Vydání 10/2014

[56] V souladu s nálezem Ústavního soudu Nejvyšší správní soud přezkoumal námitku, podle které odpůrce prostřednictvím napadených částí ZÚR ÚK znemožnil na území celého kraje výstavbu VVE, neboť zvolené regulativy výstavby VVE znamenají absolutní zákaz na území celého kraje.

[57] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné v úvodu argumentace k této námitce stručně shrnout v obecné rovině oprávnění kraje při vydávání ZÚR.

[58] Cíle územního plánování deklarované v § 18 stavebního zákona z roku 2006 je možno popsat jako regulaci rozvoje území, dosaženou určením jeho funkčního využití a prostorového uspořádání, stanovením zásad organizace území, věcnou a časovou koordinací výstavby a jiných činností ovlivňujících rozvoj území. Územní plánování je prostředkem harmonizace poměrů na území jím regulovaném a umožňuje sladit jednotlivé veřejné zájmy s individuálními zájmy týkajícími se daného území. Jeho cílem je vytvářet předpoklady pro dosažení obecně přijatelného konsensu o účelném využití a uspořádání území s ohledem na ochranu a rozvoj přírodních, kulturních a civilizačních hodnot. Regulace možných způsobů využití určitého území je svěřena jednotlivým nástrojům územního plánování, zejména závazné územně plánovací dokumentaci (shodně viz Roztočil, A. et al. . 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013.)

[59] Zásady územního rozvoje jsou důležitým nástrojem územního plánování, kterým je prováděna regulace možných způsobů využití území kraje, s přihlédnutím ke všem výše uvedeným cílům. Jedním z hlavních principů právní úpravy územního plánování je princip udržitelného rozvoje území, kterého lze dosáhnout vyvážením vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, hospodářský rozvoj a soudržnost společenství obyvatel území.

[60] Všechny výše uvedené pojmy jsou neurčité právní pojmy, jejichž konkrétní obsah kraj při vydávání ZÚR určuje podle specifických podmínek svého území. Je zřejmé, že harmonického využití území bude v každém kraji dosaženo jinými způsoby a nástroji, odvíjejícími se od místních podmínek a zvláštností území.

[61] V projednávané věci byla nastolena otázka, zda kraj v rámci své pravomoci regulovat území prostřednictvím vydání územně plánovací dokumentace může stanovit pro regulaci určitých aktivit přísnější podmínky, nežli stanoví zákon vydaný k ochraně stejných hodnot. Navrhovatelé poukázali například na zákon o ochraně přírody a krajiny a zákon o státní památkové péči. Tyto zákony určují míru a způsob ochrany určitých zájmů platné pro celé území České republiky. Pokud mají být naplněny cíle územního plánování zakotvené ve výše citovaném § 18 stavebního zákona z roku 2006, musí mít kraj při přijímání územně plánovací dokumentace možnost zohlednit specifika svého území oproti jiným částem republiky. Zvláštními zákony je určena minimální míra ochrany jednotlivých zájmů, kterou kraj v rámci územního plánování nemůže snížit. Dospěje-li však k závěru, že zvláštní podmínky jeho území vyžadují intenzivnější ochranu, může přijmout pro ochranu hodnot chráněných zvláštními zákony přísnější kritéria. Nutnou součástí rozhodnutí kraje pro zpřísnění ochrany určitého zájmu nad zákonem stanovený rámec je přesvědčivé odůvodnění, ze kterého je zřejmé, v čem spočívá ojedinělost podmínek v daném území a z jakých důvodů nelze předpokládat, že zákonem stanovená míra ochrany zájmů by byla dostatečná. Při plném respektování práva na samosprávu kraje a z toho vyplývajících oprávnění, včetně aktivity v oblasti územního plánování, platí, že regulace provedená v ZÚR za účelem ochrany území kraje nesmí být diskriminační, svévolná a zjevně nepřiměřená, tj. neodpovídající hodnotám, které mají být regulací chráněny.

[62] Aktivitu směřující k ochraně určitého zájmu mohou vykonávat různé subjekty a neznamená to, že by tím navzájem nahrazovaly svoji činnost, případně, že by pouze z tohoto důvodu byly v rozporu se zákonem. Regulace výstavby VVE zvolená obcí či krajem při územním plánování nenahrazuje činnost orgánu ochrany přírody dle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny. V tomto případě každý z nich sice činí opatření ohledně umísťování VVE za účelem ochrany životního prostředí, avšak kraj tak činí též s přihlédnutím k ochraně vlastního území a svých hodnot, správní orgán chrání životní prostředí jako veřejný zájem.

