2970/2014
Opatření obecné povahy: stavební uzávěra ve formě územního rozhodnutí
Opatření obecné povahy: stavební uzávěra ve formě územního rozhodnutí
k § 32 odst. 1 písm. d) a § 33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*)
I. Stejně jako v případě nařízení obce podle § 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976, i stavební uzávěry vydané ve formě územního rozhodnutí podle § 32 odst. 1 písm. d) téhož zákona je třeba pojímat jako opatření obecné povahy, neboť i na územní rozhodnutí o stavební uzávěře je po materiální stránce třeba nahlížet jako na opatření obecné povahy, přičemž materiální stránka je pro připuštění soudního přezkumu rozhodující.
II. Opatření obecné povahy vydané podle stavebního zákona z roku 1976 nemusí z procesního hlediska odpovídat požadavkům stavebního zákona z roku 2006; postačuje, pokud bylo vydáno v souladu s požadavky tehdy účinné právní úpravy.
III. Časový rozsah stavební uzávěry nelze navázat na vydání kolaudačních rozhodnutí na stavby, které mají být v předmětném území realizovány, jakož ani na (případnou) budoucí územně plánovací dokumentaci, která není žádným způsobem blíže vymezena a o jejímž pořízení nebylo dosud rozhodnuto.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2013, čj. 4 Ao 9/2011-191)
Prejudikatura:
č. 1341/2007 Sb. NSS a 2405/2011 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 92/1998 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 42/97).Věc:
a) Městská část Praha-Suchdol a b) Pavel L. proti hlavnímu městu Praha o návrh na zrušení opatření obecné povahy.Dne 23. 4. 1997 vydal odpůrce rozhodnutí o stavební uzávěře, kterou bylo v celkem 77 katastrálních územích (mimo jiné v katastrálním území Suchdol) vymezeno území, na němž je dle souborného stanoviska ke konceptu územního plánu hlavního města Prahy navržena nadřazená komunikační síť. Na dotčeném území bylo zakázáno a) provádět veškeré stavby mimo staveb drobných, bez zřetele na jejich stavebně technické provedení, účel a dobu trvání, a to včetně přístaveb, nástaveb a stavebních úprav stávajících staveb, vyžadujících stavební povolení, s výjimkou změn drobných staveb, pokud takto vzniklý celek zůstane nadále stavbou drobnou; b) provádět a zřizovat důlní díla a zařízení; c) zřizovat vinice, sady, lesy, chmelnice, zahrady, hřiště. Nebyly zakázány ani omezeny udržovací práce. Na základě projednání s dotčenými orgány státní správy v odůvodněných případech, ve kterých nebyla ohrožena ani narušena možnost přípravy a realizace komunikací, bylo možno vydat výjimku ze zákazu. Stavební uzávěra měla být postupně rušena samostatnými rozhodnutími, a to po vydání kolaudačních rozhodnutí na příslušný úsek předmětné komunikace, nebo zrušena a nahrazena samostatným rozhodnutím v případě změny nebo upřesnění územně plánovací dokumentace, příp. zpracování jiných podkladů (např. projektové dokumentace příslušné stavby).
