Vydání 12/2017

(…)

[52] Důvodná není rovněž námitka stěžovatele, v níž označil za nesprávný závěr krajského soudu, že nelze v územním plánu paušálně stanovit podmínku předložení dokumentace autorizovaným architektem. Z právní úpravy [§ 17 písm. d) a § 18 písm. a) zákona č. 360/1992 Sb., a přílohy 7 části I odst. 2 písm. e) vyhlášky č. 500/2006 Sb.] totiž vyplývá, že tuto podmínku není možné stanovit paušálně u veškerých staveb v území, ale pouze u konkrétně vymezených staveb. Nejvyšší správní soud má pochopení pro argumentaci stěžovatele, v níž poukazuje na specifika svého území, a pro potřebu toto své území co nejlépe chránit a rozvíjet. Tato skutečnost však nemůže zdůvodnit plošné uplatnění výše uvedené podmínky v územním plánu v rozporu s právními předpisy. Odpůrce ostatně v této souvislosti správně odkázal na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 8. 2. 2013, čj. 63 A 6/2012-227, č. 2885/2013 Sb. NSS, v němž se vysvětluje, že je třeba konkrétně odůvodnit u jednotlivých staveb, u nichž se podmínka vypracování projektové dokumentace autorizovaným architektem stanoví, jejich architektonický a urbanistický význam, který vyžaduje takovouto zvláštní ochranu. Nejvyšší správní soud tak souhlasí s odpůrcem a krajským soudem, že stěžovatel pochybil, pokud tuto podmínku stanovil plošně pro veškeré stavby v regulovaném území.

[53] Správný není ani závěr stěžovatele, že má právo stanovit si plošně podmínku zákazu zjednodušených postupů územního a stavebního řízení, pokud k tomu jsou vážné důvody v podobě potřeby přísnější regulace a potřeby pomalejšího rozvoje. Takové vyloučení umožňoval v § 117 odst. 1 stavební zákon ve znění účinném ke dni vydání územního plánu pouze ve vztahu k tzv. zkrácenému stavebnímu řízení. Zákon však obcím neumožňoval podobným způsobem v územním plánu vyloučit jiné zjednodušené postupy, jak učinil stěžovatel, tj. zjednodušené územní řízení (§ 95 stavebního zákona), územní souhlas (§ 96), institut staveb nevyžadujících stavební povolení nebo ohlášení (§ 103 stavebního zákona) a institut ohlášení stavby (§ 104 až § 108 stavebního zákona). Zde lze pouze lakonicky poukázat na to, že není účelem pravomoci obce regulovat své území prostřednictvím územního plánu, který není právním předpisem (§ 171 správního řádu), a naopak musí být v souladu s právními předpisy, stanovovat odlišné stavební předpisy od těch, které platí na zbytku území České republiky, nebo dokonce derogovat jednotlivá ustanovení platného stavebního zákona.

[54] V další námitce stěžovatel nesouhlasil se zrušením podmínky souhlasu zastupitelstva pro výstavbu bytových domů, s odůvodněním, že tato podmínka je podřaditelná pod „“ ve smyslu § 43 odst. 1 stavebního zákona. Nejvyšší správní soud k této námitce konstatuje, že územní plán je koncepční dokument, který se týká využití a rozvoje území obce, nikoli postavení jednotlivých subjektů v konkrétních řízeních dle stavebního zákona. Obec není oprávněna k tomu, aby v územním plánu rozšiřovala okruh dotčených orgánů nad rámec stanovený právními předpisy. Dále je třeba uvést, že z § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona vyplývá, že obec je vždy účastníkem územního řízení. To jí mimo jiné umožňuje dbát a usilovat o maximálně kontrolovaný rozvoj, jak na to stěžovatel poukazuje v kasační stížnosti. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na výstižný závěr odborné literatury k relevantním ustanovením správního řádu, dle kterého „“ (Vedral, J. , 2. vyd., Praha : Bova Polygon, 2012, s. 1028).

[55] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že stavební zákon v některých případech počítá s podmínkou souhlasu zastupitelstva obce, na jejímž území má být stavba umístěna, např. v § 188a odst. 1 písm. c) až e) stavebního zákona. To však není případ sporné podmínky stanovené územním plánem. Umožnění stanovit takovouto podmínku by ve svém důsledku mohlo otevřít prostor pro diskriminaci či libovůli zastupitelstva, které by dle své volné úvahy některým investorům mohlo souhlas udělit, zatímco jiným nikoli. Dokonce by byl prostor pro případné vydírání či nezákonný nátlak na investory. V územním plánu musí být stanoveny podmínky pro realizaci záměrů transparentně a rovně pro všechny, obec má ve své dispozici realizaci takových záměrů ovšem i zcela vyloučit, případně připustit pouze na vymezených plochách či lokalitách, popř. za splnění věcných podmínek vyhovujících kritériu proporcionality. O takovou podmínku se však v posuzovaném případě nejedná.