[63] Kraj je tedy za výše uvedených podmínek oprávněn provést nástroji územního plánování regulaci určitých aktivit na jeho území, a to i nad rámec zákona, který chrání stejné hodnoty na základě veřejného zájmu. Jedná se o výsledek poměřování zájmů kraje a jeho obyvatel či právnických osob zde sídlících. Pokud kraj uvede závažné důvody svědčící pro upřednostnění určitého zájmu, úměrně dle této závažnosti může být omezen jiný zájem. Při akceptování tohoto pravidla je tedy možno zcela omezit jinak legální aktivitu na území kraje pouze v případě výjimečně vysoké míry potřeby ochrany jiného zájmu, jinými slovy, pokud je v ZÚR omezována určitá činnost na minimum či zcela, musí to být na druhé straně odůvodněno vysokým ohrožením či nebezpečím zániku hodnot, v jejichž prospěch je zasahováno. Shodně se k této otázce vyjádřil i sedmý senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 16. 6. 2011, čj. 7 Ao 2/2011-127, kde uvedl: "." S tímto závěrem se devátý senát ztotožnil a zkoumal tedy, zda napadené ZÚR ÚK takový důvod obsahují.

[64] V projednávané věci byla vznesena námitka, podle které odpůrce zvolenou regulací výstavby VVE zcela znemožnil legitimní ekonomickou aktivitu na celém území kraje, přičemž takto přísný zákaz výstavby VVE nechrání žádné odpovídající hodnoty či území Ústeckého kraje. Důsledkem je podle názoru navrhovatelů nepřiměřený zásah do jejich práva na samosprávu [navrhovatelka a)] a do jejich vlastnických práv (oba navrhovatelé).

[65] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval otázkou, jak velké plochy území se regulace umisťování VVE dotýká. Navrhovatelé na dotaz soudu připustili, že své tvrzení, dle něhož se regulace vztahuje na celé území Ústeckého kraje, nemohou prokázat, domnívali se, že by tak měl učinit odpůrce. Odpůrce poukázal na absenci jakékoliv právní normy, která by mu při přijetí ZÚR ukládala povinnost graficky či jinak označit území, kterého se dotýká regulace určité aktivity provedená v ZÚR. Nejvyšší správní soud k této otázce uvádí, že odpůrci zákon skutečně výše uvedenou povinnost nestanoví, a nebyl tedy povinen v textu či příloze ZÚR dopad regulace prokázat. Přestože to tedy nebylo jeho zákonem stanovenou povinností při přijímání a schvalování napadených ZÚR ÚK, lze poukázat na to, že pouze odpůrce disponoval údaji a nástroji, kterými bylo možno tvrzení navrhovatelů o plošném dopadu regulace na celé území kraje vyvrátit. Nejvyšší správní soud za této situace vycházel z textu regulativu uvedeného v textové části ZÚR ÚK na s. 47 a 48, z něhož lze bez pochybností konstatovat, že se vztahuje na rozsáhlou část ploch kraje. Regulativy jsou formulovány jako stanovení ochranných pásem a okruhů o poloměru několika kilometrů okolo bodů, které jsou na území kraje četně zastoupeny (např. zastavěná území, zastavitelné plochy obcí, rozptýlené trvale obydlené či rekreační objekty, rekreační areály atd.). Nejvyšší správní soud na základě těchto skutečností dospěl k závěru, že přestože není jednoznačně stanoven rozsah působení regulativu umisťování VVE v celkové ploše kraje, je možno bez pochybností přijmout závěr, že regulativ postihuje natolik velkou část území Ústeckého kraje, že pokud by byl stanoven bez přiměřeného důvodu a ve vyšší než nutné míře, zasáhl by nepřípustně do práv na samosprávu zdejších obcí či práv (zejména vlastnických) jednotlivých občanů.

[66] Na základě výše uvedených závěrů Nejvyšší správní soud zkoumal, zda napadené ZÚR obsahují náležité odůvodnění pro relativně přísnou regulaci umisťování VVE.

