Vydání 7/2020

[29] Z hlediska posouzení přípustnosti kasační stížnosti ovšem Nejvyšší správní soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností napadl usnesení městského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS). Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, čj. 6 As 4/2004-53). Jelikož tedy kasační stížnost nesměřuje proti meritornímu rozhodnutí městského soudu, nemůže se ani Nejvyšší správní soud zabývat věcí samou. Předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu v daném řízení může být toliko otázka, zda městský soud postupoval správně, když návrh stěžovatele podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení.

[30] Nejvyšší správní soud tudíž nebyl oprávněn hodnotit zákonnost napadených aktů odpůrkyně, jejich vydání nebo odůvodnění či se zabývat otázkou jejich proporcionality, neboť těmito otázkami se ani městský soud, vzhledem k odmítnutí návrhu stěžovatele, vůbec nezabýval. Kasační stížnost je tedy v rozsahu, v jakém se stěžovatel domáhal, dle obsahu kasační stížnosti i jejího petitu, aby Nejvyšší správní soud rozhodl o věci samé, jak ji stěžovatel vymezil v řízení před městským soudem, ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná, neboť se opírá o jiné než přípustné důvody kasační stížnosti dle § 103 odst. 1 s. ř. s. (viz např. odpůrkyní připomínané usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2003, čj. 6 Azs 44/2003-31, č. 738/2006 Sb. NSS). V této části tedy Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele pro nepřípustnost dle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 120 s. ř. s. odmítl.

[31] Ve zbytku shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost přípustnou a přistoupil tedy k jejímu posouzení v mezích uplatněných důvodů namítajících nezákonnost napadeného usnesení městského soudu o odmítnutí návrhu, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí městského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.

[32] Nejprve je vhodné připomenout, pokud jde o obsah obou napadených aktů odpůrkyně, že usnesením ze dne 12. 3. 2020 č. 194, zveřejněným pod č. 69/2020 Sb., vyhlásila odpůrkyně podle čl. 5 a čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti ČR nouzový stav z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru označovaného jako SARS CoV-2. V předmětném usnesení o vyhlášení nouzového stavu odpůrkyně uvedla, že nouzový stav vyhlašuje od 14:00 hodin dne 12. 3. 2020 na dobu 30 dnů a zároveň nařizuje pro řešení vzniklé krizové situace krizová opatření podle § 5 písm. a) až e) a § 6 krizového zákona, jejichž konkrétní provedení stanoví samostatným usnesením. K prodloužení nouzového stavu do 30. 4. 2020 došlo usnesením odpůrkyně ze dne 9. 4. 2020 č. 396, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeným pod č. 156/2020 Sb., se souhlasem Poslanecké sněmovny PČR uděleným jejím usnesením ze dne 7. 4. 2020 č. 1012. Usnesením odpůrkyně ze dne 30. 4. 2020 č. 485, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeným pod č. 219/2020 Sb., byl nouzový stav opětovně prodloužen do 17. 5. 2020, s čímž Poslanecká sněmovna PČR vyslovila souhlas usnesením ze dne 28. 4. 2020 č. 1105.

