2201/2011
Opatření obecné povahy: zásada proporcionality; územní plánování: veřejný a soukromý zájem na využití území
6 Ao 3/2009 - 76
Opatření obecné povahy: zásada proporcionality
Územní plánování: veřejný a soukromý zájem na využití území
Požadavek proporcionálního vztahu mezi veřejným zájmem na odstranění dopravní závady v
obci a soukromým zájmem vlastníka pozemků zahrnutých do koridoru dopravní infrastruktury je naplněn,
pokud je územní plán vymezující takový koridor v souladu s nadřezenou závaznou územně plánovací
dokumentací a současně respektuje-li omezení plynoucí z rozhodnutí orgánů státní správy v oblasti
státní památkové péče.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2009, čj.
6 Ao 3/2009 - 76)
Prejudikatura: č. 277/2004 Sb.NSS, č. 1462/2008 Sb.NSS, č. 1910/2009 Sb.NSS; nález
Ústavního soudu č. 15/2005 Sb.ÚS (sp. zn. III. ÚS
455/03); rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 9. 1982, Sporrong a Lonnroth
proti Švédsku (stížnosti č. 7151/75 a 7152/75), a ze dne 17. 7. 2007, Rosiňski proti Polsku
(stížnost č. 17373/02).
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud
rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr.
Milady Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci
navrhovatelů:
a) PhDr. O. M., CSc.,
b) Mgr. V. M.,
oba zastoupeni Dr.
Mgr. Danielem Mališem, LL.M.,
advokátem, se sídlem Na Rybníčku 1329/5, Praha 2, proti odpůrci: obec Kunžak,
se sídlem náměstí Komenského 74, Kunžak, v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy -
územního plánu obce Kunžak, č. j. VÚP 56281/08/Pb schválený Zastupitelstvem obce Kunžak dne 23. 10.
2008, takto: I.
Návrh na zrušení části opatření obecné povahy - územního plánu obce
Kunžak, č. j. VÚP 56281/08/Pb schválený Zastupitelstvem obce Kunžak dne 23. 10. 2008, v části
vymezující veřejně prospěšnou stavbu, koridor dopravní infrastruktury D1 - se zamítá.
II.
Žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení.Odůvodnění:
Navrhovatelé návrhem ze dne 14. 7. 2009 napadají opatření obecné povahy - územní
plán obce Kunžak, č. j. VÚP 56281/08/Pb, schválený Zastupitelstvem obce Kunžak dne 23. 10. 2008.
Domáhají se zrušení části uvedeného opatření obecné povahy - vymezení veřejně prospěšné stavby v
části g) 1 územního plánu, koridor dopravní infrastruktury s kódem "D1, úprava trasování silnice
II/151 - na východním okraji sídla" vymezený pozemky parc. č. 188, 187, 190, 191/2, 193/2, 218/2,
232/2, 1394, 220/2, 1395/4, 1395/3, 1395/3, 1395/5, 1395/2, 1395/1, 1395/3, 1395/7, 4755/4, 4827,
4755/1, 1296/1, 1296/2, 1296/4, 1296/5, 1296/7, 1295/1, 396, 1397/1, 4832, 1401/2, 217, 4748/7, 195,
197, 4831 v katastrálním území Kunžak (dále jen "koridor D1"). Územní plán dále určuje, že pozemky
určené k realizaci koridoru D1 je možno vyvlastnit a předkupní právo k nim má Jihočeský kraj.
I.
Návrh na zahájení řízení
Navrhovatelé ve svém návrhu uvádějí, že jsou podílovými spoluvlastníky pozemků v
katastrálním území Kunžak parc. č. 1389, 1394, 218/2 a 220/2 (pozemek parc. č. 218/2 tvoří společné
jmění manželů). Územním plánem bylo nepřiměřeně zasaženo do jejich vlastnického práva k uvedeným
pozemkům a jejich legitimního očekávání, proto navrhují, aby Nejvyšší správní soud v souladu s ust.
§ 101d odst. 1 zákona č.
150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s.
ř. s."), zrušil vymezení koridoru D1 v územním plánu obce Kunžak.
Navrhovatelé své podání strukturovali do pěti kroků, které vymezil Nejvyšší správní
soud jako tzv. algoritmus přezkumu opatření obecné povahy ve svém rozhodnutí z 18. 7. 2006, sp. zn.
1 Ao 1/2006. Navrhovatelé uvádějí, že odpůrcem
vydané opatření obecné povahy obstojí v prvních třech krocích přezkumu: pravomoc k vydání opatření
obecné povahy, působnost k jeho vydání, vydání opatření obecné povahy zákonem stanoveným
postupem.
Čtvrtým krokem testu - přezkum souladu opatření obecné povahy se zákonem - však již
podle navrhovatelů opatření obecné povahy neprojde. Vedení koridoru D1 představuje totiž
upřednostnění deklarovaného veřejného zájmu nad zájmem soukromým v rozporu s
§ 18 odst. 1 a
2 zákona č.
183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), který vyžaduje dosahovat cílů územního plánování při zachování rovnováhy mezi
soukromými a veřejnými zájmy na využití území.
Odpůrcem deklarovaným cílem koridoru D1 je odstranění dopravní závady - stávající
nevyhovující stav a trasování silnice II/151 ve východní části obce. Navrhovatelé jsou však toho
názoru, že to není skutečným cílem vymezení koridoru D1. Odpůrci totiž skutečně šlo o vymezení
jakékoliv veřejně prospěšné stavby dopravní infrastruktury v trase silnice II/151 bez ohledu na
schopnost takové stavby skutečně vyřešit dopravní závadu. V takovém cíli navrhovatelé nemohou
spatřovat veřejný zájem.
Oproti tomu soukromý zájem navrhovatelů je evidentní, neboť navrhovatelé jsou
vlastníky pozemků, jež jsou zahrnuty do koridoru D1. Vymezení tohoto koridoru tedy zasahuje do
jejich vlastnického práva a jejich legitimního očekávání, jež vyvolal odpůrce svým předchozím
jednáním, kdy uváděl, že se případná úprava silnice II/151 jejich vlastnického práva nedotkne.
Odpůrce při vymezení koridoru D1 upřednostnil deklarovaný veřejný zájem před
soukromým zájmem navrhovatelů, neboť koridor zasahuje do vlastnického práva navrhovatelů, aniž by
realizací stavby mohl být vyřešen nevyhovující stav silnice II/151. Navrhovatelé tedy dospěli k
závěru, že územní plán je v této části v rozporu s § 18 stavebního zákona a neobstál tedy ve čtvrtém
kroku vymezeného postupu přezkumu.
Pátým krokem testu je posouzení obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho
proporcionality. Požadavek proporcionality je třeba posuzovat podle navrhovatelů ze čtyř hledisek:
(1) opatření obecné povahy umožňuje dosáhnout jím sledovaný cíl, (2) opatření obecné povahy a
sledovaný cíl spolu logicky souvisí a cíle nelze dosáhnout jiným, vhodnějším prostředkem, (3)
opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně a (4) následek opatření obecné povahy je
úměrný sledovanému cíli.
Následně se navrhovatelé v argumentaci věnují prvním dvěma vymezeným kritériím;
opatření obecné povahy musí umožňovat dosažení sledovaného cíle, musí s ním logicky souviset a musí
být nejvhodnějším prostředkem k jeho dosažení. Z tohoto důvodu je třeba zabývat se též otázkou, zda
neměl odpůrce zvolit jiné z nabízejících se řešení. Koridor D1 byl vytyčen za účelem řešení dopravní
závady, nevyhovujícího stavu silnice II/151 v obci Kunžak (nedostatečná šířka vozovky, nedostatečný
poloměr směrových oblouků, nadměrný podélný sklon nivelety, chybějící nebo pouze po jedné straně
vozovky umístěné chodníky, nedostatečný rozhled v místě křižovatek a sjezdů mimo silnici), který je
dlouhodobým problémem. V tomto směru nejprve navrhovatelé koridoru D1 vytýkají, že vyřešení dopravní
závady neumožňuje (ba dokonce situaci oproti současnému stavu i zhoršuje), neboť v problémových
místech, kde má být změna silnice realizována, je prakticky stejně široký jako současné řešení.
Skutečnosti, že v rámci vytýčeného koridoru D1 nemůže k vyřešení dopravní závady dojít, si je vědom
i odpůrce, což navrhovatelé dokládají zápisem ze schůze zastupitelstva obce Kunžak z 20. 3. 2008,
jíž se zúčastnil též vedoucí oddělení územního plánování Odboru regionálního rozvoje, územního
plánování, stavebního řádu a investic Krajského úřadu Jihočeského kraje Ing. arch. R. B. Ten
konstatoval, že v případě přijetí územního plánu obsahujícího koridor D1 (v jeho nakonec schválené
podobě), "
nebude však možné realizovat přeložku silnice II/151 v parametrech dle zpracované
studie průtahu silnice II/151 obcí Kunžak v M 1:500. Obec nebude mít ve velmi dlouhém horizontu
reálnou možnost vyřešit daný dopravní problém."