[67] Odpůrce se ohledně důvodů a opodstatnění regulace výstavby VVE dovolává obsahu Politiky územního rozvoje 2008, která ukládá regulaci překotné a nekoordinované výstavby větrných elektráren v Krušných horách [článek 4, SOB6 - Specifická oblast Krušné hory, úkoly pro územní plánování - písm. e)]. Politika územního rozvoje je závazným podkladem pro ZÚR. Též podle závěrů Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území je výstavba VVE hodnocena jako příklad neregulovaně rozsáhlé výstavby a uváděna jako jedna z největších hrozeb pro krajinu Ústeckého kraje. Z uvedeného vyplývá, že samotný záměr regulace výstavby VVE v ZÚR byl podložen a opodstatněn, nejednalo se o svévoli odpůrce či výsledek vůle aktuální většiny v zastupitelstvu kraje.

[68] Otázkou je, zda míra regulace byla zvolena přiměřeně, tj. zda míra přísnosti regulace u konkrétních lokalit odpovídala cennosti hodnot, které mají být regulací chráněny (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, čj. 7 Ao 2/2011-127). V napadených ZÚR ÚK je odůvodnění regulace umisťování VVE uvedeno v příloze č. 3 na stranách 84-90. U všech území uvedených pod bodem a), tj. území s preferencí ochrany přírody a krajiny, je popsána obecná charakteristika jednotlivých území a konstatována potřeba jejich ochrany s odkazem na zákon o ochraně přírody a krajiny. Nejsou zde uvedeny skutečnosti, pro které byly stanoveny pro umístění VVE ve vztahu k těmto územím přísnější podmínky nad rámec zmíněného zákona. Vzhledem k tomu, že v ZÚR byly zvoleny oproti zákonu o ochraně přírody a krajiny podstatně přísnější prostředky ochrany, pro jejich legitimitu bylo nutné uvést, jakým způsobem by byly příslušné plochy umístěním VVE ohroženy a v jaké míře, z čeho byla dovozována vyšší potřeba ochrany, nežli stanoví citovaný zákon (případně další zákony).

[69] V případě území ad b) - s preferovanou funkcí osídlení, rekreace, lázeňství a památkové péče je u každého bodu (s. 88-89 přílohy č. 3 k ZÚR ÚK) konstatováno, že výstavba VVE bude nepříznivě ovlivňovat daná území, konkrétně jsou zmíněny nepříznivé hygienické vlivy VVE. Vzhledem ke stanovení širokého poloměru ochranných pásem od bodů v území četně zastoupených, který zakládá vysokou míru regulace jinak legální činnosti, však výše uvedené v podstatě obecné konstatování negativních hygienických vlivů VVE na uvedená území nelze považovat za dostatečné odůvodnění, ze kterého by bylo možno ověřit, že zvolená přísná regulace je zcela přiměřená vysokému stupni ohrožení hodnot území.

[70] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že odpůrcem zvolená regulace umisťování VVE nebyla v napadených ZÚR ÚK dostatečně odůvodněna a vzhledem k tomu nelze ověřit, zda není zjevně nepřiměřená a neodpovídající hodnotám, které mají být regulací chráněny.

[71] Nejvyšší správní soud se neztotožnil s námitkou, dle které byly odpůrcem v ZÚR ÚK nepřípustně stanoveny prostřednictvím regulace umisťování VVE nové povinnosti nad rámec zákona. V rozsudku Nejvyššího správního soudu, čj. 1 Ao 1/2005-98, na který navrhovatelé odkázali, je konstatováno, že opatření obecné povahy slouží ke konkretizaci již existujících povinností, vyplývajících ze zákona, nikoliv k ukládání nových povinností, které zákon neobsahuje. Jako příklad takových povinností je uvedeno stanovení nového druhu dopravní značky. V případě regulace umístění VVE v území se nejedná o nový, právnímu řádu neznámý jev. Omezení výstavby těchto a podobných staveb je upraveno v několika zákonech, které navrhovatelé sami v návrhu citují. Nejedná se tedy o stanovení nového druhu povinnosti, nýbrž o určení míry již zákonem upravené regulace.

[72] Pro úplnost je vhodné uvést, že regulací umístění VVE v ZÚR ÚK není nijak zpochybněna Územní energetická koncepce Ústeckého kraje. Tento dokument porovnává vhodnost oblastí v Ústeckém kraji z hlediska využití energie větru. Při tvorbě ZÚR však kraj zohledňuje i jiná hlediska, což je zcela legitimní a v souladu se zákonem. Kraj může dát přednost ochraně krajiny a jiných zájmů před možností využití energie větru, porovnání různých možností a zájmů je obsahem úkonů v územním plánování. Má-li však jeho rozhodnutí obstát při případném přezkumu ve správním soudnictví, musí být řádně odůvodněno.