[33] Jak též připomíná Ústavní soud v dále zmiňovaném usnesení ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, v návaznosti na vyhlášení nouzového stavu nařídila odpůrkyně usnesením ze dne 13. 3. 2020 č. 203, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 76/2020 Sb., podle § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona, s účinností od 16. 3. 2020, 00.00 hodin, zákaz vstupu pro všechny cizince s výjimkou cizinců pobývajících s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo trvalým pobytem na území České republiky, ledaže by jejich vstup byl v zájmu České republiky. Kromě toho zakázala občanům České republiky a cizincům s trvalým nebo s přechodným pobytem nad 90 dnů na území České republiky vycestovat z území České republiky, přičemž i z tohoto opatření mohla být udělena výjimka. Usnesením vlády ze dne 30. 3. 2020 č. 334, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 142/2020 Sb., bylo krizové opatření č. 76/2020 Sb. zrušeno a zároveň jím byl podle § 5 písm. c), § 6 odst. 1 písm. b) a § 6 odst. 2 písm. b) krizového zákona, s účinností od 31. 3. 2020, 00.00 hodin, do 12. 4. 2020, nově stanoven zákaz vstupu na území České republiky pro cizince a výjimky z tohoto zákazu a zákaz vycestování z území České republiky a výjimky z tohoto zákazu. Ministerstvo vnitra bylo zmocněno, aby svým sdělením na internetových stránkách stanovilo další podmínky a náležitosti vyžadované pro překročení státní hranice. Všem osobám, které vstoupí na území České republiky, byla stanovena povinnost oznámit tuto skutečnost svému registrujícímu poskytovateli zdravotních služeb v oboru všeobecné praktické lékařství nebo praktické lékařství pro děti a dorost, a uvedeným poskytovatelům zdravotních služeb byla uložena povinnost rozhodnout o karanténě těchto osob v délce 14 dnů. Další povinnosti byly stanoveny osobám, pro které neplatila uvedená oznamovací povinnost, aby v případě jakýchkoli příznaků chřipkového onemocnění tuto skutečnost rovněž oznámily uvedeným poskytovatelům zdravotních služeb. Všem osobám, které by vstoupily na území České republiky a pro které by neplatila uvedená oznamovací povinnost, byl zakázán volný pohyb na území celé České republiky a stanoveny výjimky z tohoto zákazu (např. pro účely cesty do zaměstnání, cesty nezbytně nutné k obstarání základních životních potřeb, cesty do zdravotnických zařízení, apod.).

[34] Platnost usnesení vlády č. 334 byla prodloužena usnesením vlády ze dne 6. 4. 2020 č. 387, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 150/2020 Sb., do 13. 4. 2020, 23.59 hodin. S účinností od 14. 4. 2020, 00.00 hodin, po dobu trvání nouzového stavu jím byla podle § 5 písm. c), § 6 odst. 1 písm. b) a § 6 odst. 2 písm. b) krizového zákona stanovena nová podrobná úprava zákazu vstupu na území České republiky pro cizince a výjimky z tohoto zákazu, zákazu vycestování z území České republiky a výjimky z něho, povinnosti oznámit vstup do České republiky krajským hygienickým stanicím a povinnosti krajských hygienických stanic rozhodnout o karanténě v délce 14 dnů, jakož i další oznamovací či jiné povinnosti adresátů a zákaz volného pobytu na území České republiky pro osoby, které by vstoupily na území České republiky a kterým by nebyla nařízena karanténa, společně se stanovenými výjimkami z tohoto zákazu. Usnesení vlády č. 387 bylo zrušeno usnesením vlády ze dne 23. 4. 2020 č. 443, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 193/2020 Sb., kterým byl od 27. 4. 2020, 00.00 hodin, znovu podrobně upraven zákaz vstupu na území České republiky pro cizince, výjimky z něj a další povinnosti a omezení obdobná těm, která byla stanovena dřívějšími usneseními vlády. Usnesení vlády č. 443 bylo zase zrušeno usnesením vlády ze dne 30. 4. 2020 č. 495, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 222/2020 Sb., které upravovalo zákaz vstupu na území České republiky s účinností od 1. 5. 2020, a bylo s účinností od 11. 5. 2020 po dobu trvání nouzového stavu (do 17. 5. 2020) nahrazeno obdobným usnesením vlády ze dne 4. 5. 2020 č. 495, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 226/2020 Sb. Zákaz vycestování z území České republiky již těmito usneseními vlády stanoven nebyl.

[35] Stěžovatel se domnívá, že jeho návrh neměl být městským soudem odmítnut, ale naopak meritorně posouzen. Za stěžejní námitku podané přípustné části kasační stížnosti lze dle Nejvyššího správního soudu považovat tvrzení stěžovatele o tom, že závěry usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, na nichž městský soud postavil své rozhodnutí, jej nezavazovaly, a tudíž se jimi neměl řídit, případně, že měl dát přednost uplatnění stěžovatelem specifikovaných nálezů Ústavního soudu na projednávaný případ.