Dne 29. 12. 2011 navrhovatelé podali návrh na zrušení opatření obecné povahy. Dle jejich názoru se v případě stavební uzávěry vydané ve formě rozhodnutí odpůrce z materiálního hlediska jedná o opatření obecné povahy. Stavební uzávěra byla vydána za aplikace § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976, kdy účastníkem řízení o stavební uzávěře byl pouze odpůrce jako navrhovatel vydání rozhodnutí, a proto Ministerstvo pro místní rozvoj dne 30. 9. 1997 zamítlo odvolání navrhovatele a) proti tomuto rozhodnutí. Tím podle navrhovatelů došlo k zásahu do práva navrhovatele a) na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a to bez ohledu na skutečnost, že okruh účastníků podle § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 byl rozšířen teprve po vydání napadeného opatření obecné povahy (novelou provedenou zákonem č. 83/1998 Sb. s účinností od 1. 7. 1998). Na podporu svého tvrzení poukázali na nález Ústavního soudu ze dne 1. 9. 1998, sp. zn. I. ÚS 42/97, č. 92/1998 Sb. ÚS. Vycházejíce z § 97 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 navrhovatelé zdůraznili, že stavební uzávěru lze vydat toliko v nezbytném rozsahu, a to včetně rozsahu časového. Časový rozsah napadené stavební uzávěry však byl vymezen v rozporu se zákonem, neboť nebyl navázán na nabytí účinnosti územně plánovací dokumentace, jejíž příprava byla důvodem pro vydání stavební uzávěry a za kterou by měl být považován územní plán sídelního útvaru hlavního města Prahy, schválený usnesením Zastupitelstva hlavního města Prahy dne 9. 9. 1999. Nabytím účinnosti územního plánu, popř. v návaznosti na jeho vydání měla být stavební uzávěra zrušena, k čemuž však do dnešního dne nedošlo. Pokud je její zrušení vázáno teprve na vydání kolaudačních rozhodnutí na příslušné úseky komunikací, pak již z tohoto důvodu by podle navrhovatelů měla být zrušena; stavební uzávěra není opřena o legitimní a v zákoně stanovený cíl, neboť takový byl dán toliko do vydání územního plánu. Z nepřiměřené délky omezení svých vlastnických práv navrhovatelé dovozují rovněž porušení principu proporcionality; v této souvislosti poukázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, čj. 4 Ao 3/2011-103, č. 2396/2011 Sb. NSS.
Odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze dne 12. 1. 2012 vyjádřil přesvědčení, že v případě napadené stavební uzávěry se nejedná o opatření obecné povahy, neboť to nevyplývá ani z § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 1976, na jehož základě byla stavební uzávěra vydána, ani z rozhodovací praxe soudů; rovněž z § 188 odst. 4 a z § 189a stavebního zákona z roku 2006 lze dovodit její zařazení mezi obecně závazné předpisy. I pokud by se v případě napadené stavební uzávěry jednalo o opatření obecné povahy, znamenal by její přezkum porušení zákazu retroaktivity a zásah do právní jistoty, neboť v době jejího vydání nebyl institut opatření obecné povahy v českém právním řádu vůbec upraven. Odpůrce je přesvědčen, že pokud byla napadená stavební uzávěra vydána v souladu s tehdejším zněním § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976, přičemž toto ustanovení nebylo zrušeno Ústavním soudem a navrhovatel a) se proti rozhodnutí o zamítnutí svého odvolání proti rozhodnutí o stavební uzávěře ani nebránil ústavní stížností, pak nelze požadovat, aby byla stavební uzávěra zrušena pro rozpor s ústavním pořádkem. Co se týká vymezení časového rozsahu, stavební uzávěra byla přijata v souladu s § 12 vyhlášky č. 85/1976 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení a stavebním řádu*). Platnost a účinnost stavební uzávěry je podle odpůrce třeba dovodit i s přihlédnutím k § 189a stavebního zákona z roku 2006 a k rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2007, čj. 1 Ao 3/2007-60, č. 1341/2007 Sb. NSS. Odpůrce se ohradil proti tvrzení, že stavební uzávěra není opřena o legitimní a zákonem stanovený cíl; tímto cílem je zabránit ztížení či znemožnění budoucího využití území, ve kterém je plánována výstavba nadřazené komunikační sítě hlavního města Prahy, která je časově, finančně i co do svého rozsahu mimořádně náročným projektem, jehož realizace je ve veřejném zájmu a probíhá postupně a vytrvale; zrušení stavební uzávěry by tento projekt z hlediska funkčnosti ohrozilo a vedlo by k dalšímu nárůstu jeho náročnosti.
a contrario
Navrhovatelé v replice k vyjádření odpůrce ze dne 25. 1. 2012 zdůraznili své přesvědčení, že stavební uzávěry vyhlášené podle dřívější právní úpravy musejí splňovat požadavky, které na tento institut klade právní úprava současná. Regulace výstavby na určitém území musí být prováděna výlučně prostřednictvím územního plánu a stavební uzávěra může tento účel plnit pouze přechodně – po dobu přípravy nové územně plánovací dokumentace; to platí, i pokud byla vydána za právní úpravy stavebního zákona z roku 1976. Podotkli, že § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 sice nebyl nálezem Ústavního soudu ze dne 1. 9. 1998 zrušen, to však pouze proto, že zákonodárce toto ustanovení ještě předtím sám novelizoval.
Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 21. 3. 2012, č. j. 4 Ao 9/2011-180, řízení přerušil. Konstatoval, že posouzení právní otázky aktivní procesní legitimace navrhovatele a) jako městské části hlavního města Prahy, která je podstatná pro vydání rozhodnutí, je závislé na výsledku řízení před rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu, kam byla usnesením třetího senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 2. 2012, č. j. 3 Ao 9/2011-175, ve smyslu § 17 s. ř. s. postoupena věc, jejímž předmětem byl návrh na zrušení jiného opatření obecné povahy, kde navrhovatelem byla mimo jiné Městská část Praha-Křeslice.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao 9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS vyslovil, že
městská část hlavního města Prahy je způsobilá podat návrh na zrušení územního plánu hlavního města Prahy nebo jeho části (§ 101a s. ř. s.)
. V odůvodnění se věnoval postavení městské části jako subjektu samosprávy a vyslovil, že „nemá pochybnosti o tom, že městské části hlavního města Prahy samy žádný majetek nevlastní, nýbrž jsou toliko v pozici správce majetku hlavního města Prahy jako celku
“. Bez ohledu na to však označil za nezpochybnitelné, že městská část má „přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno
“, což představuje základní požadavek pro aktivní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na jeho zrušení. Tento vztah přitom podle rozšířeného senátu vyplývá z práva městské části na samosprávu a na výkon vlastní působnosti. Shledal sice jisté pochybnosti ohledně práva městské části hlavního města Prahy na přístup k soudu, nicméně konstatoval, že „podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu platí, že pokud existují pochybnosti o možnosti přístupu nějakého subjektu k soudní ochraně, je vždy namístě rozhodnout ve prospěch poskytnutí soudní ochrany, tedy ve prospěch přístupu k soudu
“. Vyložil, že „[m]ěstské části vystupují (v rozsahu stanoveném zákonem a Statutem) v právních vztazích svým jménem a nesou z toho vyplývající odpovědnost. Mají tedy částečnou způsobilost k právním úkonům (a právní subjektivitu).
[...] Městská část hlavního města Prahy tedy má v rámci své vlastní působnosti důležitou roli v organizaci svého území, s níž může
“kolidovat
samostatná působnost hlavního města Prahy v oblasti územního plánování.Usnesením rozšířeného senátu ze dne 11. 6. 2013, resp. dnem, kdy toto usnesení nabylo právní moci, odpadla překážka, pro kterou bylo řízení přerušeno, a Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že se v řízení pokračuje.
Nejvyšší správní soud opatření obecné povahy – rozhodnutí o stavební uzávěře pro nadřazenou komunikační síť Hlavního města Prahy ze dne 23. 4. 1997 – zrušil.
Z odůvodnění:
III.1 Stavební uzávěry vydané ve formě územního rozhodnutí podle stavebního zákona z roku 1976 jako opatření obecné povahy
(...) [15] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v případě napadené stavební uzávěry, vydané ve formě územního rozhodnutí odpůrce ze dne 23. 4. 1997, se jedná o opatření obecné povahy.
[16] Vyšel přitom ze závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2009, čj. 6 Ao 2/2009-86, č. 2405/2011 Sb. NSS, podle nichž
účinností zákona č. 127/2005 Sb., kterým byl zaveden do soudního řádu správního institut opatření obecné povahy, se změnila povaha nařízení obce o stavební uzávěře. Takové nařízení již nadále není z materiálního hlediska právním předpisem, nýbrž opatřením obecné povahy.
