Vydání 10/2008

Navrhovatel označil napadené úřední sdělení za opatření obecné povahy podle § 101a s. ř. s. Návrh na zrušení může podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem. Rozhodné pro další postup je posouzení, zda se v daném případě o takové opatření jedná.

Soudní ochrana před opatřeními obecné povahy je institutem novým, do soudního řádu správního byla vnesena zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích). K tomu, co je třeba rozumět opatřením obecné povahy, se vyslovil Nejvyšší správní soud v účastníky označeném rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98^*). Vycházel přitom z nedostatku definičních znaků, s výjimkou negativního vymezení v § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Tam je uvedeno, že závazné opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné povahy je aktem s konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové nad rámec zákona (blíže srovnej citované rozhodnutí zveřejněné pod č. 740/2006 Sb. NSS a dostupné i na www.nssoud.cz.).

Pokud jde o oprávnění odpůrce k regulaci činnosti družstevních záložen a o způsob, jakým lze regulaci provádět, je třeba vycházet z následující zákonné úpravy:

Česká národní banka je podle § 44 odst. 1 písm. a) zákona ČNR č. 6/1993 Sb., o České národní bance, orgánem dohledu mj. nad spořitelními a úvěrními družstvy, podle § 1 odst. 1 a § 22 odst. 1 zákona o spořitelních družstvech vykonává dohled nad družstevními záložnami a nad jejich činností. Předmětem dohledu podle § 22 odst. 1 zákona o spořitelních družstvech je dodržování tohoto zákona, zvláštních zákonů, vyhlášek Ministerstva financí vydaných podle tohoto zákona a právních předpisů a opatření České národní banky vydaných podle tohoto zákona, jakož i rozhodnutí vydaných Českou národní bankou. Podle § 49b odst. 1 zákona o České národní bance Česká národní banka vydává v mezích zákona opatření České národní banky, je-li k tomu zákonem zmocněna. Tato opatření jsou pro stanovený okruh příjemců závazná, podle odst. 2 opatření podepisuje guvernér ČNB a nabývají platnosti dnem jejich vyhlášení ve Věstníku ČNB (odst. 3). Tomu zčásti koresponduje § 27 odst. 1 zákona o spořitelních družstvech, podle něhož Česká národní banka stanoví opatřením obsah, formu, členění, termíny a způsob předkládání informací a podkladů vyžadovaných od družstevních záložen. Z toho lze dovodit, že v pravomoci odpůrce je vůči družstevním záložnám vydávat opatření, která by mohla být v určitých případech opatřeními, před nimiž § 101 a s. ř. s. poskytuje ochranu.

Podle § 49b odst. 6 zákona o České národní bance Česká národní banka mimo opatření vydává úřední sdělení České národní banky, kterými informuje např. o rozhodnutí rady o úrokových sazbách, výkladových stanoviscích ČNB, o podmínkách pro provádění obchodů ČNB a o skutečnostech důležitých pro osoby, které působí na finančním trhu. Úřední sdělení ČNB podepisuje člen bankovní rady a jsou vyhlašována ve Věstníku. Dané zákonné ustanovení odpůrce rozpracoval ve vnitřních „legislativních pravidlech“ tak, že úřední sdělení je určeno zejména k informování bank a dalších osob o důležitých rozhodnutích ČNB, výkladových stanoviscích ČNB, podmínkách pro provádění obchodů ČNB a o dalších skutečnostech, které se bank a těchto osob týkají, přičemž jím nelze stanovit práva a povinnosti.

Úřední sdělení tedy svým zákonným vymezením plní úlohu informační a mají jistě svůj význam v dohledové činnosti i z hlediska preventivního.

Pro rozlišení mezi opatřením obecné povahy a úředním sdělením z hlediska možnosti ochrany podle § 101a s. ř. s. nejsou ovšem rozhodné vnější formální znaky, tedy není rozhodné, jak byl tento akt vydavatelem označen, dokonce ani to, kým byl podepsán. Rozhodný je jeho konkrétní obsah a dopad na práva a povinnosti adresátů. Z tohoto hlediska je třeba také posuzovat napadenou část daného úředního sdělení.