Navrhovatelé upozorňují i na skutečnost, které si
byl odpůrce vědom, že v době schvalování územního plánu již Jihočeský kraj zadal zpracování "územní
studie na průtah silnice II/151 obcí Kunžak" (dále jen "územní studie 2009"), jejímž cílem mělo být
nalezení nejvhodnějšího řešení dopravní závady. V takové situaci považují navrhovatelé schválení
územního plánu obsahujícího koridor D1, jež není s to dopravní závadu odstranit, za zcela
nepřijatelné. Schválené řešení (koridor D1) považují navrhovatelé za nevhodné a uvádějí, že jiná
řešení jsou přinejmenším stejně vhodná nebo vhodnější.Za nejvhodnější řešení navrhovatelé považují vybudování silničního obchvatu mimo
zastavěné území obce, o němž však vědí, že je variantou nejnákladnější. Jako druhé nejvhodnější
řešení navrhovatelé uvádějí tzv. původní řešení dopravní závady (přeložka silnice II/151 v trase,
která zahrnuje demolici domu č. p. 113 na pozemku parc. č. 176 v k. ú. Kunžak, dále jen "původní
řešení"). Tato varianta byla vyhodnocena jako nejvýhodnější územní studií z roku 1997, která byla i
základem pro zvolení tohoto řešení v předchozím územním plánu obce Kunžak (obecně závazná vyhláška
zastupitelstva obce Kunžak č. 3/2001, účinná od 1. 11. 2001). Původní řešení bylo jedinou variantou
řešení dopravní závady až do okamžiku schválení současného územního plánu obce Kunžak. Konečně pak
třetí varianta, tzv. severní varianta (oblouk vedoucí severně od osy stávající silnice; vyhodnocena
jako nejvhodnější územní studií 2009) není zcela vhodná, neboť neodpovídá koridorům vymezeným pro
stavby dopravní a technické infrastruktury v územním plánu obce a vede přes nově vymezené plochy
bydlení. Navrhovatelé uzavírají, že schválené vedení koridoru D1 je nejhorší z možných variant
řešení dopravní závady.
Navrhovatelé již v průběhu schvalování územního plánu Kunžak upozorňovali odpůrce
na existenci různých variant řešení dopravní závady, v tomto smyslu uplatnili proti návrhu též
námitku. Odpůrce jejich námitku zamítl s tím, že navržené (a schválené) vedení koridoru D1 je v
souladu s územním plánem velkého územního celku Javořická vrchovina (veřejně prospěšná stavba -
koridor D46, dále jen "územní plán VÚC"). Územní plán VÚC je územnímu plánu obce nadřazen a ten jej
tedy musí respektovat. S tím navrhovatelé sice souhlasí, ovšem nedomnívají se, že by z územního
plánu VÚC vyplývala jako jediná souladná varianta řešení dopravní závady právě zvolený koridor D1.
Územní plán VÚC vymezuje koridory veřejně prospěšných staveb v šířce 50 metrů od osy koridoru (pro
silnice II. třídy), v mapové části jsou koridory zakresleny v hlavním výkresu a výkresu "plochy a
koridory pro veřejně prospěšné stavby", oba výkresy jsou v měřítku 1:25000. Z těchto důvodů není
možno dojít k závěru, že by v rámci koridoru D46 bylo možno uskutečnit pouze řešení zvolené územním
plánem obce Kunžak. Tím navrhovatelé odmítají zamítnutí své námitky odpůrcem, neboť jsou toho
názoru, že odpůrce mohl při pořizování územního plánu vybírat mezi různými variantami řešení
dopravní závady v rámci koridoru D46. Nadto ještě navrhovatelé podotýkají, že v návrhu zásad
územního rozvoje Jihočeského kraje (odhadovaná účinnost tohoto opatření obecné povahy od června
2010) je vedení koridoru D46 přejato ve shodném provedení (v návrhu zásad územního rozvoje označen
jako koridor D38), jaké bylo v územním plánu VÚC doposud.
Navrhovatelé považují schválené vymezení koridoru D1 za nouzové a nepromyšlené
východisko ze situace, která nastala ve chvíli, kdy byl objekt č. p. 113 (parc. č. 176 v k.ú Kunžak;
dále jen "Vospělův mlýn") prohlášen nemovitou kulturní památkou rozhodnutím Ministerstva kultury ČR.
Navrhovatelé považují prohlášení Vospělova mlýna kulturní památkou za účelový krok jeho vlastníků a
jsou toho názoru, že mlýn nesplňuje a v době prohlášení ani nesplňoval kritéria pro prohlášení
nemovitosti za kulturní památku stanovená v ust. §
2 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o
státní památkové péči; kvůli jeho současnému zanedbanému stavu jej dokonce považují z hlediska
památkové péče za zcela bezcenný. Odpůrce měl tyto skutečnosti při přípravě územního plánu
zohlednit; mohl dokonce podat podle § 8
zákona č. 20/1987 Sb., návrh ministerstvu
kultury na zrušení prohlášení za kulturní památku, navrhovatelé se domnívají, že by odpůrce byl v
takovém řízení úspěšný, neboť veřejný zájem na dlouhodobě plánovaném řešení dopravní závady (její
původní řešení) by byl dostatečným důvodem takového rozhodnutí. Navrhovatelé uzavírají, že
prohlášení Vospělova mlýna za nemovitou kulturní památku nebylo překážkou realizace původního řešení
dopravní závady v územním plánu obce Kunžak.
Následně se navrhovatelé věnují zbylým dvou hlediskům testu proporcionality;
opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně a jeho následky jsou úměrné sledovanému cíli.
Vymezený koridor D1 zasahuje jednoznačně do vlastnického práva navrhovatelů (pozemky lze využívat
jen povoleným způsobem, je k nim zřízeno předkupní právo a je je možno vyvlastnit). Navrhovatelé
připomínají omezení stanovená v čl. 11 odst.
4 Listiny základních práv a svobod, jež umožňuje omezit vlastnické právo jen ve veřejném
zájmu, za ten však v posuzovaném případě nelze označit vymezení koridoru D1 způsobem nijak
nesouvisejícím s nápravou dopravní závady. Navrhovatelé poukazují na výrazné omezení svého práva
disponovat se svými pozemky a na znehodnocení nejen koridorem D1 dotčených pozemků, ale i pozemků s
nimi sousedících (též ve vlastnictví navrhovatelů); v této souvislosti odkazují na rozsudek
Nejvyššího správního soudu z 5. 2. 2009, sp. zn. 2 Ao
4/2008.
Přijetím územního plánu obce Kunžak s vymezením koridoru D1 odpůrce zasáhl též do
legitimního očekávání navrhovatelů. To vyvolal sám odpůrce, který dlouhodobě zastával názor, že při
řešení dopravní závady nebude do práv navrhovatelů zasaženo; územní studie z roku 1997 a územní plán
obce Kunžak z roku 2001 počítaly s řešením dopravní závady tzv. původním řešením, v návaznosti na
jednání odpůrce navrhovatelé investovali do svých nemovitostí mnohamilionové částky. V tomto směru
navrhovatelé odkazují na nález Ústavního soudu z 15. 1. 2008, sp. zn. I. ÚS 605/06, z nějž je
zřejmé, že dlouhodobá praxe orgánů státu může založit legitimní očekávání osob. Navrhovatelé
zdůrazňují a podporují citací mnohé judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, že
principu ochrany legitimního očekávání náleží stejná ochrana jako jiným základním právům. Tento
princip je ostatně akcentován i při územním plánování (srov.
§ 2 odst. 3
správního řádu ve spojení s § 192
stavebního zákona a § 174 odst. 1
správního řádu). Navrhovatelé uzavírají, že jejich očekávání je oprávněné a
"od vlastníků
nemovitostí nelze spravedlivě požadovat, aby při investicích do svého majetku počítali s budoucími
změnami územně plánovací dokumentace, které jsou v rozporu s několik desetiletí zamýšlenou změnou
vyjádřenou i v aktuální územně plánovací dokumentaci, a navíc jsou objektivně
nerealizovatelné."
Legitimní očekávání navrhovatelů bylo odpůrcem porušeno, když schválil územní
plán obce Kunžak, a jde o zásah očividně nepřiměřený, neboť odpůrce jej učinil s vědomím, že jím
nelze dosáhnout zamýšleného cíle.Navrhovatelé shrnují, že posuzované opatření obecné povahy nemůže obstát ani v
pátém kroku vymezeného postupu přezkumu a Nejvyšší správní soud jej tedy má v souladu s
§ 101d odst. 2 s. ř. s. v navrhovaném
rozsahu zrušit.
Vyjádření odpůrce
Odpůrce ve svém vyjádření z 7. 8. 2009 popírá oprávněnost podaného návrhu a
navrhuje jej zamítnout.
Územní plán obce Kunžak byl vydán způsobem předvídaným zákonem a respektuje
nadřazenou územně plánovací dokumentaci - územní plán VÚC schválený 7. 3. 2006. Jedním z úkolů
územního plánu obce bylo i zpřesnit vymezení koridorů veřejně prospěšných staveb stanovených územním
plánem VÚC (mj. koridoru D46); tyto koridory musí územní plán obce respektovat v souladu s § 43
odst. 3 stavebního zákona. Z tohoto důvodu byl pro úpravu komunikace II/151 vymezen koridor D1.
Poněvadž Vospělův mlýn byl vyhlášen nemovitou kulturní památkou (ta musí být územním plánem
respektována), odpůrce postupoval tak, že z územního plánu VÚC převzal vedení koridoru D46 a
zpřesnil jej pouze tak, aby se vyhnul Vospělovu mlýnu. Jiný postup odpůrce nepovažoval za možný.
