Vydání 8/2008

(...) Navrhovatel svůj návrh směřuje do interních pokynů odpůrce, upravujících postup personálních orgánů při zabezpečení realizace převodu zaměstnanců resortu do nového platového systému, které nenaplňují ani formální, ani materiální atributy opatření obecné povahy, způsobilé soudního přezkumu ve správním soudnictví.

, schválené náměstkyní ministra obrany pro personalistiku, bylo vydáno k realizaci změny systému odměňování podle zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, na základě nařízení vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, které stanoví šestnáctitřídní stupnici platových tarifů, a nařízení vlády č. 469/2002 Sb., kterým se stanoví katalog prací a kvalifikační předpoklady ve veřejných službách a správě, ve znění nařízení vlády č. 331/2003 Sb. Uvedené nařízení stanoví, že za zpracování podkladů v souladu s platnou právní úpravou a dodržení stanovených termínů odpovídají velitelé útvarů, náčelníci, ředitelé a vedoucí ostatních organizačních útvarů ("velitel"). Velitelé jsou povinni při realizaci zabezpečení převodu zaměstnanců do nového platového systému v souladu s obecně závaznými resortními předpisy (zejm. § 18 a § 22 zákoníku práce a čl. 81 až 92 Pracovního řádu pro občanské zaměstnance) úzce spolupracovat s příslušnými odborovými orgány. K realizaci změny systému v odměňování byl v souvislosti s výše uvedeným nařízením vydán náměstkyní ministra obrany pro personalistiku dále interní pokyn k postupu pro určení doby započitatelné praxe od 1. 1. 2007.

Z § 171 správního řádu z roku 2004 se především podává, že podle něj postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím. Opatření, jehož zrušení se navrhovatel dovolává nebylo vydáno v řízení vedeném dle správního řádu, resp. na jeho vydání se správní řád ani nevztahuje. Žádný právní předpis neukládá odpůrci vydat opatření obecné povahy v oblastech, do nichž navrhovatel směřuje. Uvedené personální předpisy vydané odpůrcem (v pozici "zaměstnavatele") se nadto vztahují na všechny osoby, které mu pro splnění zákonných předpokladů podléhají, nelze tedy dovodit, že by při existenci stejných "vstupních" podmínek měly být některé osoby posuzovány a zařazovány do platových tříd odlišně.

Správní řízení se nevztahuje na občanskoprávní, obchodněprávní a pracovněprávní úkony, prováděné správními orgány. Správní řád se vztahuje pouze na veřejnou správu, která má charakter výkonu veřejné moci.

Odpůrce rozpracoval ve vnitřních pokynech, jejichž zrušení se navrhovatel dovolává, postupy, k tomu, aby dostál naplnění zákonných norem, k čemuž byl povinen. Svým vymezením tak tyto pokyny plní úlohu interního pokynu, resp. aktu řízení, který není ve vztahu k adresátům, které zavazuje výkonem veřejné moci. "Odborné nařízení" a "Postupy" pouze interpretují příslušná zákonná ustanovení, aniž by zákon jakkoli překračovala. Odpůrce určitým způsobem metodicky stanovil, jak mají příslušné osoby, do jejichž spadají otázky odměňování (personální útvary), postupovat, aby naplnily zákonem předpokládaný stav.

Nadto je třeba konstatovat, že návrh na zrušení opatření obecné povahy je přitom oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Přímo z předmětných dokumentů odpůrce však neplynou navrhovateli, ale ani ostatním osobám, na které příslušná právní úprava dopadá, žádné závazné povinnosti, jejichž nedodržení by vedlo k dalším opatřením ze strany odpůrce. Zmiňované interní pokyny samy o sobě nejsou způsobilé založit navrhovateli konkrétní práva a povinnosti. Tyto, a to i ohledně výše platového ohodnocení, může založit až příslušný platový výměr. Ten byl ostatně navrhovateli, jak Nejvyšší správní soud ze spisu zjistil, vydán, a to nikoli na základě výše zmiňovaných interních pokynů, ale na základě zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových organizacích a některých dalších organizacích a orgánech, nařízení vlády č. 565/2006 Sb., o platových poměrech vojáků z povolání. (Ve věci platového výměru je vedeno samostatné řízení o žalobě u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 9 Ca 162/2007.)

Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že Odborné nařízení sekce personální Ministerstva obrany č. 4 ze dne 18. 12. 2003 a Postup pro určení doby započitatelné praxe od 1. 1. 2007, čj. 196-56/2006-7542, sice není právním předpisem ani rozhodnutím, ale z formálního a zejména ani z materiálního hlediska nenaplňují znaky opatření obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana ustanovením § 101a s. ř. s.