[36] V prvé řadě je však nutné konstatovat, že plenární usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, o které opřel své rozhodnutí městský soud a jehož závaznost i správnost jeho závěrů stěžovatel v kasační stížnosti zpochybňuje, se přímo týká pouze jednoho z aktů napadených stěžovatelem v nyní posuzované věci, a to rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu. Dále toto usnesení Ústavního soudu specifikuje právní povahu jiného krizového opatření vlády (č. 85/2020 Sb.), než je nyní napadené krizové opatření č. 76/2020 Sb., a také právní povahu tří mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví vydaných podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Povaha nyní napadeného krizové opatření odpůrkyně č. 76/2020 Sb. ovšem naproti tomu byla předmětem posuzování Ústavního soudu (společně s jinými krizovými opatřeními odpůrkyně, resp. mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví) v jeho pozdějších plenárních usneseních ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20 a sp. zn. Pl. ÚS 13/20, která tedy byla Ústavním soudem vydána až po rozhodnutí městského soudu v předmětné věci. Pro úplnost lze ještě konstatovat, že obdobná argumentace Ústavního soudu se objevuje rovněž v jeho usneseních ze dne 21. 4. 2020, Pl. ÚS 7/20 a ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/20, jejichž předmětem bylo krizové opatření vlády č. 122/2020 Sb., a také v nejnovějším usnesení pléna ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20, které se vedle krizového opatření vlády č. 106/2020 Sb. a jednoho z mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví zabývá opět též povahou rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu (předmětem dalšího souvisejícího usnesení ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 12/20, bylo výhradně příslušné mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví a tvrzený zásah Ministerstva zdravotnictví a vlády do práv stěžovatelek v uvedené věci).

[37] Přitom je vhodné připomenout z těchto zmiňovaných rozhodnutí Ústavního soudu především ty pasáže, které se týkají přímo právních aktů napadených stěžovatelem v nynějším případě. V usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, většinové stanovisko pléna Ústavního soudu k povaze rozhodnutí odpůrkyně o vyhlášení nouzového stavu konstatovalo:

„

“(důraz doplněn Nejvyšším správním soudem).

[38] Tyto své úvahy Ústavní soud v podstatě zopakoval i ve svém následném plenárním usnesení ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20.

[39] Podstatný pro nyní posuzovanou věc je tedy především závěr Ústavního soudu, že rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu není z materiálního ani z formálního hlediska opatřením obecné povahy. Z většinových stanovisek pléna Ústavního soudu tedy jednoznačně vyplývá, že tento akt odpůrkyně nemůže být přezkoumán soudy rozhodujícími ve správním soudnictví v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s.

[40] Obdobně v usnesení ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, Ústavní soud k povaze krizových opatření odpůrkyně obecně a dále přímo k povaze krizového opatření odpůrkyně č. 76/2020 Sb. konstatoval:

„

“ (důraz doplněn Nejvyšším správním soudem).

[41] Obdobně se Ústavní soud vyjádřil k povaze krizového opatření č. 76/2020 Sb. jakož i pozdějšího obdobného krizového opatření č. 142/2020 Sb., ve svém unesení ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 13/20:

„

.“ (důraz doplněn Nejvyšším správním soudem).

[42] Je tedy zřejmé, že byť Ústavní soud připustil, že krizové opatření vlády vydané dle krizového zákona může mít nejrůznější povahu, a nelze tedy ani vyloučit, že by se z materiálního hlediska mohlo jednat o opatření obecné povahy (a v tomto smyslu je třeba korigovat právní názor vyjádřený v napadeném usnesení městského soudu), dospěl ve dvou citovaných plenárních usneseních k jednoznačnému závěru, že předmětné krizové opatření č. 76/2020 Sb. z materiálního ani formálního hlediska opatřením obecné povahy není, neboť se jedná z hlediska jeho adresátů i předmětu o normativní akt, tedy o právní předpis, který tudíž nemůže být samostatně přezkoumatelný ve správním soudnictví, ale pouze v řízení před Ústavním soudem, ovšem na základě návrhu k tomu oprávněných (privilegovaných) navrhovatelů.