V odůvodnění zdejší soud poukázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 22/08, v němž Ústavní soud vyslovil, že „pokud podle nyní účinného stavebního zákona
[z roku 2006] se územní opatření o stavební uzávěře vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, a současně je přitom výslovně v přechodném ustanovení § 189a stavebního zákona
[z roku 2006] uvedeno, že při změnách a rušení stavebních uzávěr vyhlášených podle právních předpisů účinných před 31. 12. 2006 a při povolování výjimek z nich se postupuje podle tohoto zákona, je nutno na nařízení města Mnichovice č. 2/2006 o stavební uzávěře nahlížet po materiální stránce jako na opatření obecné povahy, materiální stránka je přitom rozhodující pro posouzení, který soudní orgán je příslušný k jeho přezkumu
“. Nutnost přezkumu nařízení obce o stavební uzávěře jako opatření obecné povahy zdejší soud dovodil i ze závěrů rozsudku ze dne 20. 6. 2007, čj. 1 Ao 3/2007-60, č. 1341/2007 Sb. NSS, na který v jiné souvislosti poukazuje i odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti, a v němž Nejvyšší správní soud dovodil platnost a aplikovatelnost nařízení obce o stavební uzávěře vydaných do 31. 12. 2006, nebyla-li v mezidobí výslovně zrušena, i po tomto datu, tedy po zrušení stavebního zákona z roku 1976.[17] Jako opatření obecné povahy je podle Nejvyššího správního soudu stejně tak třeba hodnotit i stavební uzávěru, která je předmětem přezkumu v nyní projednávané věci a která nebyla vydána ve formě nařízení obce, nýbrž ve formě územního rozhodnutí odpůrce podle § 41 ve spojení s § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 1976 a § 12 vyhlášky č. 85/1976 Sb. Stejně jako v případě nařízení obce podle § 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976, i stavební uzávěry vydané ve formě územního rozhodnutí podle § 32 odst. 1 písm. d) téhož zákona je třeba pojímat jako opatření obecné povahy, neboť i na územní rozhodnutí o stavební uzávěře je po materiální stránce třeba nahlížet jako na opatření obecné povahy, přičemž materiální stránka je pro připuštění soudního přezkumu rozhodující.
[18] Přestože tento právní názor dosud nebyl v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu vysloven jako (důvod rozhodnutí), úvaha v tomto směru se objevila jako (řečeno na okraj, nad rámec potřebného odůvodnění) v již citovaném rozsudku čj. 1 Ao 3/2007-60.
ratio decidendi
obiter dictum
[19] Na tomto závěru nemůže nic změnit argumentace odpůrce, že zařazení napadené stavební uzávěry mezi opatření obecné povahy výslovně nevyplývá z § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 1976, přičemž tomuto závěru odporuje rovněž
interpretace
§ 188 odst. 4 a contario
a § 189a stavebního zákona z roku 2006. Pro právní povahu napadené stavební uzávěry je určující materiální povaha opatření obecné povahy; právě z interpretace
§ 189a stavebního zákona z roku 2006 přitom vycházel i Ústavní soud ve výše citovaném nálezu. K odlišnému posouzení nemohla vést ani skutečnost, že v době jejího vydání nebyl institut opatření obecné povahy v českém právním řádu vůbec upraven, neboť v tomto případě převažuje zájem na shodné právní kvalifikaci totožných právních aktů bez ohledu na to, kdy a podle kterého stavebního zákona byly vydány. Pokud je připuštění přezkumu napadené stavební uzávěry jako opatření obecné povahy odpůrcem vnímáno jako projev retroaktivity, jedná se o retroaktivitu nepravou, která je za daných podmínek přípustná. (...)IV. Posouzení důvodnosti návrhu na zrušení napadené stavební uzávěry
(...) [26] Po přezkoumání návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že návrh je důvodný.
IV.1 Námitka zásahu do práva na spravedlivý proces, pokud byl jediným účastníkem řízení navrhovatel
(...) [28] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[29] Podle § 34 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 1976 ve znění účinném do 30. 6. 1998, „ú
častníkem územního řízení o chráněném území a ochranném pásmu či o stavební uzávěře je pouze navrhovatel
“. Podle odstavce 2 téhož ustanovení ve znění novely provedené zákonem č. 83/1998 Sb., účinném od 1. 7. 1998, „účastníky územního řízení o chráněném území nebo o ochranném pásmu, o stavební uzávěře a o dělení nebo scelování pozemků jsou navrhovatel a osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich mohou být rozhodnutím přímo dotčena
“.[30] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadenou stavební uzávěru, vydanou dne 23. 4. 1997, nelze zrušit z důvodu vydání v rozporu se zákonem stanoveným procesním postupem, a to pouze proto, že tato byla vydána v souladu s (nižším) procesním standardem, jak byl zakotven v tehdy účinném znění stavebního zákona z roku 1976 a podle něhož byl účastníkem řízení o stavební uzávěře pouze (jiný odbor) odpůrce jako navrhovatel vydání rozhodnutí. Odpůrce postupoval v souladu s požadavky tehdejší právní úpravy, což ostatně navrhovatelé ani žádným způsobem nezpochybňují, a i kdyby si následně přál svůj postup přizpůsobit právní úpravě, která vstoupila v účinnost ke dni 1. 7. 1998, tedy takřka 15 měsíců po vydání napadené stavební uzávěry, nemohl by tak učinit jiným způsobem, než stavební uzávěru vydat znovu. Právní názor prosazovaný navrhovateli by tak vedl k absurdním právním následkům, kdy nejen stavební uzávěra, ale fakticky jakékoli opatření obecné povahy by muselo být zrušeno, pokud by se v mezidobí do soudního rozhodování změnily zákonné procesní podmínky pro jeho vydání.
