Vydání 11/2021

[11] Vzhledem k povaze žalovaného zásahu i vyjádřením účastníků řízení se soud nejprve zabýval splněním podmínek potřebných k projednání návrhu ve věci samé, včetně toho, zda lze tvrzený zásah vůbec pojmově za nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. považovat.

[12] Žalobce ve své žalobě identifikoval celkem tři zásahy žalovaného, potažmo ministra spočívající i) v odepření nahlížení do spisu, ii) v nevydání rozhodnutí o tom, že žalobce není účastníkem řízení a iii) v neučinění opatření k odstranění nečinnosti spočívající v popsaných jednáních žalovaného.

[13] V této souvislosti soud nejprve připomíná, že podle § 82 s. ř. s. „[k]“.

[14] První otázkou, kterou si však musí soud v případě zásahové žaloby položit, je, zda jednání žalovaného vůbec může z povahy věci představovat nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. (viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, jenž byl sice později zrušen nálezem ÚS ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, č. 94/2018 Sb. ÚS, tyto závěry však zpochybněny nebyly). Za situace, kdy jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v § 82 s. ř. s., musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. – chybí zde totiž podmínka řízení spočívající v přijatelném tvrzení nezákonného zásahu. Odmítnout žalobu z uvedeného důvodu lze podle rozšířeného senátu tehdy, „[…] […] procesní‘“

[15] Ve světle těchto základních východisek přistoupil soud k posouzení žalobcem identifikovaných zásahů, přičemž z níže vyložených důvodů dospěl k závěru, že v jejich případě již nelze o nezákonném zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. pojmově hovořit.

[16] Pokud jde v prvé řadě o odepření nahlížení do správního spisu žalovaného, zdejší soud nijak nepřehlíží, že správní soudy již v minulosti opakovaně posuzovaly otázku, zda odepření nahlížet do správního spisu může pojmově představovat nezákonný zásah. Dospěly přitom k závěru, že odepření nahlédnutí do spisu může být (výjimečně a s přihlédnutím k okolnostem věci) samostatným nezákonným zásahem. V této souvislosti lze z novější judikatury ve finančních věcech připomenout např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2018, čj. 9 Afs 85/2016-51, v němž ten výslovně připustil, že „[o] […] .“ V rozsudku ze dne 12. 7. 2018, čj. 2 As 93/2016-138, pak Nejvyšší správní soud připustil užití těchto závěrů i pro jiné (než daňové) správní řízení (konkrétně se jednalo o řízení před katastrálními úřady). Výslovně zmínil, že „[i] […]“.

[17] Ani v posledně citovaném rozsudku však Nejvyšší správní soud neopustil požadavek, že je nutné i na půdorysu odepření nahlížení do spisu vždy nejprve posuzovat, zda tvrzené jednání vůbec může představovat nezákonný zásah. Odmítnutí žaloby proti odepření nahlížení do spisu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z důvodu, že napadené jednání (postup) správního orgánu nemůže být nezákonným zásahem, ostatně předpokládá i rozsudek Nejvyšší správního soudu ze dne 23. 3. 2021, čj. 8 Azs 110/2020-58, bod 16.

[18] V tomto ohledu soud nemohl odhlédnout od zvláštní povahy procesu vydávání mimořádných opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví, jež se odlišuje od případů řešených v citovaných rozhodnutích. V prvé řadě přitom podotýká, že mezi účastníky není sporné, že tato mimořádná opatření jsou opatřeními obecné povahy. K tomu lze poukázat především na § 94a odst. 2 ve spojení § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví, z nichž je zjevné, že mimořádné opatření nařizované postupem podle § 69 tohoto zákona je vydáváno formou opatření obecné povahy (viz též rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 11. 2020, čj. 18 A 59/2020-226).

[19] Pokud se tedy žalobce domáhá nahlížení do spisu ve věci těchto mimořádných opatření s odkazem na § 27 správního řádu, který upravuje účastenství jen ve správním řízení (nikoli při všech postupech podle správního řádu), je potřeba nejprve posoudit, zda se toto ustanovení při vydávání opatření obecné povahy vůbec může uplatnit.

[20] Obecná úprava opatření obecné povahy a jejich vydávání je obsažená v části šesté správního řádu, přičemž ta o účastenství ani o vedení, resp. zpřístupnění spisové dokumentace nehovoří. Lze proto vyjít z § 174 odst. 1 správního řádu, podle kterého „[p]“, obsahující obecnou úpravu správního řízení (vč. § 27, resp. § 38). Pouze přiměřené použití úpravy správního řízení vychází z toho, že řízení o návrhu opatření obecné povahy není správním řízením ve smyslu § 9 správního řádu (pojem řízení je zde zavádějící - viz též Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2020, § 174). Přiměřené použití ustanovení o správním řízení tak u opatření obecné povahy bude připadat v úvahu jen tam, kde to odpovídá povaze tohoto správního aktu a kde je to v dané souvislosti nezbytné.