Odpůrce upozorňuje, že si je vědom, že v současném upraveném návrhu zásad územního
rozvoje Jihočeského kraje je vedení koridoru D46 (nyní D38) pozměněno, avšak tato změna byla
provedena až po schválení územního plánu obce Kunžak odpůrcem; ten o ní tedy nemohl vědět. Ostatně
zásady územního rozvoje Jihočeského kraje stále ještě nejsou schváleny a v současnosti se nacházejí
ve fázi návrhu. Ke skutečnosti, že Jihočeský kraj v roce 2009 nechal vypracovat vyhledávací studii
na průtah silnice II/151 obcí Kunžak, odpůrce uvádí, že tato studie nebyla zpracována podle § 30
stavebního zákona a není zapsána do evidence územně plánovacích dokumentací. Podle informací odpůrce
má studie sloužit jako podklad pro zpracování zásad územního rozvoje. V případě, že bude nadřazená
územně plánovací dokumentace změněna v souvislosti s nalezením účelnějšího řešení trasování silnice
II/151 v Kunžaku, odpůrce přistoupí ke změně části svého územního plánu v souladu s tímto novým
řešení; to mu ostatně ukládá i § 54 odst. 5 stavebního zákona.
K tvrzenému legitimnímu očekávání navrhovatelů odpůrce uvádí, že pouze přejal do
svého územního plánu koridor D46 z územního plánu VÚC, což bylo jeho povinností. Po celou dobu
účinnosti nového stavebního zákona pak bylo možno na webových stránkách Jihočeského kraje zjistit,
které záměry z územního plánu VÚC Javořická vrchovina považuje Jihočeský kraj za závazné.
Odpůrce pak ještě uvádí, že navrhovatelé nevyužili svého práva podat námitky ke
konceptu územního plánu obce Kunžak nebo ke konceptu či návrhu územního plánu VÚC, ve kterých již
byly koridory dopravy vymezeny v současné podobě.
Odpůrce též uvádí, že vlastnické právo navrhovatelů užívat pozemky ke stanovenému
účelu (jako louku a zahradu) není územním plánem obce nijak dotčeno. Jeho omezení může nastat až po
upřesnění trasy komunikace (po prověření konkrétní úpravy silnice). Územní plán totiž nestanoví
konkrétní trasu silnice, stanoví pouze koridor, v němž se bude hledat optimální řešení; ostatně v
měřítku územního plánu ani není možno konkrétní trasu silnice stanovit, ta bude stanovena až v
řízení územním a stavebním. Odpůrce ještě obecněji dodává, že v případě vymezování veřejně
prospěšných staveb není možno najít takové řešení, které by nezasahovalo do vlastnických práv osob;
i navrhovateli upřednostňovaná varianta obchvatu obce by zasáhla do vlastnických práv, byť zřejmě ne
vlastnických práv navrhovatelů.
Replika navrhovatelů
Navrhovatelé využili svého práva podat repliku k vyjádření odpůrce, doručili ji
Nejvyššímu správnímu soudu dne 19. 8. 2009.
Navrhovatelé upozorňují, že podstatou jejich návrhu není (ne)soulad územního plánu
obce s územním plánem VÚC, jak se odpůrce mylně domnívá. Podstatou je rozpor přijatého územního
plánu obce se zákonem a principem proporcionality ve smyslu kroků 4 a 5 postupu přezkumu opatření
obecné povahy vymezeného Nejvyšším správním soudem v rozsudku sp. zn.
1 Ao 1/2005, jak podrobně uvedli v návrhu a je
zrekapitulováno výše. Navrhovatelé též připomínají, že vymezení koridoru D1 nebylo jediným možným
řešením v mezích daných koridorem D46 vymezeným územním plánem VÚC. Druhou možností bylo tzv.
původní řešení, které by si vyžádalo demolici Vospělova mlýna. V této souvislosti opakují, že
prohlášení mlýna kulturní památkou bylo zcela účelové. K vymezení koridoru D1 neproběhlo žádné
variantní posouzení jeho vhodnosti; toto vymezení navrhovatelé považují za řešení přijaté
ad hoc
v
zájmu co nejrychlejšího schválení územního plánu obce, a to za každou cenu, bez ohledu na možnost
řešení dopravní závady či vlastnické právo navrhovatelů.Navrhovatelé dále uvádějí, že koridor D46 v územním plánu VÚC byl vytyčen pro
realizaci tzv. původního řešení dopravní závady v obci Kunžak, není tedy možné argumentovat, jak to
činí odpůrce, souladem koridoru D1 v územním plánu obce a koridoru D46 proti jejich návrhu; jde
daleko spíše o argument ve prospěch původního řešení. Stejně tak současná podoba návrhu zásad
územního rozvoje Jihočeského kraje je odrazem výsledků územní studie 2009, jež preferuje řešení
dopravní závady tzv. severní variantou, jak uváděli navrhovatelé již v návrhu; vymezují koridor D38
(v územním plánu VÚC D46) zcela mimo trasu, v níž nyní vede koridor D1 v územním plánu obce.
K argumentu odpůrce, že v případě změny nadřazené územně plánovací dokumentace bude
povinen provést změnu územního plánu obce, navrhovatelé opakují, že současné vymezení koridoru D1
není jediným možným řešením v rámci stávajícího vymezení koridoru D46 v územním plánu VÚC. Z
uvedeného vyjádření odpůrce navrhovatelé dovozují, že odpůrce si je vědom nevhodnosti přijatého
řešení, a kladou otázku, proč v takovém případě odpůrce nehledal účelnější řešení dopravní závady
před schválením územního plánu obce a namísto toho přijal jakési provizorní řešení jen proto, aby
byl celý územní plán schválen co nejdříve.
Navrhovatelé dále uvádějí, že není pravdou, jak se odpůrce zcela mylně domnívá, že
jejich legitimní očekávání má spočívat v tom, že do územního plánu obce nebude přejat koridor D46 z
územního plánu VÚC. Své legitimní očekávání spatřují v tom, že převzetím koridoru D46 do územního
plánu obce nebude zasaženo do jejich vlastnických práv. To, že zásady územního rozvoje (
pozn.
NSS
: prvotní návrh zásad územního rozvoje Jihočeského kraje; ten byl později upraven do podoby
současného návrhu) převzaly vedení koridoru D46 bez významové změny, považují navrhovatelé naopak za
posílení svého legitimního očekávání, neboť z této skutečnosti plyne, že se v nadřazené územně
plánovací dokumentaci se změnou nepočítá ani ve vzdálenější budoucnosti.Námitku odpůrce, že navrhovatelé nevyužili možnosti podat námitky při pořizování
územního plánu, považují navrhovatelé za zcela bezpředmětnou, přičemž odkazují na rozsudek
Nejvyššího správního soudu z 30. 10. 2008, č. j. 9 Ao
2/2008 - 62. Navrhovatelé též nesouhlasí s názorem, že územním plánem nedochází k zásahu do
jejich vlastnického práva; k tomu totiž došlo
ex lege
schválením územního plánu, neboť ve smyslu §
101 odst. 1 stavebního zákona bylo zřízeno k pozemkům předkupní právo, podle § 101 odst. 2 cit.
zákona má vlastník povinnost nabídnout v případě zamýšleného převodu pozemek k odkupu obci za cenu
stanovenou podle zákona o oceňování majetku, a podle § 3 odst. 1 zákona o vyvlastnění lze jejich
vlastnické právo odejmout či omezit. Též byla schválením územního plánu obce omezena jejich možnost
dispozice s pozemky, a to pouze na rozsah specifikovaný v části F) 2 územního plánu obce Kunžak.
Tvrzení odpůrce nemůže obstát ani proto, že schválením územního plánu došlo i ke znehodnocení
pozemků navrhovatelů, které s dotčenými pozemky sousedí.Navrhovatelé závěrem opakují, že trvají na zrušení části územního plánu obce Kunžak
v rozsahu vymezeného koridoru D1.
II.
Územní plán obce Kunžak
Odpůrce schválil opatření obecné povahy, územní plán Kunžak, č. j. VÚP 56281/08/Pb,
dne 23. 10. 2008 a nabylo účinnosti dne 28. 11. 2008. Textová část opatření, jež je jeho nedílnou
součástí, v části b) 1. "Koncepce rozvoje území obce" mezi hlavní cíle v této oblasti řadí mj.
zajištění dobré obslužnosti území - navržení koridorů dopravní a technické infrastruktury, řešení
dopravy (vymezení koridorů dopravní infrastruktury pro přeložky silnice II/164 v Kunžaku a II/151 ve
Valtínově). Část d) 1.2. - silniční doprava - DS, koridory pro dopravní infrastrukturu - D - zmiňuje
jako cíl koncepce dopravní infrastruktury respektovat koridory pro dopravní infrastrukturu a koridor
D1 definuje následovně:
"koridor pro přeložku silnice II/151 v k. ú. Kunžak - jedná se o úpravu
trasování silnice na východním okraji sídla z důvodu dopravní závady - koridor vymezený pro
provedení této úpravy zasahuje do ploch bydlení situovaných podél dnešní silnice II/151, úprava
dopravní závady si vyžádá demolici cca 5ti objektů."
Podmínky pro využití ploch těchto koridorů
jsou stanoveny v části f) 2, přičemž se uvádí, že koridory jsou vymezeny jako ochrana území pro
realizaci záměrů výstavby dopravní infrastruktury; tato území je nutno chránit z důvodu zajištění
prostoru pro umístění těchto staveb v navazujících řízeních. Na plochách jsou mj. povoleny činnosti,
děje a zařízení dopravní povahy, naopak dovoleny nejsou takové způsoby využití, jež by znemožnily
realizaci navrženého záměru a povolování žádných (ani dočasných) staveb vyjma staveb dopravní
infrastruktury, pro něž je území chráněno. Koridor D1 (vymezený parcelními čísly uvedenými shora a
zanesený ve výkresu I.b grafické části územního plánu) je označen za veřejně prospěšnou stavbu, pro
kterou je možno omezit práva k nemovitostem a vyvlastnit je; též je pro vymezené pozemky určeno
předkupní právo pro Jihočeský kraj (část g/ 1 územního plánu).Odůvodnění opatření obecné povahy obsahuje rozhodnutí o podaných námitkách, mezi
nimi i o námitce navrhovatelů, jež směřovala ke změně vymezení koridoru D1. Odpůrce námitce
nevyhověl s tím, že koridor D1 je navržen v rámci koridoru vymezeného pro přeložku silnice II/151 v
územním plánu VÚC (veřejně prospěšná stavba - koridor D46). Úkolem územního plánu obce bylo vymezit
koridor D1 v rámci koridoru D46 určeného nadřazenou územně plánovací dokumentací, jež musí být
respektována. Odpůrce dále uvádí, že Krajský úřad Jihočeského kraje zadal zpracování územní studie,
která hledá řešení pro realizaci přeložky silnice II/151 na východním okraji obce. Na základě této
studie může být trasa koridoru následně zpřesněna, avšak do té doby je účelné ponechat koridor v
dostatečné šíři pro potenciální řešení, jež ze studie mohou vyplynout. Úpravou nevyhovujícího
průtahu silnice II/151 dojde ke zlepšení rozhledových poměrů, budou odstraněny nedostatečné směrové
oblouky a nadměrný sklon nivelety.