[31] Vyslovené právní hodnocení je patrné i z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 22. 4. 2011, č. j. 5 Ao 2/2011-30, na který ostatně navrhovatelé v replice k vyjádření odpůrce sami poukazují, vyslovil, že „m) nutno dovodit, že opatření obecné povahy vydané podle stavebního zákona z roku 1976 nemusí z procesního hlediska odpovídat požadavkům stavebního zákona z roku 2006; postačuje, pokud bylo vydáno v souladu s požadavky tehdy účinné právní úpravy.
á-li stavební uzávěra vydaná podle § 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976 formou obecně závazného předpisu obstát i za účinnosti stavebního zákona z roku 2006, musí z hmotněprávního hlediska odpovídat jeho požadavkům
“. I z tohoto právního názoru je důkazem z opaku (argumentum a contrario
[32] Námitce navrhovatelů nelze vyhovět ani s odkazem na jimi uváděný nález Ústavního soudu ze dne 1. 9. 1998, sp. zn. I. ÚS 42/97, č. 92/1998 Sb. ÚS. Důvodem pro zrušení rozhodnutí o stavební uzávěře, které bylo tehdy předmětem posouzení, totiž bylo odepření přístupu k soudu, tedy „
porušení práva na projednání zásahu soudem do práv chráněných ústavním pořádkem ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
“. Současně bylo vysloveno, že „pokud jde o návrh na zrušení § 34 odst. 1 v původním znění, konstatoval Ústavní soud, že novela stavebního zákona č. 83/1998 Sb. upustila od předchozí úpravy a v novém § 34 odst. 2 výslovně uvedla, že účastníky územního řízení, mezi jinými též o stavební uzávěře, je nejen navrhovatel, ale i osoby, jejichž vlastnictví a jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich mohou být rozhodnutím přímo dotčena
“. Řízení o návrhu na zrušení tohoto ustanovení proto Ústavní soud zastavil. Nejvyšší správní soud konstatuje, že v nyní projednávané věci k porušení práva na spravedlivý proces, pro jaké byl vydán citovaný nález, dojít nemohlo, neboť soudní přezkum napadené stavební uzávěry je garantován, a to právě rozhodovací činností Nejvyššího správního soudu, na který se navrhovatelé obrátili se svým návrhem. Vzhledem k tomu, že již z uvedených důvodů nelze citovaný nález aplikovat na nyní projednávanou věc, zdejší soud se již nezabýval argumentací odpůrce, že uvedený nález nelze na věc použít, pokud § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 ve znění účinném do 30. 6. 1998 nebyl Ústavním soudem výslovně zrušen a pokud se navrhovatel a) proti rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 30. 9. 1997 o zamítnutí svého odvolání proti rozhodnutí o stavební uzávěře, nebránil ústavní stížností (tak jako stěžovatelé v tehdy projednávané věci).IV.2 Námitka nezákonného navázání časového rozsahu stavební uzávěry na vydání kolaudačních či jiných rozhodnutí
[33] Navrhovatelé dále poukázali na § 97 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 a namítali, že stavební uzávěru lze vydat toliko v nezbytném rozsahu, a to včetně rozsahu časového. Časový rozsah napadené stavební uzávěry však byl vymezen v rozporu se zákonem, neboť nebyl navázán na nabytí účinnosti územně plánovací dokumentace, jejíž příprava byla důvodem pro vydání stavební uzávěry a za kterou by měl být považován územní plán sídelního útvaru hlavního města Prahy, schválený usnesením Zastupitelstva hlavního města Prahy ze dne 9. 9. 1999, č. 10/5. Nabytím účinnosti územního plánu, popř. v návaznosti na jeho vydání měla být stavební uzávěra zrušena, k čemuž však do dnešního dne nedošlo. Pokud je její zrušení vázáno teprve na vydání kolaudačních rozhodnutí na příslušné úseky komunikací, pak již z tohoto důvodu by podle navrhovatelů měla být zrušena; stavební uzávěra není opřena o legitimní a v zákoně stanovený cíl, neboť takový byl dán toliko do vydání územního plánu.
