Vydání 9/2020

[26] Městský soud odmítl návrh stěžovatelů podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., který takový postup umožňuje v případě, že „“. Důvodem odmítnutí návrhu bylo, že v době rozhodování soudu již neexistovalo první mimořádné opatření, jehož zrušení se stěžovatelé ve svém návrhu domáhali. Soud nezvolil jiný procesní postup než odmítnutí návrhu ani v situaci, kdy se stěžovatelé domáhali změny návrhu.

[27] Pokud kasační stížnost směřuje proti rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení, nelze se úspěšně domáhat přezkumu ve věci samé (zde: posouzení nezákonnosti mimořádného opatření). Uplatní se důvod kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., v jehož rozsahu Nejvyšší správní soud posoudí kasační stížnost i v tomto případě, byť stěžovatelé formálně označili důvody kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.; k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS.

[28] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že stěžovatelé se obrátili na správní soud v situaci, kdy se cítili být zkráceni na svých právech v důsledku neumožnění přítomnosti stěžovatele b) při porodu stěžovatelky a). Intenzitu zkrácení na právech stěžovatelé tvrdili na úrovni zásahu do ústavně zaručeného práva na soukromý a rodinný život. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. IV. ÚS 3035/15, č. 65/2016 Sb. ÚS: „“ Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v případě tvrzeného zásahu do ústavně zaručených práv a svobod je úkolem soudů důsledně strážit, aby jejich procesním postupem nedošlo k odepření spravedlnosti (), tím spíše za situace zvýšeného rizika pro zachování práv a svobod v mimořádných stavech (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2020, čj. 6 Azs 89/2020-22).

[29] Nejvyšší správní soud při přezkumu napadeného usnesení nejprve posoudí, zda bylo možné podrobit napadené akty přezkumu ve správním soudnictví, a dále zhodnotí, zda soud postupoval procesně správně v řízení předcházejícím odmítnutí návrhu stěžovatelů.

[30] Odpůrce zpochybnil pravomoc správních soudů rozhodovat ve věci jím vydávaných mimořádných opatření, neboť se podle jeho názoru jedná o jiné právní předpisy .

[31] Podle § 94a odst. 2 ZOVZ: „“

[32] Podle § 80 odst. 1 písm. g) ZOVZ: „“

[33] Podle § 69 odst. 1 písm. i) ZOVZ: „“

[34] Z § 94a odst. 2 ZOVZ vyplývá, že opatření vydávaná odpůrcem na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění podle § 80 odst. 1 písm. g) ZOVZ, týkají-li se obecně vymezeného okruhu adresátů, jsou vydávána ve formě opatření obecné povahy. V daném případě odpůrce zakázal určitou činnost (přítomnost doprovodu při porodu) s odkazem na § 69 odst. 1 písm. i) ZOVZ, a to mimořádným opatřením při epidemii a nebezpečí jejího vzniku ve smyslu § 80 odst. 1 písm. g) ZOVZ. Toto opatření splňuje zákonnou podmínku obecně vymezeného okruhu adresátů, jimiž jsou všechny osoby, které by po dobu platnosti opatření mohly být doprovodem při porodu. Napadené opatření je tedy ve smyslu ZOVZ opatřením obecné povahy.

[35] Na otázku, zda jsou mimořádná opatření odpůrce formálně opatřeními obecné povahy, tak dává odpověď přímo zákon. K formální povaze právního aktu dané zákonem se Nejvyšší správní soud již vyjádřil v usnesení ze dne 21. 1. 2011, čj. 8 Ao 7/2010-65, č. 2321/2011 Sb. NSS, kde uvedl: „[…] “

[36] Nejvyšší správní soud navíc odkazuje na současnou rozhodovací praxi Ústavního soudu vztahující se k vydávání mimořádných opatření v souvislosti s výskytem koronaviru SARS-CoV-2, kdy v usneseních sp. zn. Pl. ÚS 8/20, případně Pl. ÚS 13/20 Ústavní soud deklaroval, že mimořádná opatření odpůrce jsou opatřeními obecné povahy přezkoumatelnými správními soudy a že Ústavní soud nemá pravomoc k jejich přímému přezkumu. V usnesení ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20 pak Ústavní soud ještě více „přivřel dveře“ vlastnímu přezkumu těchto mimořádných opatření tím, že deklaroval, že sám není oprávněn v žádném případě zrušit přímo mimořádné opatření: „“ K obdobným závěrům dospěl Ústavní soud i ve vztahu k mimořádným opatřením přezkoumávaným v této věci (usnesení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/20).