V textové části odůvodnění opatření obecné povahy se v části c)2.2. uvádí, že
územní plán
"řeší odstranění dopravní závady na silnici II/151 na východním okraji Kunžaku, které
si vyžádá demolici několika objektů, včetně objektu bývalého mlýna. Pro realizaci úpravy vymezuje
koridor dopravní infrastruktury D1."
Objekt tzv. Vospělova mlýna je uveden mezi nemovitými
kulturními památkami, jež jsou vstupními limity pro využití území, které vyplývají z právních
předpisů a správních rozhodnutí (bod c/ 6.). Důvodem vymezení veřejně prospěšných staveb, ploch a
koridorů s možností vyvlastnění a uplatnění předkupního práva, byla skutečnost, že se jedná o stavby
nezbytné pro zajištění obsluhy řešeného území dopravní a technickou infrastrukturou, přičemž koridor
D1 je určen k úpravě trasování hlavní komunikace vycházející z nadřazené dokumentace (bod c/
7.1.).Ze správního spisu odpůrce
Odpůrce k výzvě soudu předložil spisový materiál vztahující se k pořízení
napadeného územního plánu obce Kunžak, z nichž Nejvyšší správní soud podává následující skutečnosti
důležité pro rozhodnutí o návrhu:
V zadání územního plánu schváleného zastupitelstvem obce Kunžak dne 10. 11. 2005
není Vospělův mlýn uveden v seznamu nemovitých kulturních památek; městský úřad Jindřichův Hradec,
odbor rozvoje, oddělení památkové péče, neměl k návrhu zadání vycházejícímu z užitého seznamu
památek žádných připomínek. Zadání územního plánu vycházelo pro potřeby vymezení koridoru dopravní
infrastruktury v posuzovaném místě (v územním plánu označený jako koridor D1) z územní studie
"Pragoprojekt 1997" (str. 10 zadání), tedy z tzv. původního řešení dopravní závady počítající s
demolicí Vospělova mlýna.
Koncept územního plánu toto řešení též akceptoval; proto k němu podali JUDr. J. V.
a A. V. (vlastníci domu č. p. 113) námitku z 11. 7. 2006, v níž brojili právě proti vymezení
koridoru D1 způsobem, jenž by mohl vést k demolici Vospělova mlýna. Jejich námitce nebylo vyhověno
usnesením zastupitelstva obce Kunžak č. 2/1 z 27. 11. 2006; odůvodnění tohoto rozhodnutí nejprve
poukázalo na vymezení koridoru D1 v souladu s veřejně prospěšnou stavbou - koridorem D46 vymezeným v
územním plánu VÚC a dále se pak uvádí, že úpravou silnice II/151 dojde ke zlepšení stávajícího
nevyhovujícího stavu této silnice. Konečně se upozorňuje, že žádný z dotčených orgánů státní správy
navrhované řešení koridoru D1 nezpochybnil a Krajský úřad Jihočeského kraje s konceptem územního
plánu souhlasil.
O prohlášení Vospělova mlýna nemovitou kulturní památkou se pořizovatel územního
plánu dověděl teprve po schválení konceptu územního plánu. Odpůrce si ve snaze reagovat na nastalou
situaci vyžádal metodickou pomoc Krajského úřadu Jihočeského kraje. Ten odpůrci v dopise z 13. 3.
2008 (č. j. KUJCK 7244/2008 OREG/2; založen ve správním spise - územní plán Kunžak - návrh (společné
jednání) obsáhle vysvětlil, jaké se odpůrci naskýtají za dané situace možnosti řešení (trvat na
původním vedení koridoru D1 i přes prohlášení Vospělova mlýna kulturní památkou nebo upravit vedení
koridoru tak, aby se mlýna nedotýkalo a koridor jinak zůstal stále v rozsahu určeném nadřazeným
územním plánem VÚC).
Zastupitelstvo obce Kunžak z 20. 3. 2008 na svém zasedání dospělo k závěru, že
"doporučuje pořizovateli Územního plánu úpravu návrhu ÚP, vedoucí k takovému řešení, které nebude
v rozporou s požadavky odboru kultury MěÚ Jindřichův Hradec a Ministerstva kultury ČR, to znamená
zúžit koridor silnice II/151 tak, aby byla zachována nemovitost čp. 113, která byla prohlášena
kulturní památkou. Zastupitelstvo obce požaduje, aby Jihočeský kraj zadal zpracování územní studie,
která by hledala nové, jiné řešení silnice II/151 na východním okraji Kunžaku s podmínkou zachování
kulturní památky Vospělův mlýn a aby toto řešení bylo zapracováno po schválení Územního plánu obce
Kunžak do ÚP jeho změnou."
(zápis z jednání zastupitelstva; přiložen navrhovateli jako důkaz k
návrhu a též dostupný na www.kunzak.cz). O tomto závěru odpůrce dne 26. 3. 2008 informoval
pořizovatele územního plánu (Městský úřad Jindřichův Hradec, oddělení územního plánování), který
připravil změnu v návrhu územního plánuv rozsahu, který byl posléze schválen nyní přezkoumávaným
opatřením obecné povahy.III.
Přípustnost návrhu
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda jsou v projednávané věci
splněny podmínky řízení. Těmi jsou v řízení vedeném dle části třetí hlavy druhé dílu sedmého s. ř.
s., existence předmětu řízení (opatření obecné povahy), aktivní legitimace navrhovatele a formulace
závěrečného návrhu, vše v souladu s podmínkami vyplývajícími z ustanovení
§ 101a s. ř. s.
Pokud jde o posouzení, zda navrhovateli napadený územní plán obce Kunžak je
opatřením obecné povahy, lze bez dalšího uvést, že tuto skutečnost žádný z účastníků řízení
nezpochybňuje; z obsahu předloženého spisového materiálu pak vyplývá, že tento akt splňuje veškeré
formální náležitosti vyžadované v § 172 odst.
5 a § 173 odst. 1 zákona č.
500/2004 Sb., správní řád, v platném znění, a
byl též zákonným způsobem publikován. Zcela v souladu s požadavky zákona
(§ 101a odst. 1 s. ř. s.) je též
závěrečný návrh, kterým se navrhovatelé domáhají zrušení zcela konkrétně vymezené části územního
plánu.
Další podmínkou řízení je aktivní legitimace navrhovatelů k podání návrhu na
zrušení územního plánu. Podle § 101a s.
ř. s. je oprávněn podat návrh ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech vydáním opatření obecné povahy
zkrácen. Zde lze poukázat na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2006, č. j.
2 Ao 2/2006 - 62 (všechna zde citovaná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), vymezující nezbytnost tvrzení existence
zásahu do právní sféry dotčeného subjektu vydaným opatřením obecné povahy, nikoliv pouze dotčení
procesem jeho přijímání. V daném případě je nesporné, že navrhovatelé jsou vlastníky předmětných
pozemků, a rovněž je zřejmé, že tyto pozemky byly územním plánem dotčeny, neboť byly zahrnuty do
vymezení koridoru D1. Navrhovatelé tedy jsou aktivně legitimování k podání návrhu.
IV.
Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl, aniž nařídil k projednání věci ústní
jednání, neboť účastníci řízení s takovým postupem shodně souhlasili
(§ 51 odst. 1 s. ř. s.).
V.
Přezkum opatření obecné povahy
V otázce meritorního přezkumu opatření obecné povahy vychází ustálená
judikatura
Nejvyššího správního soudu z rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j.
1 Ao 1/2005 - 98, v němž zdejší soud vymezil
postup (algoritmus, test) soudního přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem. Tento postup
se skládá z následujících kroků, z nichž první tři mají povahu formálního přezkumu napadeného
opatření obecné povahy a zbylé dva již mají povahu materiální, při nichž soud zkoumá samotný obsah
přezkoumávaného opatření obecné povahy:1. Přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy. Správní orgán
postupuje v mezích své pravomoci, pokud mu na základě zákonného zmocnění především náleží oprávnění
vydávat opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně rozhoduje o právech a
povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem.
2. Přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy
nepřekročil meze zákonem stanovené působnosti. Správní orgán postupuje v mezích své působnosti,
jestliže prostřednictvím opatření obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je zákonem zmocněn,
a v rámci nichž tedy realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné povahy.
3. Přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným
postupem (procesní postup správního orgánu při vydávání opatření obecné povahy).
4. Přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu (nebo rozporu jeho
části) s hmotným právem.
5. Přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality
(přiměřenost právní regulace).