[43] Přitom je pravdou, že, jak upozorňuje odpůrkyně, Ústavní soud se k otázce závaznosti svých rozhodnutí ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy vyslovil např. ve svém plenárním nálezu ze dne 19. 7. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 20/15, v němž rekapituloval i svou předchozí judikaturu k této otázce:

„

“

[44] Obdobně k dané otázce judikoval v řadě svých rozhodnutí též Nejvyšší správní soud. Např. v rozsudku ze dne 3. 12. 2009, čj. 2 Aps 2/2009-52, č. 2000/2010 Sb. NSS, zdejší soud konstatoval:

„

“

[45] V nyní posuzované věci výše citovaná plenární usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20 a sp. zn. Pl. ÚS 13/20, a ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20, byť posuzovala povahu týchž aktů odpůrkyně, které jsou napadeny rovněž návrhem stěžovatele, nevytváří pro Nejvyšší správní soud tzv. kasační závaznost zde vyjádřených právních názorů, jak se domnívala odpůrkyně, neboť se nejedná o tutéž věc mezi týmiž účastníky řízení, kde by po zrušujícím nálezu Ústavního soudu byly správní soudy i správní orgány v dalším řízení bezpodmínečně vázány právním názorem Ústavního soudu (k tomu viz nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, č. 190/2007 Sb. ÚS, body 57 a 58, obdobně také nález Ústavního soudu ze dne 2. 6. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 9/06, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 9. 2009, čj. 6 A 76/2001-143).

[46] Je rovněž pravdou, jak upozorňuje stěžovatel, že i precedenční závaznost citovaných rozhodnutí Ústavního soudu je v tomto případě do určité míry oslabena tím, že jde o usnesení, nikoliv nálezy Ústavního soudu, neboť se svou povahou nejedná o rozhodnutí. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05 přitom Ústavní soud uvádí, že „“. Zároveň ovšem Ústavní soud v témže nálezu konstatuje, že „“.

[47] Závaznost usnesení Ústavního soudu je tedy nutné posuzovat případ od případu, přičemž v předmětné věci hraje zásadní roli především skutečnost, že právní názor Ústavního soudu na právní povahu napadených aktů odpůrkyně vyplývá nikoliv z usnesení běžného, tříčlenného senátu Ústavního soudu, např. o zjevné neopodstatněnosti ústavní stížnosti, ale jedná se o hned několik usnesení pléna Ústavního soudu, v nichž se navíc Ústavní soud vyslovil k zásadním ústavněprávním otázkám kontroly právních aktů vydávaných orgány moci výkonné v době nouzového stavu ze strany moci soudní, reprezentované na jedné straně Ústavním soudem a na straně druhé soudy rozhodujícími ve správním soudnictví. Je zřejmé, že mj. právě v otázce, které tyto akty vůbec podléhají soudnímu přezkoumání, případně v jakém rozsahu, jakož i v otázce, které z nich mohou být přímo napadeny před správními soudy např. v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy a u kterých se naopak jejich zrušení lze přímo domáhat pouze v řízení před Ústavním soudem, a to navíc pouze na návrh privilegovaných navrhovatelů, musí mít konečné slovo právě Ústavní soud jakožto vrcholný soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy).

[48] Navíc vývoj judikatury Ústavního soudu nedal stěžovateli za pravdu v tom, že by názory Ústavního soudu původně vyjádřené zejména v usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, byly ojedinělé. Jak již bylo konstatováno, závěr, že krizové opatření odpůrkyně č. 76/2020 Sb. není opatřením obecné povahy, již v současné době vyplývá jednoznačně ze dvou výše citovaných plenárních usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20 a sp. zn. Pl. ÚS 13/20, přičemž nejen v usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, ale i v dalších třech takových usneseních (ze dne 21. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 7/20, ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/20, a ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20) byla jiná krizová opatření odpůrkyně, svou povahou srovnatelná s krizovým opatřením č. 76/2020 Sb., posouzena obdobným způsobem. V usnesení ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20, navíc byl také znovu potvrzen závěr, podle něhož ani rozhodnutí odpůrkyně o vyhlášení nouzového stavu není opatřením obecné povahy.

