze přijímání územního plánu.

[32] Dalším – byť sekundárním – důvodem, který soud vede k závěru, že není možné jednou přerušený proces přijímání (změny) územního plánu oživit a bez dalšího na něj navázat, je rovněž nutnost vydat územní plán při zjištěném skutkovém stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti. To se týká jak aktuálnosti všech podkladů, tak vypořádání námitek a připomínek, které musí rovněž reflektovat aktuální stav. Připuštění možnosti revokace zamítavého usnesení by tedy mohlo oživit i mnoho let starý návrh založený na již zcela neaktuálních podkladech. Tento důvod soud uvádí spíše pro ilustraci svých úvah, neboť v posuzované věci je to důvod druhotný, protože v prvé řadě má zastupitelstvo povinnost, vyplývající z § 54 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, ověřit soulad vydávaného opatření obecné povahy s politikou územního rozvoje, krajskou územně plánovací dokumentací a stanovisky dotčených orgánů (byť v posuzované věci není zjevné, zda k takovému posouzení došlo). Dále pak v posuzované věci uplynul mezi zamítavým usnesením a jeho revokací pouze rok a půl, přičemž navrhovatel netvrdil ani v řízení nevyšlo najevo, že by v mezidobí došlo v území k takovým změnám skutkového stavu, že by podklady pro vydání napadeného opatření obecné povahy byly zastaralé.

[33] Soud shrnuje, že se zcela ztotožnil s výše pojednanou námitkou navrhovatele, že je postup odpůrce v rozporu se smyslem ustanovení stavebního zákona upravujících proces přijímání (změny) územního plánu a se zásadou sdílené působnosti. Jedná se přitom o velmi závažnou vadu, která zásadně zasáhla do práv všech osob, jež se v souladu se zákonem důvodně domnívaly, že je proces přijímání napadeného opatření obecné povahy definitivně ukončen.

[34] Jelikož se jedná o námitku procesní povahy, zbývá posoudit, zda bylo toto procesní pochybení způsobilé projevit se v právní sféře navrhovatele. Ten namítal, že napadené opatření obecné povahy zasahuje do jeho práva na soukromí, vlastnického práva a práva na příznivé životní prostředí tím, že se v důsledku povolené výstavby zvýší provoz a s ním související včetně hluku. Soudu nezbývá než konstatovat, že pokud by odpůrce nezvolil nepřípustný postup revokace dříve zamítnutého usnesení, napadené opatření obecné povahy by vůbec nebylo vydáno, a k zásahu do právní sféry navrhovatele by tudíž nedošlo. Uvedené pochybení tedy obstojí jako důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy. (…)