[56] K nesouhlasu stěžovatele se zrušením regulace pomocí tzv. „“ Nejvyšší správní soud uvádí následující. Regulativ „“, jak je vymezen v územním plánu stěžovatele, vychází z toho, že každá stavba ovlivňuje určitým způsobem svoje okolí, v závislosti na své velikosti a způsobu využití. Tyto zátěžové dopady jsou graficky vyjádřeny bublinou obklopující stavbu. Stěžovatel toto působení staveb na okolí komplexně zohledňuje pomocí speciálního softwaru, jehož obsah je v průběhu času proměnlivý. „“ tedy představují regulační prvek zastavitelnosti území i v závislosti na jeho dosavadní zastavěnosti. Soulad záměru s tímto regulativem spočívá mj. v tom, že „“ navrženého záměru nesmí zasahovat do vnitřního ochranného pásma (jakési vnitřní bubliny) stávajícího souboru staveb v sousedství a zároveň se pro povolení záměru vyžaduje souhlas vlastníků pozemků, na něž přesahuje bublina navrženého záměru. Zároveň lze záměry umisťovat pouze do vyčerpání potenciálu využití území stanoveného pro jednotlivé plochy. Celý regulační princip je značně komplikovaný a jeho rozsáhlý popis byl obsažen ve zrušené části územního plánu Metodika prostorové regulace v oranžových a žlutých lokalitách a Analogová verze regulačního vzorce pro žluté lokality.

[57] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s námitkou stěžovatele, že krajský soud přeceňuje normativní význam vyhlášky č. 500/2006 Sb. Nic takového z rozsudku krajského soudu nevyplývá. Krajský soud totiž při vypořádání námitek stěžovatele ve vztahu k „“ poukázal na ustanovení právních předpisů [§ 43 stavebního zákona a přílohu č. 7 část I. odst. 1 písm. f) vyhlášky č. 500/2006 Sb.] a na základě jejich výkladu dospěl k závěru, že neumožňují regulaci území pomocí „“, neboť územní plán je koncipován jako statický dokument, a není proto možné, aby se sám od sebe v průběhu času a potřeb měnil. Tím krajský soud zároveň vyhověl požadavku stěžovatele na to, aby testoval přípustnost regulace „“ ve vztahu k § 43 stavebního zákona. Nejvyšší správní soud nezjistil, že by vyhláška překračovala zmocnění stanovené stavebním zákonem. Naopak, vyhláška provádí stavební zákon, z jehož § 43 vyplývá, že územní plán je dokument, který stanoví základní koncepci rozvoje území.

[58] Obsahovými náležitostmi územního plánu je třeba rozumět instrumentář, který zákon dává k dispozici obcím k vymezení koncepce rozvoje jejich území. Jinými slovy obcím není dán zcela neomezený prostor pro jejich „“, nýbrž musí respektovat nástroje, které jim právo (na úrovni velmi rámcové) k tomu dává k dispozici. Právní úpravu obsaženou ve stavebním zákoně a ve vyhlášce nelze v žádném případě považovat za natolik detailní a unifikovanou, že by obce neměly vůbec možnost uplatnit svou autonomii při hledání vhodných způsobů prosazení svých rozvojových záměrů. Prostor, který takto obce mají k prosazení svých představ v oblasti územního plánování, zůstává velmi široký, není však ničím neomezený. Nejvyšší správní soud má za to, že existuje legitimní důvod, proč zákonodárce prostřednictvím zákonného zmocnění k vydání prováděcí vyhlášky prostor pro „“ způsobů stanovení urbanistické koncepce takto rámcově usměrnil. Stěží by bylo možné akceptovat stav, kdy by každá obec přistupovala k územnímu plánování zcela odlišným způsobem, jednotlivé územní plány by nebyly ani rámcově srovnatelné a územní plánování v sousedních obcích by nemělo žádné styčné body. Dotčené osoby i dotčené orgány by musely podrobně studovat metodicky naprosto odlišné regulace a nemohly by předvídat, jaké bude mít tato regulace konkrétní dopady do jejich práv či na jimi chráněné veřejné zájmy.

[59] Koncepce schválená v územním plánu je pro území obce daná a nelze ji měnit jinak, než změnou územního plánu podle § 55 stavebního zákona či novým územním plánem. Na tomto závěru nemění nic ani argumentace stěžovatele, že mnohá ustanovení stavebního zákona předpokládají určitou dynamiku, jako např. § 43 odst. 1, který uvádí, že územní plán stanoví „“ a že již samotný pojem „“ obsahuje dynamiku. Nejvyšší správní soud totiž význam těchto pojmů chápe přesně opačně. Ze stavebního zákona vyplývá, že základní koncepce rozvoje území má být ustálená, tj. neměla by podléhat častým změnám. Poukázat lze v tomto směru např. na § 18 odst. 1 stavebního zákona, kterého se stěžovatel dovolává v kasační stížnosti; ten stanoví, že cílem územního plánování je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území, a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Rovněž tak pojem plán obecně představuje určitý vytyčený cílový stav, podle kterého se poměřují záměry v jednotlivých řízeních a postupech dle stavebního zákona.