[21] Přestože přitom platí, že u opatření obecné povahy, mimořádná opatření dle zákona o ochraně veřejného zdraví nevyjímaje, je správní spis veden (blíže viz rozsudek NSS ze dne 25. 3. 2021, čj. 4 As 301/2020-147), o účastenství v řízení ve smyslu § 27 správního řádu zde vůbec hovořit nelze. Řízení o návrhu opatření obecné povahy totiž nemá své konkrétní účastníky, což je dáno tím, že opatření obecné povahy dopadá na blíže neurčený okruh dotčených osob. Jak ostatně poukázal již žalovaný, tento názor zastává také doktrína. Ta i v případě obecné úpravy opatření obecné povahy vylučuje přiměřené použití § 27 správního řádu s odůvodněním, že řízení o vydání opatření obecné povahy účastníky nemá (viz Vedral J. 2. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 1382). Na podkladě územních plánů, jakožto opatření obecné povahy, pak obdobně i stojí na závěru, že při jejich pořizování a vydávání žádní předem určení účastníci řízení nejsou. Existuje zde okruh blíže neurčených, tzv. dotčených osob, které mohou podle svého procesního postavení uplatňovat připomínky nebo námitky (viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 27. 7. 2016, čj. 5 As 85/2015-36, č. 3460/2016 Sb. NSS, bod 30).

[22] S ohledem na uvedené tak v případě opatření obecné povahy vůbec nepřichází v úvahu přiměřená aplikace institutu účastenství ve správním řízení podle § 27 správního řádu (nejsou zde žádní blíže určení účastníci). Tento závěr je pak v případě mimořádných opatření ještě podepřen skutečností, že podle § 94a odst. 2 věty druhé zákona o ochraně veřejného zdraví se o návrhu těchto opatření ani žádné „řízení“ podle části šesté správního řádu nevede, což také znamená, že v jejich případě není možné vůbec uplatnit ani námitky a připomínky. Tím spíše je proto nesmyslné dovozovat účastenství v postupu jejich vydávání.

[23] Pokud přitom vůbec nelze uvažovat o účastenství v řízení, nelze pojmově hovořit ani o právech účastníků řízení. Nahlížení do spisu ze strany účastníka řízení (resp. z titulu účastenství) ve smyslu § 38 odst. 1 správního řádu tak z povahy věci vůbec nepřichází v úvahu. Dotčení žalobce na právech účastníka řízení, kterých se dovolává, lze tak označit za vyloučené – v tomto směru nelze vytýkané jednání pojmově za nezákonný zásah vůbec označit.

[24] K tomu soud dodává, že přestože se žalobce nahlížení do spisu domáhal výhradně z titulu svého účastenství v řízení, soud podotýká, že vzhledem k absenci možnosti se na procesu vydávání mimořádných opatření jakkoli podílet a vyjadřovat se k nim je zde z povahy věci vyloučen i možný právní zájem k nahlížení do spisu ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu. V tomto směru ostatně žalobce nic konkrétního nenamítal a nesnesl žádné konkrétní důvody, o něž svůj zájem na nahlížení do spisu opírá. Setrval jen ve zcela obecné rovině poukazující na to, že jsou mu těmito opatřeními stanoveny povinnosti, přičemž tuto skutečnost navíc vždy spojoval s tím, že je účastníkem řízení. Kdyby přitom soud bez dalšího na tento argument přistoupil, vedlo by to k absurdnímu a nesmyslnému závěru, že by zde právní zájem svědčil v zásadě všem osobám v České republice. Již jen pro úplnost pak soud doplňuje, že nesmyslnou je i argumentace čl. 42 Listiny základních práv Evropské unie, neboť toto ustanovení se vztahuje na orgány Evropské unie, nikoli členských států, a pro posuzovanou věc je proto irelevantní; nehledě na to, že Listina základních práv Evropské unie je aplikovatelná pouze v případě uplatňování unijního práva (čl. 51 odst. 1).

[25] Ve vztahu k vytýkanému zásahu ad ii) pak soud s ohledem na výše uvedené konstatuje, že v případě mimořádných opatření logicky nepřipadá v úvahu ani aplikace § 28 odst. 1 správního řádu, tj. rozhodování o tom, že někdo není účastníkem řízení o návrhu opatření obecné povahy. Rovněž v tomto případě je tak možný nezákonný zásah pojmově vyloučen.