V případě prvních tří kroků zmiňovaného postupu navrhovatelé žádné výhrady
nevznesli a ani zdejší soud nemá žádné pochybnosti o tom, že zastupitelstvo obce Kunžak bylo
oprávněno předmětný územní plán vydat a že při jeho vydávání nepřekročilo zákonem stanovené meze své
působnosti. Stejně tak není mezi účastníky sporu o tom, zda odpůrce při vydání územního plánu
dodržel stanovený procesní postup; Nejvyšší správní soud pak procesní pochybení odpůrce též
neshledal.
V.a)
Soulad územního plánu s hmotným právem (čtvrtý krok postupu přezkumu)
Nejvyšší správní soud tedy přistoupil k testu zákonnosti napadeného opatření obecné
povahy z pohledu čtvrtého kroku shora popsaného postupu (tedy z hlediska souladu územního plánu s
hmotným právem).
Před vlastním posouzením důvodnosti jednotlivých námitek navrhovatelů Nejvyšší
správní soud považuje za nutné připomenout závěry svých předchozích rozhodnutí k otázce, do jaké
míry je správní soud oprávněn územní plán (vydaný ve formě opatření obecné povahy) přezkoumávat
věcně; odkazuje přitom zejména na rozsudky z 24. 10. 2007, č. j.
2 Ao 3/2007 - 73, publikovaný pod č. 1462/2008
Sb. NSS, a z 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 - 88.
Není pochyb o tom, že rozhodnutí, zda a kdy obec přistoupí ke zpracování územně plánovací
dokumentace, je vyhrazeno samostatné působnosti obce (§ 5 odst. 1 a 2 stavebního zákona), což platí
i pro jeho konkrétní podobu, která je ve své podstatě výsledkem politického rozhodnutí té které
municipality. Toto oprávnění obce však není bezbřehé, neboť zde existují zákonem stanovené podmínky
a omezení a v rovině obecné též omezení plynoucí ze samotného ústavního pořádku (požadavek rovného
zacházení, předvídatelnosti právní regulace, minimalizace zásahů do individuálních práv fyzických a
právnických osob, atd.). V tomto smyslu se vyjádřil Nejvyšší správní soud již například v cit.
rozsudku č. j. 2 Ao 3/2007 - 73, kde uvedl, že v
případě územního plánování jde vždy
"o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na
veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie
může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území
výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je
vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje ... omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem
nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů
daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký
prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno - není úkolem soudu
stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná
politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech.
Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto 'vejde' do mantinelů územního
plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud
brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním
plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány
dotvářet."
Je tedy zřejmé, že správní soud není oprávněn posuzovat vhodnost funkčního využití
té které lokality; kromě splnění kompetenčních a procedurálních požadavků mu však nic nebrání též
posoudit, zda zvolené řešení není v rozporu s požadavky hmotného práva (krok č. 4 postupu), popř.
zda (i při formálním splnění všech podmínek hmotného práva) nejde o řešení ve vztahu ke konkrétní
osobě (navrhovateli) zjevně nepřiměřené, nezdůvodnitelné či diskriminační, nejde-li o zjevný
exces
,
šikanu apod. (krok 5 postupu přezkumu). Současně s tím je však vždy nutno uvážit, zda takový zásah
skutečně představuje reálné a konkrétní porušení práva navrhovatele. Správní soud je tedy povolán
zhodnotit, zda mezi navrhovaným využitím území a (z toho plynoucím) omezením dotčeného vlastníka
nemovitosti neexistuje, i při formálním dodržení veškerých požadavků hmotného práva, zjevný nepoměr,
který nelze odůvodnit ani veřejným zájmem na využití území obce v souladu s požadavky uvedenými v
§ 18 stavebního zákona. Výsledné funkční a
prostorové uspořádání území musí vždy představovat rozumný kompromis a vyváženost mezi jednotlivými
veřejnými zájmy navzájem (zde je ovšem aktivita soudu, s ohledem na aktivní legitimaci vyjádřenou v
§ 101a odst. 2 a
3 s. ř. s., velmi omezená), ale i mezi
veřejnými zájmy na straně jedné a soukromými zájmy na straně druhé. Jak již bylo uvedeno, řešení
zvolené územním plánem může legitimně omezit výkon vlastnického práva vlastníků dotčených
nemovitostí (popř. též výkon dalších práv s těmito nemovitostmi spojených - např. práva na svobodné
podnikání) a není-li zjištěno, že jde o řešení nezákonné či excesivní, soud se k vhodnosti a
účelnosti takového postupu nevyjadřuje. Obdobně se Nejvyšší správní soud vyjádřil již ve shora cit.
rozsudku č. j. 2 Ao 4/2008 - 88.Podstatu námitek navrhovatelů, jež se vztahují k otázce souladu územního plánu obce
s hmotným právem, lze shrnout tak, že v rozporu s cíli územního plánování vyjádřenými v § 18
stavebního zákona odpůrce upřednostnil
deklarovaný
veřejný zájem před soukromým zájmem
navrhovatelů (jejich vlastnickým právem). Tomu odpůrce oponoval s tím, že vymezení koridoru D1 v
současné podobě bylo nutné s ohledem na prohlášení Vospělova mlýna nemovitou kulturní památkou a na
povinnost souladu územního plánu obce s územním plánem VÚC.Při posuzování námitky navrhovatelů je třeba lišit dva okruhy problémů: (1) zda §
36 odst. 5, resp. § 53 odst. 4 písm. a) stavebního zákona pro odpůrce zakládá jednoznačnou povinnost
přenést do územního plánu obce obecně prospěšné stavby vymezené nadřazenou územně plánovací
dokumentací a má-li odpůrce povinnost při vymezování koridoru veřejně prospěšné stavby zohlednit
nemovitou kulturní památku; (2) zda vymezení koridoru D1 představuje veřejný zájem souladný s cíli
územního plánování (§ 18 stavebního zákona) a zda přísluší správnímu soudu v takovém případě
posuzovat i "opravdovost" veřejného zájmu. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že nejprve je na
místě vyřešit prvně popsaný problém.
Stavební zákon v hlavě III zahrnuje ustanovení jednak o politice územního rozvoje
(díl 2) a jednak o územně plánovacích dokumentacích (díl 3), jež představují zásady územního rozvoje
(oddíl 1) a územní plán (oddíl 2). Uvedené instituty jsou koncepčními nástroji územního plánování a
liší se od sebe mírou své obecnosti a rozsahem území, kterým se zabývají. Politika územního rozvoje
je koncepčním celostátním nástrojem, jenž se zabývá otázkami územního plánování na úrovni
nadregionální, celostátní a mezinárodní, přičemž jejím účelem je koordinovat mj. zájmy na využívání
území státu a územně plánovací činnosti krajů a obcí (k tomu podrobněji srov. Hegenbart, M., Sakař,
B., a kol., Stavební zákon, Komentář, 1. vydání, C.H.Beck, 2008, str. 81 - 82). Zásady územního
rozvoje jsou strategickým územně plánovacím nástrojem kraje, který je pořizuje pro celé své území;
řeší tedy problematiku nadmístního významu. Zásady územního rozvoje vždy vymezují nebo (ve vztahu k
politice územního rozvoje) zpřesňují vymezení mj. ploch a koridorů nadmístního významu, včetně ploch
a koridorů veřejné infrastruktury, a vymezují veřejně prospěšné stavby (srov. op. cit. Stavební
zákon, Komentář, str. 93 - 97). Územní plán je pak základním koncepčním dokumentem k usměrňování
územního rozvoje obce, je zpracováván pro celé území obce.
Z nastíněné posloupnosti je zřejmé, že konkrétní území je regulováno pomocí tří
dokumentů, které tedy musí být vzájemně souladné; tento soulad je ve stavebním zákoně zajištěn
zejména pomocí ustanovení § 36 odst. 5 a § 53 odst. 4 písm. a). Pořizovatel musí při pořizování
územně plánovací dokumentace sám ověřit soulad svého návrhu s nadřazenou dokumentací. Též
pořizovateli nadřízený orgán posuzuje soulad pořizované a nadřazené dokumentace v rámci svého
stanoviska k návrhu nebo konceptu (§ 38 odst. 2, § 51 odst. 2 a 3 stavebního zákona). Zjistí-li, že
návrh/koncept je v rozporu s nadřazenou dokumentací, předloží zastupitelstvu obce nebo kraje, jež
návrh dokumentace schvaluje, návrh na jeho zamítnutí (§ 40 odst. 1 a 3, § 53 odst. 4 a 6 stavebního
zákona). Dalším projevem závaznosti nadřízených dokumentací je povinnost kraje nebo obce uvést svou
územně plánovací dokumentaci do souladu s dokumentací nadřazenou v případě, že nadřazená dokumentace
byla schválena následně či aktualizována; do doby provedení odpovídající změny nelze podle
nesouladných částí dokumentace rozhodovat (§ 41 odst. 4 a § 54 odst. 5 cit. zákona).
Právě provedený rozbor závaznosti jednotlivých úrovní územně plánovacích
dokumentací znamená v posuzovaném případě, že odpůrce byl povinen v územním plánu obce zachytit
koridor D46, který vymezuje územní plán VÚC. Odpůrce musel vymezení koridoru D46 respektovat, nemohl
koridor D1 vymezit vně koridoru D46, ani jej nemohl
ne
vymezit (ponechat silnici II/151 na
východním okraji Kunžaku ve stávajícím stavu s tím, že vymezení koridoru pro obecně prospěšnou
stavbu - úpravu trasování silnice - doplní později), neboť v obou případech by jeho návrh územního
plánu obce byl v rozporu s nadřazenou dokumentací, což by znamenalo nemožnost jeho schválení.