[73] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce nezákonnosti ustanovení bodu 13. textové části ZÚR, tj. stanovení pořadí změn v území, kde je stanovena možnost neaplikovat v období 2 let od účinnosti ZÚR regulaci výstavby ZÚR pro obce, které v platné územně plánovací dokumentaci již vymezily plochy pro umístění VVE nebo pro obce, v nichž bylo do nabytí účinnosti ZÚR rozhodnuto o pořízení ÚPD či jejich změn, ve kterých jsou vymezeny plochy pro umístění VVE. Podle názoru navrhovatelů uvedená úprava není etapizací, tj. stanovením změn v území, nýbrž omezením aplikace ZÚR po určitou dobu pro určité obce, přičemž zákon odpůrci nedává možnost tímto způsobem účinnost ZÚR odložit. Ke zkrácení svých práv tímto ustanovením uvádějí, že je považují za diskriminační, neboť zvýhodňuje pouze určité obce a znevýhodňuje ty, které záměr výstavby VVE plánují ve vzdálenějším časovém horizontu.

[74] Nejvyšší správní soud konstatuje, že dle vyhlášky č. 500/2006 Sb., přílohy č. 4, bodu I. odst. 1 písm. m) obsahuje textová část ZÚR i stanovení pořadí změn v území (etapizace), je-li to účelné. Zákonem ani jinou závaznou právní normou není podrobněji stanoveno, o jaké změny v území se může jednat. Nelze tedy bez dalšího dovodit, že omezení regulace umístění a stavby VVE pro určitou dobu by nebylo možno pod tento bod zahrnout - byť se nejedná o zcela typický příklad stanovení změn v území. Závěr navrhovatelů o porušení zákona není nijak konkretizován. Nelze přisvědčit ani závěru o diskriminační povaze tohoto ustanovení. Jeho přijetí bylo vyvoláno námitkami uplatněnými příslušnými obcemi v procesu pořizování ZÚR. Odpůrce na základě uplatněných námitek poměřil zájem na zamýšlené regulaci a zájmy, které předestřely obce, přičemž dospěl k závěru, že vzhledem k těmto zájmům je nutné či vhodné jeho zájem na regulaci umístění a staveb VVE korigovat a upravit jej tak, aby nepřiměřeně nezasahoval do projevených zájmů obcí. Jak je zřejmé, odpůrce na základě údajů sdělených obcemi posoudil střet zájmů svých a příslušných obcí a proporcionálně je upravil. Tento závěr vyslovený i v původním rozsudku Nejvyššího správního soudu nebyl Ústavním soudem zpochybněn, je vhodné též podotknout, že plynutím času se uvedená ustanovení již stala pouze pasivní součástí ZÚR.

[75] Kromě výše uvedeného Ústavní soud konstatoval rozpor regulativů výstavby VVE na s. 47-48 a obecnými zásadami formulovanými v úvodu textové části ZÚR pod bodem 29 (s. 10). Nejvyšší správní soud prověřil soulad uvedených částí ZÚR a dospěl k závěru, že samy o sobě nejsou ve vzájemném rozporu. Pod bodem 29 je zmíněna podpora racionálního a udržitelného rozvoje obnovitelných energetických zdrojů, doplněná o záměr územně regulovat záměry na výstavbu velkých větrných elektráren s ohledem na eliminaci rizik poškození krajinného rázu a jiných hodnot. Jestliže ZÚR v jejich další části obsahují regulativy výstavby VVE, nelze to považovat za jednoznačný rozpor s deklarovanou podporou rozvoje obnovitelných energetických zdrojů.

[76] Devátý senát Nejvyššího správního soudu důsledně prověřil závěry zejména rozsudku sp. zn. 7 Ao 2/2011, ale i dalších rozhodnutí vztahujících se k otázkám rozhodovaným v projednávané věci, a dospěl k jednoznačnému názoru, že se od žádného z nich neodchýlil. Nevznikla tedy potřeba postoupit věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.

[77] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že odpůrcem zvolená regulace umisťování VVE nebyla v napadených ZÚR ÚK dostatečně odůvodněna a vzhledem k tomu nelze ověřit, zda zvolené omezení výstavby VVE není zjevně nepřiměřené a neodpovídající hodnotám, které mají být regulací chráněny. Vzhledem k tomu byla napadená část ZÚR ÚK shledána v rozporu se zákonem, Nejvyšší správní soud vyhověl návrhu navrhovatelů a ve výroku specifikovanou část opatření obecné povahy pro nezákonnost zrušil.