[37] Pokud je mimořádným opatřením odpůrce zákonem výslovně stanovena forma opatření obecné povahy, z čehož vyšlo i plénum Ústavního soudu při posuzování své pravomoci k jejich přezkoumávání, není podle Nejvyššího správního soudu ponechán prostor pro zpochybnění pravomoci správních soudů k přezkumu těchto mimořádných opatření. V opačném případě by se tato mimořádná opatření ocitla zcela mimo možnost soudního přezkumu, což by nepochybně představovalo ústavně zakázaný případ odepření spravedlnosti ().

[38] Nejvyšší správní soud se tedy neztotožnil s názorem odpůrce, že by napadené akty měly povahu tzv. jiného právního předpisu , neboť tento názor nemá oporu v zákoně a dovodit jej nelze ani z rozhodovací praxe soudů, např. z usnesení Ústavního soudu vydávaných ve věcech mimořádných opatření.

[39] Ke stejnému závěru ostatně dospěl i Ústavní soud, a to bez ohledu na skutečnost, že jiné obsahově obdobné akty, jejichž formu zákon nestanoví, mohou být posouzeny jinak. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20 k tomu Ústavní soud uvedl: „“

[40] Případný není ani poukaz odpůrce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2019, čj. 6 As 241/2018-25, č. 3993/2020 Sb. NSS, neboť ani tam se nejednalo o situaci, že by zákon přímo stanovil, že přezkoumávaný akt je opatřením obecné povahy.

[41] Nejvyšší správní soud tedy vychází z toho, že napadená mimořádná opatření vydaná odpůrcem jsou opatřeními obecné povahy a že při splnění dalších zákonných podmínek je dána pravomoc správních soudů k jejich přezkumu podle § 101 a násl. s. ř. s.

[42] Původním návrhem doručeným městskému soudu dne 26. 3. 2020 se stěžovatelé domáhali zrušení prvního mimořádného opatření vydaného dne 18. 3. 2020. Dne 27. 3. 2020 bylo první mimořádné opatření zrušeno a nahrazeno druhým mimořádným opatřením. Dne 29. 3. 2020 doručili stěžovatelé městskému soudu dokument označený jako „“, v němž s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02, č. 528/2002 Sb., žádali, aby soud v řízení pokračoval i za situace zrušení prvního mimořádného opatření a přezkoumal zákonnost obou mimořádných opatření. Dne 30. 3. 2020 vydal městský soud kasační stížností napadené usnesení, kterým mimo jiné odmítl návrh stěžovatelů na zrušení prvního mimořádného opatření.

[43] Podstatné pro posouzení postupu městského soudu je zhodnotit, zda se městský soud procesně správně vypořádal s podáním stěžovatelů doručeným dne 29. 3. 2020. Stěžovatelé v něm mimo jiné poukazovali na téměř identický obsah obou opatření a na to, že do práv stěžovatelů zasahují stejnou měrou.

[44] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že podle praxe správních soudů je v případě zániku opatření obecné povahy v průběhu řízení před soudem namístě odmítnutí návrhu na jeho zrušení z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínky řízení [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ]. Odkázat lze např. na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, čj. 8 Ao 6/2010-98, podle něhož: „zaniklo – doplnění provedl NSS“ nebo na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011, čj. 8 Ao 8/2011-129, v němž soud uvedl: „zkráceném přezkumném – doplnění provedl NSS.“

[45] Je tedy zřejmé, že závěr o neodstranitelné překážce řízení spočívající ve zrušení opatření obecné povahy, které bylo předmětem soudního přezkumu, byl vysloven v situacích, kdy takové opatření bylo zrušeno bez náhrady (ve věci sp. zn. 8 Ao 8/2011) nebo přijetím opatření zavádějícího obsahově novou právní regulaci (sp. zn. 8 Ao 6/2010). V posledně uvedeném případě nelze přehlédnout ani časový aspekt obsahové změny, neboť původní a nově vydané opatření obecné povahy dělil dlouhý časový interval více než pěti let.