Odpůrce tak měl ke zvážení pouze dvě možnosti: buď územní plán schválit při respektování vymezení
koridoru D46, nebo schválení územního plánu odložit na dobu, kdy dojde k přijetí zásad územního
rozvoje Jihočeského kraje, jež by mohly přinést odlišné vymezení koridoru pro úpravu předmětné
silnice (v návrhu zásad označován kódem D38). Takové rozhodnutí je však rozhodnutím zcela politickým
a přísluší jedině zastupitelstvu dané obce. Odpůrce se rozhodl pro první z nastíněných variant a
Nejvyšší správní soud není nikterak oprávněn tuto jeho volbu přezkoumávat; obdobně se ostatně již
Nejvyšší správní soud vyjádřil ve shora cit. rozsudku č. j.
2 Ao 4/2008 - 88.Samotná otázka, zda je vymezení koridoru D1 v územním plánu obce v souladu s
koridorem D46 v územním plánu VÚC, nebyla navrhovateli učiněna výslovně předmětem přezkumu
napadeného opatření obecné povahy (v replice to navrhovatelé výslovně vyloučili). Ve smyslu § 187
stavebního zákona aktualizovaný a v současné době účinný územní plán VÚC,[1] vymezil koridor D46 pro
"úpravu komunikace II/151 Kunžak"
(bod V.28. textové části).
Podle bodu I.2. textové
části je znázorněná trasa ve výkresu osou koridoru, jehož šířka činí 50 metrů na každou stranu.
Odpůrce zdůraznil, že koridor D1 vymezil v rámci koridoru D46 územního plánu VÚC, zohlednil však
skutečnost, že Vospělův mlýn byl vyhlášen nemovitou kulturní památkou. Navrhovatelé tuto skutečnost
nijak nezpochybňují. Na tomto závěru nemůže ničeho změnit ani fakt, že Jihočeský kraj zadal v roce
2009 vypracování územní studie 2009; tato studie může mít totiž dopad až do zásad územního rozvoje
připravovaných nyní Jihočeským krajem (zatím ve fázi návrhu, dostupné na webových stránkách
kraje).[2] Odpůrce si je zcela správně vědom toho, že, budou-li zásady územního rozvoje schváleny v
podobě, jíž by vymezený koridor D1 neodpovídal, bude povinen v územním plánu obce provést změny, jak
mu ukládá § 54 odst. 5 stavebního zákona.Při vymezení koridoru byl odpůrce dále vázán skutečností, že Vospělův mlýn byl
prohlášen nemovitou kulturní památkou. Orgán státní památkové péče, zde Městský úřad Jindřichův
Hradec, odbor rozvoje - oddělení památkové péče, by v případě, že by odpůrce trval na vymezení
koridoru D1 v původní variantě (tj. počítající s demolicí Vospělova mlýna), musel vydat nesouhlasné
stanovisko k návrhu územního plánu obce; ostatně v tomto smyslu se i orgán státní památkové péče
vyjádřil (vyjádření z 18. 8. 2008, založeno ve správním spise odpůrce "Územní plán Kunžak - návrh
(veřejné projednání)"). Je totiž úkolem orgánu státní památkové péče v souladu s
§ 1 odst. 2 zákona ČNR č.
20/1987 Sb., o státní památkové péči, mj. dbát
o zachování kulturních památek, tento cíl je pak jistě způsobilý být limitou využití území, jak ji
definuje § 26 odst. 1 stavebního zákona. Takové nesouhlasné stanovisko by pak pro odpůrce mělo
zásadní procesní důsledky, neboť ten je takovým stanoviskem vázán; k závaznosti stanovisek dotčených
orgánů srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu z 7. 1. 2009, č. j.
2 Ao 2/2008 - 62.
Nejvyšší správní soud zde ještě považuje za nezbytné vyjádřit se k námitce
navrhovatelů, jejíž podstatou je upozornění na účelovost prohlášení Vospělova mlýna kulturní
památkou. Nejvyšší správní soud z Ústředního seznamu kulturních památek ČR vedeného ministerstvem
kultury ČR ověřil, že Vospělův mlýn je v seznamu zapsán pod číslem rejstříku ÚSKP 102915 a nemovitou
kulturní památkou je od 12. 3. 2008.[3] Zdejší soud se již v minulosti k tvrzené účelovosti
prohlašování kulturních památek vyjádřil a dospěl k následujícímu závěru:
"motivace k podání
návrhu [na prohlášení kulturní památkou] mohla být prakticky jakákoliv, neboť sama o sobě nepodléhá
soudnímu přezkumu, a
(rozsudek
Nejvyššího správního soudu z 28. 4. 2004, č.j. 6 A
106/2002-81). Navrhovatelé ještě nadto namítají, že k prohlášení Vospělova mlýna kulturní
památkou nebyl dán zákonný důvod ve smyslu § 2
odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb. Touto
námitkou se Nejvyšší správní soud nemohl vůbec zabývat, neboť v řízení o zrušení opatření obecné
povahy k tomu není oprávněn; přezkum prohlášení nemovitosti kulturní památkou by náležel do
pravomoci správních soudů v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
(§ 65 a násl. s. ř. s.), příp. o kasační
stížnosti (§ 102 a násl. s. ř. s.). V
probíhajícím řízení Nejvyšší správní soud z rozhodnutí Ministerstva kultury o prohlášení kulturní
památky vychází ve smyslu § 52 odst. 2 s.
ř. s.relevantní
se jeví toliko zjištění, zda pro prohlášení domu za kulturní památku
byl dán či nikoliv příslušný zákonný důvod. Navíc je vhodné dodat, že účelem zákona č.
20/1987 Sb. je ochrana kulturních památek,
takže nemůže být viděno jako v rozporu s tímto účelem zákona, pokud byly návrhy na prohlášení
předmětného domu za kulturní památku podány jako jeden z prostředků k jeho ochraně."Konečně je třeba též odmítnout argument, že odpůrce měl podat návrh na zrušení
prohlášení věci kulturní památkou ve smyslu §
8 zákona č. 20/1987 Sb. Je sice pravdou,
že odpůrce by byl oprávněn návrh podat, avšak výsledek takového řízení nelze rozhodně předvídat.
Odpůrce má možnost návrh ministerstvu kultury podat, není to však jeho povinností, a není ani možno
po něm takové jednání vynucovat. Zachování kulturního dědictví, mj. i prostřednictvím ochrany, která
je poskytována právě kulturním památkám, je obecně považováno za obecný zájem, jakkoliv se tato
kategorie vymyká přesné definici. Odpůrce - politická reprezentace obce - je pak také povolán k
ochraně takovýchto zájmů, nelze mu tedy vyčítat jeho případnou pasivitu ve vztahu k zrušení
prohlášení kulturní památky na jím spravovaném území. Závěrem pak zdejší soud ještě podotýká, že
prohlášení věci kulturní památkou pro jejího vlastníka znamená nemalá omezení a povinnosti (srov.
mj. § 9 - 14a a
§ 39 zákona č.
20/1987 Sb.). Nejvyšší správní soud je tedy
přesvědčen, že právní úpravu týkající se kulturních památek je třeba vnímat komplexně, nikoliv jen
jako překážku pro územní plánování.
Odpůrce tedy při vymezení koridoru D1, který vymezil v rámci vedení koridoru D46 v
nadřazené územněplánovací dokumentaci VÚC s tím, že z původně plánované trasy koridoru vypustil
nemovitou kulturní památku, Vospělův mlýn, postupoval v souladu se zákonem.
Lze tedy shrnout, že odpůrce postupoval v souladu se zákonem, když vymezil koridor
D1, neboť byl vázán vymezením koridoru D46 v územním plánu VÚC a též povinností respektovat
nemovitou kulturní památku, za níž byl Vospělův mlýn prohlášen.
Nyní je však třeba posoudit, jak bylo shora naznačeno (2), zda takovéto vymezení
koridoru představuje veřejný zájem, pokud není schopno naplnit deklarovaný cíl, jak navrhovatelé
namítají, a je tedy v souladu s § 18 stavebního zákona.
V případě tvrzení navrhovatelů, dle kterého byl na jejich úkor nezdůvodnitelným
způsobem upřednostněn veřejný zájem, je nutné nejprve uvést, jakým způsobem jsou cíle územního
plánování v § 18 stavebního zákona definovány.
"Při maximálně přípustné míře zjednodušení lze
konstatovat, že cílem územního plánování je rozvoj dotčeného území. Ten je chápán jako zajištění
souladu mezi výstavbou a požadavkem udržitelného rozvoje území (soulad mezi požadavky na příznivé
životní prostředí, hospodářský rozvoj a kohezi společenství). Tento cíl je pak zajišťován cestou
vzájemné koordinace veřejných a soukromých zájmů v horizontálních i vertikálních rovinách. Definici
pojmu "veřejný zájem" stavební zákon pochopitelně nepodává, neboť jde o pojem, který se svou povahou
vymyká možnosti jakéhokoli zevšeobecnění, které by postihlo všechny myslitelné případy. Tento
neurčitý právní pojem je proto vždy nutno vykládat v kontextu konkrétní projednávané věci (srov.
nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III.
ÚS 455/03, in Sb. n u ÚS ročník 2005, sv. 36, s. 165). Současně je pak třeba mít na zřeteli,
že v podmínkách demokratického právního státu nelze veřejný zájem ztotožňovat se zájmem většiny;
vůle většiny nemůže též zasáhnout do elementárních práv menšiny."