[26] Podle § 28 odst. 1 správního řádu platí, že „[z].“

[27] Soud předně poukazuje na to, že předmětné ustanovení je z povahy věci úzce provázáno s vlastním vymezením účastenství ve správním řízení (§ 27). Pakliže se toto vymezení v případě opatření obecné povahy neuplatní (o účastnících řízení zde nelze vůbec hovořit), nelze předpokládat rozhodování o tom, že někdo je či není účastníkem řízení. K tomu lze ve shodě se žalovaným doplnit, že § 28 odst. 1 správního řádu navíc předpokládá vydání usnesení tehdy, pokud o účastenství v řízení existují pochybnosti. Pokud ovšem žádné pochybnosti nejsou (v případě mimořádných opatření z povahy věci ani být nemohou), správní orgán usnesení vůbec nevydává. Ani z tohoto pohledu tak vydání požadovaného usnesení nepřichází v úvahu.

[28] Nesmyslnost žalobcovy konstrukce pak dokládá i ta skutečnost, že i kdyby snad žalovaný rozhodl o tom, že žalobce není účastníkem řízení, neznamenalo by to, že se povinnosti ukládané mimořádnými opatřeními na žalobce nevztahují – takové rozhodnutí by tak bylo zcela bezobsažné, neboť na jeho postavení by se tím nic nezměnilo. Soud proto i zde uzavírá, že vydání usnesení podle § 28 odst. 1 správního řádu o tom, že žalobce není účastníkem řízení ve věci vydání mimořádných opatření dle zákona o ochraně veřejného zdraví, se zásahovou žalobou domáhat nelze.

[29] V této souvislosti soud pro pořádek dodává, že s ohledem na judikaturu Ústavního soudu rovněž zvažoval, zda by nepřicházela v úvahu změna žaloby na žalobu nečinnostní ve smyslu § 79 a násl. s. ř. s. a zda by tedy neměl žalobce v tomto ohledu poučit. Dospěl však k závěru, že vydání usnesení podle § 28 odst. 1 správního řádu se na daném skutkovém půdorysu rozhodně nelze domoci ani prostřednictvím nečinnostní žaloby. Soud v prvé řadě poukazuje na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 26. 8. 2004, čj. 52 Ca 28/2004-67, č. 362/2004 Sb. NSS, který na podkladě účastenství podle starého stavebního zákona [zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)] dovodil, že procesní rozhodnutí (nyní usnesení) o tom, že osoba je či není účastníkem řízení, nelze považovat za rozhodnutí ve věci samé ve smyslu § 79 s. ř. s. (NSS pak na tyto závěry odkazoval např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2019, čj. 6 Ads 118/2019-40).

[30] Soud přitom nepřehlédl, že v jiných rozhodnutích Nejvyšší správní soud připustil, že negativní usnesení dle § 28 odst. 1 správního řádu může být za určitých okolností rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. (viz rozsudky NSS ze dne 18. 6. 2013, čj. 4 As 13/2013-26, a ze dne 2. 7. 2015, čj. 9 As 222/2014-147, č. 3288/2015 Sb. NSS). Tato rozhodnutí se ale vůbec nevyjadřují k tomu, zda je možné se vydání předmětného usnesení (vždy) domáhat prostřednictvím nečinnostní žaloby. Především pak lze poukázat na závěry posledně citovaného rozsudku, v němž Nejvyšší správní soud uzavřel, že pokud správní orgán vydal rozhodnutí o účastenství podle § 28 odst. 1 správního řádu v době, kdy již takové rozhodnutí nemohl vydat (správní řízení zde již bylo skončeno), nejedná se o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Obdobnou optikou totiž nemůže jít o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. ani v nyní posuzované věci, v níž vydání rozhodnutí dle § 28 odst. 1 správního řádu s ohledem na vše shora uvedené také nepřichází v úvahu. Z tohoto pohledu lze proto obranu cestou nečinnostní žaloby považovat za zcela irelevantní.

[31] Výše popsané závěry pak podle soudu nutně dopadají i na třetí žalobcem identifikovaný zásah, který měl podle něj spočívat v nesprávném postupu ministra zdravotnictví, jenž žalobci neposkytl náležitou ochranu proti nečinnosti při odepření nahlížení do spisu, potažmo nevydání rozhodnutí podle § 28 odst. 1 správního řádu. Jestliže tyto aspekty postupu žalovaného nemohou být nezákonným zásahem, nemůže jím být ani to, že ministr v tomto směru kroky žalovaného nenapravil (žalobci věcně nevyhověl). Zde by bylo ostatně sporné i to, zda lze v případě úkonu, představujícího z pohledu žalobce prostředek ochrany proti tvrzenému zásahu žalovaného, spatřovat další samostatný zásah správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s.

[32] S ohledem na vše výše uvedené proto Městský soud v Praze uzavírá, že nebyly splněny podmínky řízení o žalobě, přičemž tento nedostatek je neodstranitelný. Proto žalobu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.