[49] Pro závaznost vyjádřeného právního názoru je také velmi podstatné, že Ústavní soud posuzoval ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 8/20, sp. zn. Pl. ÚS 11/20, sp. zn. Pl. ÚS 10/20 a sp. zn. Pl. ÚS 13/20 skutečně povahu týchž aktů odpůrkyně, u jakých tak má nyní učinit Nejvyšší správní soud, tedy rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu a krizové opatření odpůrkyně č. 76/2020 Sb., není tedy možné, aby se Nejvyšší správní soud od závěrů Ústavního soudu jakkoli skutkově odlišil (viz výše citovaný nález Ústavního soudu ze dne 19. 7. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 20/15, bod 105).

[50] Přesto si lze představit, že by se Nevyšší správní soud i v této situaci rozhodl od relevantních závěrů Ústavního soudu odchýlit, pokud by pro takový postup měl velmi silné a přesvědčivé argumenty, které by byl potom povinen, v souladu s citovanou judikaturou k precedenční závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu, ve svém rozhodnutí podrobně předestřít a tím vyzvat Ústavní soud k tomu, aby svou právní pozici ještě jednou zvážil a případně revidoval. Nejvyšší správní soud však v posuzovaném případě důvody pro takový postup neshledal, a to tím spíše, že stěžovatel ve své kasační stížnosti žádné takové přesvědčivé důvody ani nenabízí.

[51] V této souvislosti Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že jeho úkolem není hodnotit veškeré dílčí otázky, jimiž se Ústavní soud v citovaných usneseních zabýval. Podstatný pro posuzovanou věc je pouze závěr, že ani rozhodnutí odpůrkyně o vyhlášení nouzového stavu ani její krizové opatření č. 76/2020 Sb. nejsou opatřeními obecné povahy. Pokud se tedy stěžovatel dovolával odlišných stanovisek některých ústavních soudců přijatých k citovaným usnesením Ústavního soudu, lze připustit, že mohou být v mnohém inspirativní a pro budoucí judikatorní směřování Ústavního soudu významná. Některé tyto disenty se vyslovují pro možnost kontroly ústavnosti rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu ze strany Ústavního soudu v širším rozsahu, než jaký připouští většinové stanovisko, jiné vytýkají většinovým stanoviskům určitou nedůslednost (i terminologickou) při řešení důležité otázky, zda jsou jednotlivá posuzovaná krizová opatření vlády skutečně tzv. jinými právními předpisy ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, tedy podzákonnými právními předpisy, nebo zda jde, i vzhledem k jejich právnímu základu přímo v ústavním zákoně o bezpečnosti ČR, o právní předpisy , které mají vlastně právní sílu zákona. Zásadní pro rozhodnutí v nyní posuzované věci je však nejen to, že pro Nejvyšší správní soud musí být určující především stanovisko většiny pléna Ústavního soudu, ale též skutečnost, že žádné z uplatněných odlišných stanovisek netvrdí, že by rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu či jednotlivá posuzovaná krizová opatření, včetně krizového opatření č. 76/2020 Sb., měla být opatřeními obecné povahy.

[52] Stěžejním bodem kasační stížnosti je přesvědčení stěžovatele, že v případě obou napadených aktů odpůrkyně se materiálně jedná o opatření obecné povahy. Jak konstatuje Ústavní soud též v citovaných usneseních, v právní teorii i praxi je opatření obecné povahy označováno za smíšený, hybridní akt orgánu veřejné správy, který není právním předpisem ani správním rozhodnutím, neboť má určité prvky jak normativních právních aktů na straně jedné, tak i individuálních správních aktů na straně druhé. Opatření obecné povahy se vyznačuje konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, jde tedy o úkon správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS, či nález pléna Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07).

[53] Při hodnocení povahy napadeného aktu z hlediska možnosti jeho soudního přezkoumání je nutné primárně vycházet z toho, jak daný akt označuje zákonodárce, resp. ústavodárce. Jestliže zde není zjevný rozpor mezi zákonem přiznanou formou a skutečným obsahem napadeného aktu, měl by soud vůli zákonodárce respektovat (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011, čj. 8 Ao 7/2010-65, č. 2321/2011 Sb. NSS, či plenární nález Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 19/11, č. 132/2012 Sb.). V případě, že se objeví rozpor mezi stanovenou formou a obsahem napadeného aktu, je nezbytné posoudit naplnění již zmiňovaných pojmových znaků opatření obecné povahy, tedy konkrétnosti jeho předmětu, který dané opatření upravuje, a obecnosti adresátů, na které dopadá, přičemž z hlediska projednatelnosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy je nutné současné splnění obou uvedených znaků (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009-59, č. 2009/2010 Sb. NSS, či nález Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2010, sp. zn. IV. ÚS 2087/07, č. 67/2010 Sb. ÚS). Z uvedeného tedy plyne, že v případě posuzování, který správní akt lze považovat za opatření obecné povahy, se uplatní podle judikatury Ústavního soudu, ale i Nejvyššího správního soudu, tzv. formálně-materiální pojetí.