(shora cit. rozsudek zdejšího
soudu č. j. 2 Ao 4/2008 - 88).Z tohoto pohledu se tedy Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda důvody, které
odpůrce vedly ke konkrétnímu vymezení koridoru D1, mohou být principiálně skutečně za veřejný zájem
považovány. Odpůrce odůvodnil nutnost vymezení koridoru, jak bylo uvedeno výše v tzv. rekapitulační
části tohoto rozsudku, tím že v rámci koridoru D1 bude hledáno vhodné řešení pro úpravu trasování
silnice II/151, jež má vést k odstranění dopravní závady. Takový cíl Nejvyšší správní soud považuje
za veřejný zájem, nic taktéž nenasvědčuje závěru, že by postup odpůrce byl jakkoli šikanozně namířen
(výlučně) proti navrhovatelům, což ostatně ani navrhovatelé nezpochybnili. Jejich výtka směřuje k
tomu, že v rámci vymezeného koridoru D1 nelze dopravní závadu odstranit (naopak koridor přináší
spíše zhoršení dopravní závady), vymezení koridoru tedy nelze považovat za veřejný zájem. Nejvyšší
správní soud již shora vyjádřil názor, že mu nepřísluší posuzovat věcnou správnost přijatého řešení,
tedy zda je v rámci koridoru možno nalézt takové trasování silnice II/151, které zlepší současný,
nevyhovující stav. Odpůrce při přijímání územního plánu jednal v rámci své samostatné působnosti a
rozhodl se, což vyplývá i z navrhovateli citovaných zápisů z jednání zastupitelstva obce,
upřednostnit schválení celého územního plánu obce i s vědomím, že v rámci koridoru D1 bude obtížné
realizovat odstranění dopravní závady beze zbytku. Nejvyšší správní soud pouze opakuje, že takové
rozhodnutí je rozhodnutím obce, která si při jeho přijetí musí být vědoma též veškerých dopadů
takového rozhodnutí. V této souvislosti pak zdejší soud též znovu připomíná své závěry o nutnosti
respektovat vedení koridorů veřejně prospěšných staveb v nadřazené územně plánovací dokumentaci.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že za daných okolností je třeba vymezení
koridoru D1 považovat za veřejný zájem.
V.b)
Přiměřenost obsahu územního plánu (pátý krok postupu přezkumu)
Nejvyšší správní soud nejprve konstatuje, že k aplikaci shora vymezeného pátého
kroku postupu přezkumu opatření obecné povahy se obsáhle vyjádřil rozšířený senát zdejšího soudu v
části V.3. (body 47 - 52) usnesení z 21. 7. 2009, č. j.
1 Ao 1/2009 - 120; jelikož je tento názor pro
šestý senát rozhodující v projednávané věci závazný
(§ 17 s. ř. s.), považuje za vhodné
reprodukovat zde
relevantní
části usnesení rozšířeného senátu:"[47] Územní plán reguluje možné způsoby využití určitého území. V tomto smyslu
představuje významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického práva těch, jejichž
nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své vlastnické
právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Znamená to především, že jsou
omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou do budoucna mohou činit, na přípustné varianty využití
jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu může územní plán představovat
zásadní omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (čl. 11 LZPS), jež je jedním ze základních
pilířů, na nichž již po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do
vlastnického práva proto musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně
legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k
zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona.
[...]
[48] Omezení v podobě územního plánu je v obecné rovině uvedené podmínky schopno
zpravidla splňovat. V první řadě má v principu legitimní důvody - územní plánování je prostředkem k
harmonizaci poměrů na území jím regulovaném a umožňuje sladit veřejný zájem (včetně veřejného zájmu
přesahujícího dimenze regulovaného území) s individuálními zájmy týkajícími se daného území. Znamená
to tedy, že vlastníci dotčení územním plánováním jsou zásadně povinni - za předpokladu, že i další
shora uvedené podmínky budou splněny - strpět i bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z
územního plánu, nepřesáhnou-li určitou míru, v rámci níž lze taková omezení po každém vlastníku bez
dalšího spravedlivě požadovat (spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit vždy v
konkrétním případě s přihlédnutím k rozhodným okolnostem. [...]
[49] V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených
cílů územního plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého z
vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míře; v
takovém případě je přípustný i zásah přesahující tuto míru, přičemž ani zde k jeho provedení není
nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost takového zásahu i proti vůli vlastníka je dána jeho
ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním dalších podmínek, jejichž komplex lze
souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového zásahu (zásadou subsidiarity a
minimalizace zásahů do vlastnických a jiných věcných práv při tvorbě územního plánu musí být, jak
výše uvedeno, ostatně vedena veškerá omezení vyplývající z územního plánu, tedy i omezení
nepřesahující spravedlivou míru; v opačném případě by se jednalo o ústavně nepřípustný, neboť v
rozporu s čl. 4 odst. 4 LZPS jsoucí zásah).
[...]
[52] V rámci soudní kontroly procesu tvorby územního plánu (jeho změny) v
řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. soud
zkoumá, zda jsou vůbec dány podmínky k zásahu územního plánu do vlastnických práv určité osoby. Soud
tedy především zkoumá, zda dotyčný zásah do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle
opřený důvod a zda je činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě
rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Shledá-li soud, že
některá z uvedených kumulativních podmínek není splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení územního
plánu [...] Shledá-li naopak soud, že všechny uvedené podmínky pro zásah byly naplněny, není to
důvodem ke zrušení územního plánu ani tehdy, jedná-li se o omezení ve větší než spravedlivé míře.
Otázka, zda byla poskytnuta či závazně přislíbena
(podtržení doplněno)kompenzace
, je pro účely posuzování zákonnosti
územního plánu irelevantní, neboť se v rámci procedury pořizování územního plánu neřeší; jde o
otázku relativně samostatnou. Není proto ani věcí soudu rozhodujícího o zákonnosti územního plánu,
aby se zabýval tím, zda zásah překročil spravedlivou míru, anebo nikoli; soud se omezí pouze na
posouzení dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu."Z názoru rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu tedy plyne, že v případě,
kdy je územním plánem zasaženo do vlastnického práva osob, je třeba zkoumat, zda byly odpůrcem v
daném případě dodrženy zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Ty budou podle rozšířeného senátu
dodrženy, pokud (kumulative):
a) zásah má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod,
b) zásah je činěn v nezbytně nutné míře,
c) zásah je činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému
cíli,
d) zásah je činěn nediskriminačním způsobem a
e) zásah je činěn s vyloučením libovůle.
Nejvyšší správní soud musí v projednávané věci posoudit, zda vymezení koridoru D1
v územním plánu obce Kunžak, kterým bylo do vlastnického práva navrhovatelů zasaženo, splňuje
všechny uvedené podmínky.
Odpůrce zasáhl do vlastnického práva navrhovatelů tím, že pozemky v jejich
vlastnictví zahrnul do koridoru D1, pro který omezil způsoby využití pozemků, stanovil možnost
omezení či vyvlastnění pozemků a určil překupní právo k pozemkům. V této souvislosti je třeba
odmítnout argument odpůrce, že územní plán do vlastnického práva navrhovatelů nezasahuje, jejich
právo bude omezeno až při případné realizaci stavby. Je zcela zřejmé, že již samotné omezení způsobů
využití pozemků a zejména pak stanovení předkupního práva navrhovatele omezují. Nicméně, vzhledem ke
všemu, co bylo již uvedeno (zejm. v cit. usnesení rozšířeného senátu), je třeba se zabývat otázkou,
zda takový zásah do práv navrhovatelů splňuje podmínky zásady subsidiarity a minimalizace zásahu,
jak byly naznačeny shora.
Pokud se jedná o prvou z podmínek (ad a/ - zásah má ústavně legitimní a o zákonné
cíle opřený důvod), Nejvyšší správní soud ji považuje v daném případě za splněnou. Již bylo uvedeno,
že územní plánování samo o sobě v zásadě vždy lze považovat za ústavně legitimní; v posuzovaném
případě nic nenaznačuje, že by se mělo jednat o výjimečný případ. V otázce zákonnosti důvodu zásahu
do vlastnického práva lze nejprve odkázat na pasáž tohoto rozsudku vztahující se k § 18 stavebního
zákona. Koridor D1 je územním plánem obce vymezen proto, aby v jeho rámci mohla být realizována
úprava vedení silnice II/151, které je v současnosti nevyhovující. Nejvyšší správní soud je toho
názoru, že takový důvod nemůže být označen za nezákonný.
Další dvě podmínky (ad b/ a c/ - zásah je činěn v nezbytně nutné míře a
nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli) Nejvyšší správní soud též
považuje za splněné. Při posuzování podmínek je třeba vycházet z toho, že existuje více variant,
které jsou s to naplnit zamýšlený cíl, a právě z nich je třeba vybrat tu nejméně invazivní a
nejšetrnější k právům jednotlivce. Avšak vybírat lze pouze z variant
možných
, tedy takových,
které naplňují zákonné požadavky (v oblasti přezkumu opatření obecné povahy: prošly by čtvrtým
krokem vymezeného postupu přezkumu). S ohledem na právě vyřčené je třeba přistoupit k hodnocení
koridoru D1 a k námitkám navrhovatelů.Navrhovatelé argumentují tím, že existují celkem čtyři varianty, jak by bylo možné
řešit dopravní závadu (důvod zásahu do jejich vlastnického práva), koridor D1 je nejhorší z těchto
variant. Navrhovatelé uvedli čtyři varianty řešení dopravní závady, které jsou shrnuty výše, avšak
pouze jedinou z nich - koridor D1 lze označit za variantu možnou. Obchvat obce po jejím východním
okraji[4] i tzv. severní varianta (vycházející z územní studie 2009)[5] vedou mimo koridor D46
vymezený územním plánem VÚC, tzv. původní varianta počítající s demolicí Vospělova mlýna je
vyloučena právě prohlášením mlýna nemovitou kulturní památkou; v této souvislosti Nejvyšší správní
soud opět odkazuje na shora uvedené vývody k prohlášení kulturní památky. Zbývá-li tedy k posouzení
pouze jediná varianta, jedná se zároveň o variantu nejvhodnější a nejšetrnější. Dlužno ještě dodat,
že v rámci koridoru D1 je možno dospět (alespoň částečně) k řešení dopravní závady; z výkresů
územního plánu nevyplývá, že by, a to ani v okolí pozemků navrhovatelů, koridor kopíroval svou
šířkou stávající silnici II/151, v rámci takto vymezeného koridoru tedy lze hledat řešení dopravní
závady.