[46] V nyní projednávané věci je však situace odlišná.

[47] Především, první mimořádné opatření nebylo zrušeno bez náhrady.

[48] Obě mimořádná opatření upravují stejný okruh problematiky, navíc, navzdory dílčím formulačním či strukturním rozdílům, v zásadě shodným způsobem. Výrokem I. prvního mimořádného opatření byly zakázány návštěvy pacientů ve zdravotnických zařízeních, ve kterých se poskytuje lůžková péče, s výjimkou nezletilých pacientů, pacientů s omezenou svéprávností a pacientů v hospicech a dalších pacientů v terminálním stádiu nevyléčitelného onemocnění. V odůvodnění pak bylo uvedeno: „“ Ve druhém mimořádném opatření byl „zákaz přítomnosti otců při porodech“ obsažen ve výroku a formulován takto: „“

[49] Nejen ve vztahu ke stěžovatelům tak obě opatření vyvolávají v zásadě shodný zásah do veřejných subjektivních práv dotčených osob, byť v případě druhého opatření jsou připuštěny určité, zjevně nepříliš četné, osobní výjimky.

[50] Kromě této obsahové kontinuity je podstatný také rychlý časový sled, v němž po sobě oba akty následují v intervalu dnů či maximálně týdnů.

[51] Právní názor vyslovený v usneseních citovaných shora v bodě [44] proto není na nyní rozhodovanou věc aplikovatelný. Není proto třeba ani postupovat cestou rozšířeného senátu podle § 17 s. ř. s.

[52] Správní soudnictví je ovládáno dispoziční zásadou, v souladu s níž, zjednodušeně řečeno, leží zásadní iniciativa v soudním řízení na účastníku řízení. V soudním řádu správním je tato zásada vyjádřena zejména v § 5 s. ř. s. a promítá se i v jeho dalších ustanoveních. Pouze účastník např. rozhodne o tom, zda bude řízení zahájeno (§ 32 s. ř. s.), vymezuje žalobní body (§ 71 s. ř. s.), může nakládat s předmětem řízení např. tím, že vezme návrh zpět [§ 47 písm. a) s. ř. s.] nebo může podávat opravný prostředek – kasační stížnost (§ 102 a násl. s. ř. s.). Mezi projev dispoziční zásady patří i možnost požádat soud o změnu podaného návrhu. Soudní řád správní neobsahuje vlastní úpravu, jak postupovat v případě, kdy účastník žádá soud o změnu návrhu na zahájení řízení. Na tuto procesní situaci je proto třeba za použití § 64 s. ř. s. přiměřeně aplikovat § 95 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“). Nejvyšší správní soud již ve své rozhodovací praxi uvedené ustanovení aplikoval, odkázat lze např. na rozsudek ze dne 17. 1. 2008, čj. 1 Aps 3/2006-69, č. 1590/2008 Sb. NSS (obdobně např. v rozsudku ze dne 9. 4. 2020, čj. 7 As 440/2019-18).

[53] Podle § 95 odst. 1 o. s. ř. „[ž]“. Podle § 95 odst. 2 o. s. ř. „[s]“

[54] Po vydání druhého mimořádného opatření se stěžovatelé zachovali procesně přípustně, pokud se domáhali změny svého návrhu. Účelem požadované změny návrhu ze strany stěžovatelů bylo z procesní opatrnosti zabránit nepříznivému procesnímu následku v situaci, kdy dopady opatření napadeného původním návrhem přes formální zánik prvního mimořádného opatření stále přetrvávaly v podobě druhého mimořádného opatření. V důsledku změny situace po podání původního návrhu stěžovatelé navrhli městskému soudu, aby do přezkumu zahrnul i druhé mimořádné opatření, přičemž procesní předpisy umožňovaly soudu na tuto změnu adekvátně reagovat.