[54] V intencích této judikatury postupoval Ústavní soud i v citovaných usneseních při posuzování otázky, zda jsou rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu a krizové opatření č. 76/2020 Sb. opatřeními obecné povahy. Jeho závěry tak nejsou v rozporu se zmiňovaným plenárním nálezem Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS, jak namítal stěžovatel, neboť jeho východiska Ústavní soud naopak v předmětných usneseních aplikoval. Vzhledem k tomu, že ani ústavní zákon o bezpečnosti ČR ani krizový zákon nestanoví právní formu předmětných aktů odpůrkyně (výraz „rozhodnutí o nouzovém stavu“ použitý v čl. 12 ústavního zákona o bezpečnosti ČR, resp. výraz „rozhodnutí o krizových opatřeních“ použitý v § 8 krizového zákona, neznamená, že by se mělo v obou případech jednat o individuální správní akty), zabýval se Ústavní soud při řešení uvedené otázky výlučně jejich materiální povahou a dospěl k závěru, že ani jeden z nich, byť z různých důvodů, neodpovídá zmiňované materiální definici opatření obecné povahy. Není třeba, aby Nejvyšší správní soud již výše citovanou argumentaci Ústavního soudu na tomto místě znovu opakoval, podstatné je, že proti ní stěžovatel nepostavil pádné argumenty, které by svědčily o nesprávnosti závěrů Ústavního soudu v této otázce.

[55] Pokud jde o rozhodnutí odpůrkyně o vyhlášení nouzového stavu, stěžovatel sice polemizuje s názorem Ústavního soudu, že samotné vyhlášení nouzového stavu přímo nezakládá jednotlivcům práva a povinnosti, avšak sám nepopisuje, jakým způsobem jsou dle něj u tohoto aktu odpůrkyně naplněny zmiňované materiální znaky opatření obecné povahy. Svůj názor sice stěžovatel opírá o výše zmiňovaný komentář k čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti ČR, avšak autor příslušné pasáže komentáře nijak nezdůvodnil, proč se domnívá, že „[p]“. Sám tento autor však, jak si povšiml rovněž Ústavní soud v předmětném usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, hned v následujících větách vylučuje, že by takové „opatření obecné povahy“ podléhalo kognici správních soudů: „.“ Ke shodnému závěru, pokud jde o nemožnost přezkoumání rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu ve správním soudnictví, dospěl i další komentář k ústavnímu zákonu o bezpečnosti ČR (viz Mareš, M., Novák, D. . Praha : ASPI, 2019).

[56] Obdobně ani proti závěru Ústavního soudu o tom, že krizové opatření č. 76/2020 Sb. nesplňuje nezbytný materiální znak opatření obecné povahy, jímž je konkrétnost jeho předmětu, nepostavil stěžovatel žádné argumenty, pouze uváděl, že dané krizové opatření je charakterizováno „“. Taková argumentace je ovšem samozřejmě , neboť každá, i normativním aktem stanovená právní povinnost musí být jistě formulována dostatečně „konkrétně“, tedy jednoznačně a určitě, aby byla právně vynutitelná, to však ještě nevede k závěru o konkrétním předmětu dané právní regulace. Opačný výklad by vedl k absurdnímu závěru, že by za opatření obecné povahy musely být považovány v podstatě veškeré zákony a jiné právní předpisy.

[57] Pokud stěžovatel poukazuje na definici krizového opatření dle § 2 písm. c) krizového zákona a vytýká Ústavnímu soudu, že se s ní ve svém usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, nevypořádal, měl by věnovat pozornost pozdějšímu výše citovanému usnesení ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, v němž Ústavní soud právě s odkazem na uvedené ustanovení připustil, že krizové opatření vlády vydané dle krizového zákona může mít nejrůznější povahu, podstatné pro nyní posuzovanou věc však je, že právě krizové opatření č. 76/2020 Sb. Ústavní soud za opatření obecné povahy nepovažuje.