[34] Podle § 97 odst. 1 věty první stavebního zákona „[ú]
zemní opatření o stavební uzávěře, které se vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo o pořízení její změny, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území
“.[35] Nejvyšší správní soud shledal tuto námitku důvodnou.
[36] Nejvyšší správní soud předně znovu poukazuje na závěry již citovaného rozsudku zdejšího soudu čj. 5 Ao 2/2011-30, podle nichž „m
á-li stavební uzávěra vydaná podle § 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976 formou obecně závazného předpisu obstát i za účinnosti stavebního zákona z roku 2006, musí z hmotněprávního hlediska odpovídat jeho požadavkům
“. Z tohoto právního názoru, který se v mezidobí stal nosnou součástí rozhodovací činnosti soudů v oblasti přezkumu opatření obecné povahy, je třeba dovodit, že pokud má napadená stavební uzávěra, vydaná rozhodnutím odpůrce ze dne 23. 4. 1997, obstát i za účinnosti stavebního zákona z roku 2006, musí co do hmotného práva odpovídat jeho požadavkům. Samo o sobě je proto zcela nerozhodné tvrzení odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy, že stavební uzávěra byla přijata v souladu s tehdy účinným § 12 vyhlášky č. 85/1976 Sb. Na požadavku souladu s hmotněprávní úpravou platného práva pak nemůže nic změnit ani odpůrcem uváděný § 189a stavebního zákona z roku 2006 či výše traktovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 3/2007-60 (srov. bod [16]), neboť v nyní projednávané věci není zpochybňována platnost a aplikovatelnost napadené stavební uzávěry (toliko) z důvodu jejího vydání před 1. 1. 2007, tedy před nabytím účinnosti stavebního zákona z roku 2006, nýbrž z důvodů jiných.[37] Časový rozsah napadené stavební uzávěry byl odpůrcem ve výroku rozhodnutí o jejím vydání vymezen tak, že „
stavební uzávěra bude postupně rušena samostatnými rozhodnutími odboru územního rozhodování Magistrátu hlavního města Prahy po vydání kolaudačních rozhodnutí na příslušný úsek předmětné komunikace, nebo zrušena a nahrazena samostatným rozhodnutím téhož úřadu v případě změny nebo upřesnění územně plánovací dokumentace, případně zpracování jiných podkladů (např. projektové dokumentace příslušné stavby)
“.[38] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že takto vymezený časový rozsah stavební uzávěry zásadně neodpovídá požadavkům stavebního zákona z roku 2006. Z § 97 odst. 1 věty první stavebního zákona z roku 2006 je třeba dovodit, že stavební uzávěrou lze omezit nebo zakázat stavební činnost ve vymezeném území pouze dočasně a výhradně tehdy, pokud by tato stavební činnost mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území buď a) podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo o pořízení její změny, nebo b) podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území. Časový rozsah stavební uzávěry však nelze navázat na vydání kolaudačních rozhodnutí na stavby, které mají být v předmětném území realizovány, jakož ani na (případnou) budoucí územně plánovací dokumentaci, která není žádným způsobem blíže vymezena a o jejímž pořízení nebylo dosud rozhodnuto. K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že i stávající úprava umožňuje ve výjimečných případech nestanovit konec platnosti stavební uzávěry přímo v textu územního opatření [§ 17 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu]. V takovém případě však musí být stavební uzávěra zrušena, jakmile odpadne nezbytnost jejího trvání s ohledem na účel, pro který byla vyhlášena.