[55] Změnu návrhu městský soud nepřipustil s tím, že výsledky dosavadního řízení nemohou být podkladem pro řízení o dalším opatření obecné povahy vydaném odpůrcem, neboť jediným jeho výsledkem je odmítnutí původního návrhu. Nejvyšší správní soud si je vědom, že obecná část tohoto odůvodnění slovně odpovídá zákonné formulaci podmínek připuštění změny návrhu. Na druhou stranu, ve spise městského soudu se nenachází nic, co nemohlo být podkladem pro přezkum druhého mimořádného opatření odpůrce. Obě mimořádná opatření jsou obsahově velmi podobná a argumentace stěžovatelů byla použitelná i pro druhé mimořádné opatření. Stěžovatelé navrhli změnu návrhu krátce po zahájení řízení a v řízení se do té doby nestalo nic, co by městskému soudu bránilo vést řízení o změněném návrhu. Nelze ovšem akceptovat úvahu soudu, podle níž jediným výsledkem řízení před městským soudem bylo odmítnutí návrhu, a to bránilo připuštění změny návrhu. Je-li odmítnutí návrhu důsledkem mj. nepřipuštění změny návrhu, nemůže být současně jeho příčinou. Nehledě na to, že právě tomuto „výsledku“ navrhovatelé svým požadavkem na změnu návrhu čelili.

[56] Závěr městského soudu, že původním návrhem stěžovatelé napadli pouze první mimořádné opatření a tím jednoznačně a nezměnitelně vymezili předmět řízení, pak nereflektuje skutečnost, že v době podání původního návrhu stěžovatelé jiné mimořádné opatření napadnout ani nemohli, protože ještě neexistovalo.

[57] Obstát nemůže ani „doporučení“ městského soudu, podle něhož mohli stěžovatelé proti druhému mimořádnému opatření podat samostatný návrh na jeho zrušení. V situaci, kdy byla v době vyhlášeného nouzového stavu mimořádná opatření v poměrně krátkých intervalech rušena a nahrazována novými, by nemuselo být možné dosáhnout meritorního přezkumu žádného takového opatření, protože každé by bylo zrušeno a nahrazeno novým dříve, než by o něm soud stihl rozhodnout. Zohlednit je třeba i vliv případného podání nového návrhu na délku řízení. Stěžovatelé dne 26. 3. 2020 řádně zahájili řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Pokud by soud změnu návrhu připustil, lze očekávat, že by rozhodl ve věci dříve, než v případě pozdějšího podání nového návrhu, protože podle § 56 odst. 1 s. ř. s. „[s].“

[58] Podstatné přitom není ani tvrzení odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti, že účelem vydávání nových mimořádných opatření nebylo blokovat jejich případný přezkum. Stěžejní pro posouzení věci bylo, že k tomuto nahrazování docházelo v rychlém sledu obsahově srovnatelnými opatřeními.

[59] Z výše uvedeného je zřejmé, že první mimořádné opatření odpůrce bylo nahrazeno obsahově obdobným druhým opatřením, a to v časovém intervalu, který reálně bránil možnosti soudního přezkumu prvního opatření. Nepřipuštění změny původního návrhu stěžovatelů a jeho odmítnutí pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení spočívající v neexistenci napadeného prvního mimořádného opatření představuje za této situace porušení práva na spravedlivý proces a práva na účinnou soudní ochranu práv stěžovatelů ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny, podle něhož „“. Jak již bylo uvedeno výše v bodě [28], problematika přítomnosti otce u porodu souvisí s ústavně zaručenou ochranou rodinného života podle čl. 10 odst. 2 Listiny.