[58] Stěžovatel dále argumentuje § 9 odst. 3 písm. c) krizového zákona, který svěřuje ministerstvům a jiným ústředním správním úřadům pravomoc určit k ochraně kritické infrastruktury v jejich působnosti opatřením obecné povahy prvky kritické infrastruktury a prvky evropské kritické infrastruktury. V tomto případě tedy krizový zákon přímo předepisuje formu, jakou mají uvedené akty ústředních správních úřadů mít, není však jasné, jakou souvislost má tato skutečnost s krizovými opatřeními vlády vydávanými dle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR ve spojení s § 6 a § 2 písm. c) krizového zákona, u nichž zákon jejich konkrétní formu, nad rámec formulace, že jde o „rozhodnutí o krizových opatřeních“, nestanoví a je tedy třeba u každého z nich vždy posoudit jeho obsah.

[59] Naopak v případě mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví vydávaných dle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví Ústavní soud v plenárním usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, konstatoval:

„

.“

[60] Ústavní soud tedy v tomto usnesení v rámci formálně-materiálního pojetí opatření obecné povahy u mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví, vydaných dle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, akcentoval formální stránku věci, tedy skutečnost, že v těchto případech § 94a uvedeného zákona předpokládá, že tyto akty budou vydávány ve formě opatření obecné povahy. Zároveň Ústavní soud vysvětlil, že právě z tohoto důvodu může nastat situace, kterou namítá stěžovatel, tedy, že i obsahově velmi podobné akty, z nichž jeden je vydán jako krizové opatření vlády a druhý jako mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví, mohou být posouzeny jako právní předpis (dle svého obsahu) na straně jedné a jako opatření obecné povahy (z hlediska formy) na straně druhé. Nejvyššímu správnímu soudu přitom v nynějším případě nepřísluší posuzovat, zda rovněž u mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví je třeba se zabývat i jejich obsahovou (materiální) stránkou, přestože zákon bez dalšího předpokládá jejich vydání formou opatření obecné povahy. Ústavní soud tak v každém případě učinil u mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví, jehož povahu posuzoval v usnesení ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20, a dospěl k závěru, že se jedná o opatření obecné povahy i po materiální stránce (viz bod 38 tohoto rozhodnutí Ústavního soudu). Rámec nynějšího případu překračuje rovněž otázka, zda bylo Ministerstvo zdravotnictví v době trvání nouzového stavu vůbec oprávněno vydávat mimořádná opatření dle zákona o ochraně veřejného zdraví, která byla svým rozsahem i obsahem, včetně míry omezení základních práv jednotlivců, obdobná předcházejícím krizovým opatřením vlády vydaným v režimu ústavního zákona o bezpečnosti ČR a krizového zákona. Je obecně známo, že touto otázkou se zabýval Městský soud v Praze ve stěžovatelem zmiňovaném rozsudku ze dne 23. 4. 2020, čj. 14 A 41/2020-111, přičemž řízení o kasační stížnosti podané Ministerstvem zdravotnictví proti tomuto rozsudku městského soudu vede Nejvyšší správní soud pod sp. zn. 6 As 114/2020.