Závěrem k tomuto bodu je pak třeba ještě reagovat na výtku navrhovatelů, že
odpůrce neprovedl žádné variantní posouzení pro vymezení koridoru dopravní infrastruktury pro úpravu
silnice II/151 na východním okraji Kunžaku. Stavební zákon dává zastupitelstvu obce ve fázi zadání
územního možnost nechat vypracovat koncept s ověřením variantního řešení územního plánu (§ 47 odst.
5 cit. zákona), a to v odůvodněných případech. Lze v obecné rovině souhlasit s tím, že, naskýtá-li
se více možných řešení, je vhodné, aby je pořizovatel územního plánu prověřil a zastupitelstvo při
svém rozhodování zvolilo takovou z nabízejících se variant, která bude odpovídat atributům
vyjádřeným shora zejm. pod body b) a c), a svou volbu odpovídajícím způsobem zdůvodnilo. V takovém
(modelovém) případě by bylo totiž na místě hovořit o "odůvodněném případu", který variantní
posouzení vyžaduje; v případě absence variantního posouzení či zdůvodnění výběru některé z variant
by mohlo jít až o nezákonnost územního plánu. Nicméně odpůrce byl při vymezení koridoru D1 značně
omezen ve svých možnostech nadřazenou územněplánovací dokumentací, jak bylo ostatně vyloženo výše,
současně však (ve fázi schvalování zadání a konceptu územního plánu) počítal s uskutečněním
původního řešení dopravní závady vyžadujícím demolici Vospělova mlýna; toto navrhované řešení bylo
též prověřeno územní studií z roku 1997. Po prohlášení mlýna kulturní památkou však již odpůrci
nezbýval prostor (v rámci koridoru D46 v územním plánu VÚC) pro posouzení jiných variant, nelze mu
tedy vyčítat, že ostatní varianty neprověřil či neuvážil. Na tomto závěru nic nemění ani fakt, že
navrhovatelé ve své námitce k návrhu územního plánu uvedli, že existují vhodnější varianty řešení
dopravní závady. Jimi zmiňované varianty totiž nebyly uskutečnitelné v mantinelech vymezených
koridorem D46 v územním plánu VÚC. Za daných okolností tedy taková námitka nebyla schopna vyvolat
potřebu variantního ověření územního plánu (a též nutnost konat další veřejné projednání k tomuto
návrhu). Námitce navrhovatelů tedy nelze přisvědčit.
Ve vymezení koridoru D1 Nejvyšší správní soud neshledal ničeho, co by svědčilo o
diskriminačním způsobu zásahu do vlastnického práva navrhovatelů (podmínka ad d/). Z výkresu veřejně
prospěšných staveb je zřejmé, že koridor D1 je vymezen ve větším úseku silnice II/151 na okraji
Kunžaku a víceméně kopíruje současné vedení silnice II/151, zahrnuje celkem 32 pozemků, které náleží
různým vlastníkům. Stejné závěry lze vztáhnout i k hodnocení poslední ze shora vymezených podmínek
(ad e/ - zásah je činěn s vyloučením libovůle).
Nejvyšší správní soud je tedy toho názoru, že vymezení koridoru D1 v územním plánu
obce Kunžak, ačkoliv zasahuje do vlastnického práva navrhovatelů, činí tak při dodržení zásad
subsidiarity a minimalizace zásahu; navrhovatelé jsou tedy povinni takový zásah strpět.
Navrhovatelé též upozorňovali na názor vyslovený zdejším soudem ve shora citovaném
rozsudku č. j. 2 Ao 4/2008 - 88, týkající se
náhrady za omezení vlastnického práva. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu však shora cit.
usnesením, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 tento názor
odmítl a uvedl, že
"v samotném procesu tvorby územního plánu (či v procesu vedoucím k jeho změně)
se taková náhrada neposkytuje, neboť tento proces neobsahuje procesní nástroje k jejímu poskytnutí a
v jeho rámci k tomu nejsou založeny ani pravomoci příslušných orgánů či dalších subjektů. Znamená to
tedy, že územním plánem může dojít k omezení vlastníka pozemků či staveb v území regulovaném tímto
plánem ve větší než spravedlivé míře, a to i bez jeho souhlasu, avšak že otázku
(bod 51
ve spojení s bodem 50 usnesení). Rozšířený senát tedy poskytl jednoznačnou odpověď na námitku
navrhovatelů.kompenzace
za to
nutno řešit mimo rámec procesu tvorby tohoto územního plánu (jeho změny) [...na základě přímé
aplikace čl. 11 odst. 4 LZPS za přiměřeného užití ustanovení § 102 stavebního zákona]"Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že vymezení koridoru D1 v územním plánu
obce Kunžak splňuje též požadavky na dodržení zásad subsidiarity a minimalizace zásahu do práv
navrhovatelů, tedy uspělo i v pátém kroku přezkumu opatření obecné povahy.
Pokud se jedná o námitku navrhovatelů, že odpůrce zasáhl schválením územního plánu
obce (koridorem D1) do jejich legitimního očekávání, že se úprava silnice II/151 jejich nemovitostí
nedotkne, Nejvyšší správní soud ji neshledal důvodnou. Zdejší soud se k podstatě legitimního
očekávání vyjádřil ve svém rozsudku z 30. 9. 2009, č. j.
6 Ao 4/2009 - 104, v němž uvedl: "
Legitimní
očekávání je v právu spojováno s vlastnickým právem a majetkem, tedy jako legitimní očekávání nabytí
určitého majetku, a je chráněno článkem 11 Listiny základních práv a svobod. Taktéž článek 1 odst. 1
Dodatkového protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o ochraně základních práv a svobod chrání i legitimní
očekávání, které je integrální součástí ochrany majetkových práv (srov. Doplňující rozsudek Velkého
senátu Evropského soudu pro lidská práva o spravedlivém zadostiučinění ze dne 28. 5. 2002, Beyeler
proti Itálii, (stížnost č. 33202/96), rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 6. 2001,
Zwierzynski proti Polsku (stížnost č. 34049/96, ECHR 2001-VI) a rozsudek Velkého senátu Evropského
soudu pro lidská práva ze dne 22. 6. 2004, Broniowski proti Polsku (stížnost č. 31443/96, ECHR 200 4
-V).
" (důraz doplněn). V daném případě není tedy možno dojít k závěru, že by napadené opatření
obecné povahy nějak zasáhlo do legitimního očekávání navrhovatelů na nabytí majetku. Nejvyšší
správní soud poukazuje na to, že podstatou námitky navrhovatelů je, že legitimně očekávali
,
že do jejich vlastnického práva nebude zasaženo. Shora bylo obsáhle argumentováno, že do
vlastnického práva navrhovatelů bylo sice zasaženo, avšak ústavně konformním způsobem a že jsou
povinni takový zásah strpět. Bylo-li možno zasáhnout do práva vlastnického, tím spíše byl možný
zásah do tvrzeného legitimního očekávání navrhovatelů; argumentace znehodnocením "mnohamilionových
investic" je tedy lichá. Princip legitimního očekávání pak v procesu územního plánování nelze
vykládat jako zachování statu quo; jak bylo vyloženo výše, jedná se o dlouhodobý proces, v němž se
střetávají různé typy zájmů - vyhovění jednomu typu zájmů obvykle povede k poruše ve vztahu k zájmu
jinému (či jiného). Jestliže do řešení po určitou dobu předvídaného vstoupí nová skutečnost, která
významně modifikuje předpoklady, s nimiž výchozí fáze pořizování územního plánu počítaly, nelze než
takovou skutečnost reflektovat. Z existence dřívějšího územního plánu či řešení navrhovaných v
ranných fázích územních plánování nelze dovozovat utvoření "závazné správní praxe" - tím by byla
popřena sama podstata územního plánování. Jinou je potom otázka, zda a nakolik lze po navrhovatelích
požadovat, aby strpěli případný zásah do vlastnického práva bez náhrady, popř. jaká je přiměřená
doba pro trvání takového zásahu (srov. rozsudek ESLP z 23. 9. 1982 Sporrong a Lönnroth proti
Švédsku, stížnost č. 7151/75 a 7152/75, či ze dne 17. 7. 2007 Rosinski proti Polsku, stížnost č.
17373/02. Pokud navrhovatelé argumentují ve vztahu k principu legitimního očekávání rozsudkem
zdejšího soudu č. j. 2 Ao 4/2008 - 88, pak je
třeba upozornit, že tohoto rozhodnutí bylo překonáno rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu č. j. 1 Ao 2/2009 - 120 ze dne
21. 7. 2009 (srov. bod č. 47 a násl. cit. usnesení rozšířeného senátu).Ze všech zde uvedených důvodů neshledal Nejvyšší správní soud návrh na zrušení
části opatření obecné povahy - koridoru veřejně prospěšné stavby D1 v územním plánu obce Kunžak
důvodným, proto jej podle § 101d odst.
2 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§ 101d odst. 5 s. ř. s. tak, že žádný z
účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku
nejsou
opravné prostředky přípustné.V Brně dne 21. října 2009
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.