[39] Legitimním účelem stavební uzávěry mohlo být omezení nebo zákaz stavební činnosti, která by mohla ztížit či znemožnit budoucí využití (tj. zamýšlená výstavba páteřních komunikací) území dotčeného stavební uzávěrou do doby přijetí připravované územně plánovací dokumentace. Takový účel a dobu platnosti měl ovšem odpůrce uvést ve výroku a odůvodnění stavební uzávěry. To však odpůrce neučinil, přičemž ani v rámci řízení před Nejvyšším správním soudem v tomto ohledu žádným způsobem neargumentoval a omezil se na konstatování, že napadená stavební uzávěra byla vydána v souladu s tehdejší právní úpravou § 12 vyhlášky č. 85/1976 Sb. V této souvislosti je třeba znovu zdůraznit, že primárním smyslem institutu stavební uzávěry po 1. 1. 2007, tj. po nabytí účinnosti stavebního zákona z roku 2006, je zabránit ztížení nebo znemožnění budoucího využití území podle územně plánovací dokumentace, která je v době vydání stavební uzávěry již připravována a v níž má být plánované využití území zakotveno; stavební uzávěra je toliko dočasným opatřením v území, určeným pro dobu pořizování a přijímání územně plánovací dokumentace. Jak územní plán, tak i zásady územního rozvoje byly pro dotčené území schváleny v druhé polovině roku 1999, na rozsahu a vymezení stavební uzávěry se to však nijak neprojevilo, a to ani za dobu účinnosti stavebního zákona z roku 2006, do něhož byly tyto principy od počátku vtěleny.
[40] Odpůrce v napadené stavební uzávěře nepoukázal ani na žádné jiné rozhodnutí či opatření v území, které bylo přijato před vydáním stavební uzávěry a jímž se upravuje využití území a pro které je třeba stavební uzávěry, tak aby nemohlo být ztíženo nebo znemožněno budoucí využití dotčeného území podle takového rozhodnutí. Takovým rozhodnutím či opatřením by přitom mohla být např. politika územního rozvoje ve smyslu § 31, územní rozhodnutí podle § 92, veřejnoprávní smlouva nahrazující územní rozhodnutí podle § 78a či územní opatření o asanaci území podle § 97 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Existenci jiných takových záměrů v území, jejichž ochrana by nebyla zajištěna vydanou územně plánovací dokumentací a která by odůvodňovala nezbytnost dalšího trvání stavební uzávěry ve stávajícím rozsahu, odpůrce netvrdil a nedoložil ani v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
[41] Pokud odpůrce časový rozsah napadené stavební uzávěry odvodil od svých vlastních, v budoucnosti postupně vydávaných rozhodnutí, která budou navázána na vydání kolaudačních rozhodnutí na příslušné úseky komunikací tvořících nadřazenou komunikační síť hlavního města Prahy, pak je třeba se ztotožnit s námitkou navrhovatelů, že takové vymezení je zcela v rozporu s požadavky stavebního zákona, jelikož kolaudační rozhodnutí nelze považovat za rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území; kolaudační rozhodnutí je podmínkou užívání dokončené stavby, přičemž se jedná nikoli o institut územního plánování, nýbrž o institut stavebního řádu.
[42] V tomto ohledu je třeba dát za pravdu a dále rozvést argumentaci navrhovatelů, neboť nejen že napadená stavební uzávěra nebyla zrušena či přinejmenším modifikována v návaznosti na vydání územního plánu, zásad územního rozvoje či realizaci jiného z výše specifikovaných aktů na úseku územního plánování, ale její časový rozsah je navíc formulován do značné míry neurčitě a způsobem ponechávajícím nepřiměřený prostor odpůrci, když tento časový rozsah je vymezen tak, že sám odpůrce je povolán stavební uzávěru podle svého uvážení postupně rušit či nahradit. Fakticky se tak jedná o stavební uzávěru vyhlášenou na dobu neurčitou, přičemž odpůrce zjevně nereagoval na změnu poměrů, která vedla k odpadnutí důvodů vyhlášení stavební uzávěry, tj. vydání
relevantní
územně plánovací dokumentace, tím, že by stavební uzávěru zrušil (popř. alespoň modifikoval).[43] Lze tedy dovozovat, jak namítají navrhovatelé, že pokud stavební uzávěra žádným způsobem nereflektuje vydání územního plánu, zásad územního rozvoje či realizaci jiného z výše specifikovaných aktů na úseku územního plánování, není již opřena o legitimní a v zákoně stanovený cíl. Pokud odpůrce v tomto ohledu argumentuje, že cílem napadené stavební uzávěry je zabránit ztížení či znemožnění budoucího využití území, ve kterém je plánována výstavba nadřazené komunikační sítě hlavního města Prahy, která je časově, finančně i co do svého rozsahu mimořádně náročným projektem, jehož realizace je ve veřejném zájmu a probíhá postupně a vytrvale, pak nezbývá než konstatovat, že ani povaha a mimořádná náročnost projektu, kterých si je Nejvyšší správní soud vědom, odpůrce nezbavuje povinnosti respektovat elementární požadavky stavebního zákona z roku 2006 kladené na tento institut, a to zejména za situace, kdy důsledkem stavební uzávěry jsou i obdobně masivní zásahy do vlastnického a jiných práv značného množství osob.