[60] Přezkum na sebe navazujících aktů veřejné moci v situaci, kdy byla zachována jejich , umožnil v minulosti i Ústavní soud např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/02 v jehož části IV. Ústavní soud připustil možnost rozšíření přezkumu cenových výměrů v případě jejich formální změny, ale při zachování praktické totožnosti obsahů. Stejně tak ve věci zrušení obecně závazné vyhlášky obce Jindřichovice pod Smrkem č. 1/2004 nálezem ze dne 28. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 49/03, č. 227/2005 Sb., Ústavní soud umožnil v témže řízení přezkum obecně závazné vyhlášky, která byla vydána až po podání návrhu Ústavnímu soudu na zrušení předchozí obecně závazné vyhlášky.

[61] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v uvedených řízeních přezkoumával Ústavní soud právní akty mající charakter právního předpisu a nikoliv opatření obecné povahy, to je však dáno rozdílnou pravomocí správních soudů na straně jedné a Ústavního soudu na straně druhé a nevylučuje to možnost použití základních myšlenkových východisek i na nyní souzenou věc.

[62] Nejvyšší správní soud tento právní názor zastává i při vědomí, že řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je ovládáno koncentrační zásadou, v jejímž důsledku podle § 101b odst. 2 věty druhé s. ř. s. nelze po podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy tento návrh rozšiřovat. Je totiž třeba mimo jiné zohlednit i specifika zde souzené věci, tedy důvody vedoucí stěžovatele k podání návrhu na změnu původního návrhu na druhé mimořádné opatření. V době podání původního návrhu totiž stěžovatelům nemohlo být známo, že dojde k nahrazení jimi napadeného mimořádného opatření novým mimořádným opatřením, a bez vlastního zavinění tedy nemohli již v původním návrhu uvést skutečnosti obsažené následně v žádosti o změnu návrhu. Takový případ je třeba důsledně odlišovat od situace, kdy by navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy např. opomněl do návrhu zahrnout něco, co mu v době jeho podání již bylo známo. Nejvyšší správní soud tedy zdůrazňuje, že jím prezentovaný právní názor neznamená obecné prolomení koncentrační zásady v řízení o zrušení opatření obecné povahy, nýbrž se jedná o výklad vztahující se k přezkumu pouze úzce vymezeného typu opatření obecné povahy – opakovaně rušených a nahrazovaných mimořádných opatření odpůrce, u nichž navrhovatelé nemohli bez svého zavinění skutečnosti uvedené v žádosti o změnu návrhu sdělit soudu již v původním návrhu.

[63] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že o návrhu stěžovatelů městský soud rozhodoval v době vyhlášení nouzového stavu a tedy za nestandardních podmínek. I v takové situaci je třeba dbát na to, aby byla v soudních řízeních chráněna práva účastníků a v maximální míře zachováno jejich právo na spravedlivý proces, zejména pak je třeba chránit práva účastníků řízení v situaci, kdy tvrdí zásah do některého z ústavně zaručených práv a svobod tak, jako ve zde souzené věci (právo na soukromý a rodinný život). V takovém případě je nutné, aby soud volil šetrný výklad hmotněprávních i procesních norem ve snaze zabránit odepření spravedlnosti.

[64] Městský soud navíc o nepřipuštění změny návrhu nerozhodl samostatným rozhodnutím ani výrokem napadeného usnesení, jak ukládá § 95 odst. 2 o. s. ř., a s procesním návrhem stěžovatelů se vypořádal pouze v odůvodnění usnesení.

[65] Pro úplnost je třeba uvést, že ke dni rozhodování Nejvyššího správního soudu bylo účinné třetí mimořádné opatření. Ve výroku 2. tohoto mimořádného opatření je uvedeno, že: „“ V odůvodnění pak odpůrce k tomuto bodu uvádí: „“

[66] Posouzení, zda a v jakém rozsahu je třetí mimořádné opatření obdobným ve vztahu k prvnímu a druhému mimořádnému opatření, však nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu v tomto řízení. Bude na stěžovatelích, jak se k podanému návrhu za dané procesní situace postaví, a na městském soudu bude, aby z průběhu dalšího řízení vyvodil adekvátní procesní důsledky.