„Úřední sdělení České národní banky ze dne 21. 8. 2006 k některým otázkám § 1 odst. 6 písm. b) a § 8 odst. 2 písm. e) zákona o spořitelních a úvěrních družstvech“ bylo zveřejněno ve Věstníku ČNB, částce 13/2006 dne 24. 8. 2006, pod třídícím znakem 21506530. Napadená část II. zní následovně:

Úřední sdělení je podepsáno členkou bankovní rady.

Při porovnání s rozhodnými ustanoveními zákona o spořitelních a úvěrních družstvech lze zjistit, že podle § 8 odst. 2 písm. e) tvoří družstevní záložny i uhrazovací povinnost členů a že podle § 4a odst. 1 je člen povinen podílet se na krytí ztráty družstevní záložny svou uhrazovací povinností podle tohoto zákona; ustanovení § 9 tím není dotčeno. Tato povinnost vzniká dnem schválení řádné účetní závěrky a rozhodnutím členské schůze podle § 9 odst. 2. Představenstvo družstevní záložny vypočte a do 15 dnů ode dne schválení řádné účetní závěrky sdělí každému členovi částku, kterou je povinen uhradit; úhrada je splatná do 30 dnů ode dne schválení řádné účetní závěrky. Podle § 9 odst. 2 cit. zákona, vykáže-li družstevní záložna ztrátu, je povinna na členské schůzi rozhodnout při schvalování řádné účetní závěrky, ve které je tato ztráta vyčíslena, o úhradě této ztráty z rizikového fondu a rezervního fondu a nerozděleného zisku minulých let. Nepostačují-li ke krytí ztráty tyto vlastní zdroje, vzniká schválením řádné účetní závěrky povinnost podílet se svou uhrazovací povinností na krytí ztráty přesahující tyto vlastní zdroje, a to všem osobám, které byly k rozvahovému dni řádné účetní závěrky členy družstevní záložny.

Z toho jednoznačně plyne, že napadená část úředního sdělení pouze interpretuje zmíněná zákonná ustanovení, aniž by zákon jakkoli překračovala. Odpůrce určitým způsobem vyložil ustanovení zákona a tento svůj výklad poskytl formou úředního sdělení na vědomí subjektům, kterých se týká. Odstavec 3 pak je upozorněním na možné důsledky jiné praxe, aniž by ovšem tyto důsledky plynuly přímo z vydání tohoto sdělení; jejich případné vyvození vždy musí vycházet ze zákonných podmínek. Ani v odst. 4 nelze shledat znaky opatření, neboť jím odpůrce pouze vymezuje dobu tolerance odlišného přístupu. Přímo z tohoto sdělení neplynou závazné povinnosti, jejichž nedodržení by vedlo k dalším opatřením ze strany odpůrce, nikdy by totiž nic takého nemohlo vycházet pouze z nerespektování daného sdělení, a odpůrce to v něm ani netvrdí. Jakákoliv možná opatření by nebyla důsledkem opatření, ale jen důsledkem zákona, který byl v rozhodném ustanovení pouze určitým způsobem vyložen.

Nejen označením, ale i svým obsahem se jedná o výkladové stanovisko k zákonné úpravě a jeho promítnutí do praxe. Výklad, který odpůrce učinil, je možným výkladem předmětných ustanovení, přičemž jeho správnost v tomto řízení soudu hodnotit nepřísluší. Ani skutečnost, že výklad jeho právního předchůdce byl vůči navrhovatelům vstřícnější, na tom nemůže nic změnit. I v tom případě se totiž jednalo o pouhý metodický výklad, který sám o sobě závazným nebyl. V obou případech jde totiž o výklad, jehož relevantnost může soud zkoumat jen v řízení, v němž bude zkoumat konkrétní úkon odpůrce vůči některému z navrhovatelů (či jiných subjektů), kdy bude v konkrétním případě výklad zaujatý v úředním sdělení nejvýše součástí právní argumentace v odůvodnění aktu, nikoliv předpisem, z něhož bude příslušný úkon vycházet a ve vztahu k němuž bude jeho zákonnost vážena.

Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že úřední sdělení odpůrce v napadené části sice není právním předpisem ani rozhodnutím, ale z formálního a zejména ani z materiálního hlediska nenaplňuje znaky opatření obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana ustanovením § 101a s. ř. s.