[60] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud nepřisvědčil názoru stěžovatele, že „“ představují regulaci podřaditelnou pod § 43 stavebního zákona, resp. že zastavitelnost v návaznosti na podmínku „“ je podřaditelná pod pojmy „“, popřípadě pod pojem „“ uvedené v příloze č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb. Podmíněně přípustné využití území znamená využití „převzetí“ (srov. Přinosilová, M. , Brno : ÚÚR, 1998, s. 12). Regulativ stanovící podmíněně přípustné využití území tedy stanoví stavebnímu úřadu (nikoli obci jako územně samosprávnému celku) prostor pro posouzení konkrétního záměru a jeho konkrétního dopadu na příslušnou lokalitu při zohlednění obecných vodítek stanovených v regulativu. „“ žádný takový prostor stavebnímu úřadu neposkytuje, naopak úvahu stavebního úřadu fakticky eliminuje automatickým vyhodnocením zadaných parametrů specifickým softwarem. Je sice pravdou, že územní plán ve zrušené části obsahoval slovní popis algoritmu „“ regulace, jeho aplikace na konkrétní případ bez použití příslušného softwaru prakticky není možná. Stejně tak není fakticky možné úplné přezkoumání správnosti aplikace tohoto algoritmu na konkrétní případy bez využití příslušné počítačové aplikace. „“ rovněž podstatně přesahují standardní stanovení podmínek prostorového uspořádání (i když tento legitimní regulační prvek také zahrnují). Aplikace algoritmu „“ nahrazuje posouzení záměru stavebním úřadem dle kritérií uvedených v § 90 stavebního zákona.

[61] Nejvyšší správní soud má pochopení pro specifičnost území. Rovněž některé stěžovatelem předestřené důvody, které ho vedly k regulaci územního plánu pomocí „“, lze považovat za legitimní. Má ovšem za to, že těchto cílů lze dosáhnout konvenčními prostředky územního plánování, pomocí náležitostí územního plánu stanovených na základě zmocnění v § 43 odst. 6 stavebního zákona v prováděcí vyhlášce. Stěžovateli lze přisvědčit i v tom, že je na obci, jakou urbanistickou koncepci si zvolí (v mezích stanovených ochranou veřejných zájmů prostřednictvím stanovisek dotčených orgánů a ochranou práv dotčených osob). Způsob stanovení této koncepce však musí být v souladu s právními předpisy. S ohledem na výše uvedené má Nejvyšší správní soud stejně jako krajský soud za to, že územní plán je v zásadě statický dokument schválený ve formě opatření obecné povahy a není možné, aby se jeho obsah v průběhu času „“ vyvíjel prostřednictvím softwarové aplikace.

[62] Nejvyšší správní soud rovněž nesdílí názor stěžovatele, že jím přijatá regulace je transparentnější, odolnější vůči korupci a předvídatelnější než standardní regulativy vycházející z obsahových náležitostí územního plánu stanovených v příloze č. 7 k vyhlášce 500/2006 Sb., neboť eliminuje riziko, že investor zjistí až po vynaložení nemalých nákladů na zainvestování pozemků, že záměr na jejich zastavění nelze realizovat. Přesně k takovým následkům totiž vedla aplikace zrušených částí územního plánu, jak vyplývá z případů, které se staly podnětem k přezkumu územního plánu odpůrcem, uvedených v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy, popř. z případu předestřeného v řízení před krajským soudem osobou zúčastněnou na řízení.

[63] Správný je rovněž závěr krajského soudu, že oporu ve stavebním zákoně ani v prováděcích předpisech nemá např. ani s „“ související požadavek, že v případě přesahu „“ na pozemky ve vlastnictví jiných vlastníků než žadatele o výstavbu musí žadatel dokládat souhlas takto dotčených osob. Územní plán totiž nemůže stanovit jednotlivcům povinnosti nad rámec zákona. Podle § 86 odst. 3 stavebního zákona však má žadatel o územní rozhodnutí pouze povinnost doložit souhlas vlastníka pozemku nebo stavby, na nichž má být záměr uskutečněn. Povinnost dokládat souhlas vlastníků dalších (sousedních) pozemků tedy zatěžuje žadatele nad rámec zákona. Nesoulad této podmínky s právními předpisy připustil i stěžovatel ve svém vyjádření k zahájení přezkumného řízení. (…)