[44] Argument odpůrce, že zrušení stavební uzávěry může projekt výstavby nadřazené komunikační sítě hlavního města Prahy z hlediska funkčnosti ohrozit a povede k dalšímu nárůstu jeho náročnosti, pak nelze vyhodnotit jinak, než že se jedná o obecné a nedoložené tvrzení. Odpůrce si měl být vědom toho, že právní úprava platná od 1. 1. 2007 přináší přísnější požadavky na existenci stavební uzávěry. Na základě toho měl zvážit, zda je za změněných poměrů (nová právní úprava, vydaná územně plánovací dokumentace, která systém budoucích páteřních komunikací hlavního města Prahy chrání) trvání stavební uzávěry v modifikovaném rozsahu nezbytné. Vycházeje z takového vyhodnocení případně odpůrce mohl napadenou stavební uzávěru uvést do souladu s požadavky platného práva, které mu měly být známy minimálně od nabytí platnosti stavebního zákona z roku 2006 ke dni 11. 5. 2006; stejně tak mohl zohlednit jeho následné novelizace, zejména zařazení § 189a zákonem č. 191/2008 Sb. s účinností od 3. 6. 2008, který umožňuje měnit stavební uzávěry vydané podle předchozích předpisů vydáním územního opatření o stavební uzávěře. Jako nerozhodnou zdejší soud vyhodnotil i odpůrcem doloženou skutečnost, že ohledně jedné či více částí nadřazené komunikační sítě hlavního města Prahy v současnosti probíhá územní řízení, mj. ohledně stavby „
Silniční okruh kolem Prahy (SOKP), stavba 518 Ruzyně – Suchdol
“. Zrušení stavební uzávěry na toto územní řízení nemůže mít žádný vliv.[45] Lze tedy shrnout, že Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že časový rozsah stavební uzávěry nelze navázat na vydání kolaudačních rozhodnutí na stavby, které mají být v předmětném území realizovány, jakož ani na (případnou) budoucí územně plánovací dokumentaci, která není žádným způsobem blíže vymezena a o jejímž pořízení nebylo dosud rozhodnuto. Časový rozsah napadené stavební uzávěry, tak jak byl odpůrcem vymezen ve výroku rozhodnutí o jejím vydání, zásadně neodpovídá požadavkům § 97 odst. 1 a navazujících ustanovení stavebního zákona z roku 2006. K ochraně záměrů do budoucna plánovaných stavebních a infrastrukturních projektů slouží především územně plánovací dokumentace (územní plány, zásady územního rozvoje). Vydání a následná existence stavební uzávěry je možná pouze na nezbytně nutnou dobu potřebnou k projednání a vydání této územně plánovací dokumentace. Vzhledem k tomu, že územně plánovací dokumentace pro dotčené území byla vydána, odpadla nejpozději k tomuto okamžiku potřeba ochrany záměru stavební uzávěrou. Nejvyšší správní soud rovněž zohlednil, že napadená stavební uzávěra nejen že nebyla hlavním městem Prahou zrušena či přinejmenším modifikována v návaznosti na vydání územního plánu, respektive jiné územně plánovací dokumentace, ale její časový rozsah je navíc formulován zcela neurčitě. Pokud by soud nevyhověl návrhu na zrušení opatření obecné povahy, bylo by pouze na libovůli odpůrce, zda a kdy stavební uzávěru zruší. Tím by byl zcela popřen charakter stavební uzávěry jako výjimečného a dočasného opatření. (...)
*)
S účinností od 1. 7. 2006 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
*)
S účinností od 1. 7. 1998 nahrazena vyhláškou č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona; ta byla s účinností od 1. 1. 2007 zrušena stavebním zákonem z roku 2006.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.