[61] V doplnění kasační stížnosti stěžovatel také namítal, že možnost odpůrkyně zamezit vycestování osob z území České republiky nepředvídá samotný krizový zákon, ale opatření k ochraně hranic, včetně omezení vycestování, odpůrkyni umožňuje vydat právě ve formě opatření obecné povahy § 11 zákona o ochraně státních hranic. Stěžovatel v této souvislosti poukazoval na usnesení vlády České republiky ze dne 12. 3. 2020 č. 197, o dočasném znovuzavedení ochrany vnitřních hranic České republiky, zveřejněné pod č. 70/2020 Sb., kterým vláda s odkazem na § 6 odst. 1. písm. b) krizového zákona uložila ministrovi vnitra, aby Ministerstvo vnitra mj. vydalo opatření obecné povahy k dočasnému znovuzavedení ochrany vnitřních hranic s Německem a Rakouskem a dále aby vládě předložilo návrh na vydání opatření vlády dle § 11 zákona o ochraně státních hranic. V tomto případě je ovšem zřejmé, že i vzhledem k variabilitě možných nástrojů, které odpůrkyně mohla v souladu s širokou definicí krizového opatření dle § 2 písm. c) krizového zákona v době nouzového stavu použít, v tomto případě přikročila pouze k organizačnímu opatření, tedy k internímu aktu řízení, který neměl přímý dopad do práv a povinností jednotlivců. To mělo právě až následné opatření obecné povahy Ministerstva vnitra, které mu odpůrkyně jakožto k tomu kompetentnímu správnímu orgánu dle § 12 zákona o ochraně státních hranic uložila vydat, resp. jej posléze nahrazující opatření obecné povahy přijaté odpůrkyní dle § 11 zákona o ochraně státních hranic dne 15. 3. 2020 na základě návrhu předloženého Ministerstvem vnitra, jímž byla na období od 16. 3. 2020 do 4. 4. 2020 znovu zavedena vnitřní ochrana hranic se SRN a Rakouskem.

[62] V replice stěžovatel dále provedl právě srovnání návrhem napadeného krizového opatření č. 76/2020 Sb. s opatřeními obecné povahy o znovuzavedení ochrany vnitřních hranic vydávanými odpůrkyní dle § 11 zákona o ochraně státních hranic a dospěl k závěru, že krizové opatření č. 76/2020 Sb. je materiálně opatřením obecné povahy, kterým vláda znovu zavedla ochranu vnitřních hranic. Tyto dva právní akty však dle Nejvyššího správního soudu nelze v žádném případě ztotožňovat. Předmětným krizovým opatřením č. 76/2020 Sb. odpůrkyně, jak již bylo konstatováno, podle § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona zakázala vstup na území ČR v zásadě všem cizincům, s výjimkou cizinců s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo trvalým pobytem a s možností udělení dalších výjimek a dále zakázala občanům ČR a cizincům s trvalým nebo s přechodným pobytem nad 90 dnů vycestovat z území ČR, opět s možností udělení výjimek (Nejvyšší správní soud znovu zdůrazňuje, že v nyní posuzované věci není oprávněn hodnotit zákonnost, resp. ústavnost tohoto krizového opatření). Znovuzavedení ochrany vnitřních hranic (ovšem pouze se SRN a Rakouskem) bylo naproti tomu krokem s uvedeným omezením pohybu osob sice souvisejícím, nicméně odlišným, přičemž vláda nejprve uložila Ministerstvu vnitra, aby využilo k tomuto účelu svých pravomocí vyplývajících z § 12 zákona o ochraně státních hranic, a následně sama obdobné opatření obecné povahy vydala, jak ji k tomu za určitý podmínek opravňuje, i mimo dobu nouzového stavu, § 11 zákona o ochraně státních hranic ve spojení s čl. 25 a násl. nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční ) (kodifikované znění), ve znění novel (dále jen „Schengenský hraniční kodex“). V krizovém opatření č. 76/2020 Sb. tedy odpůrkyně omezila pohyb osob z a do České republiky, ale nezavedla ochranu hranic, jak ji chápe čl. 2 bod 10) Schengenského hraničního kodexu („“).

[63] Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský soud nepochybil, jestliže své usnesení o odmítnutí návrhu opřel o závěry vyplývající z plenárního usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, které dospělo k závěru, že rozhodnutí odpůrkyně o vyhlášení nouzového stavu jakož i krizové opatření odpůrkyně svou povahu obdobné krizovému opatření č. 76/2020 Sb., napadenému návrhem posuzovaným městským soudem, nejsou opatřeními obecné povahy. Následně v plenárních usneseních ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20 a sp. zn. Pl. ÚS 13/20, Ústavní soud tento závěr potvrdil i ve vztahu přímo ke krizovému opatření č. 76/2020 Sb.

[64] Městský soud odmítl návrh stěžovatele jako celek jedním výrokem. Pokud jde o návrh na zrušení rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu jako opatření obecné povahy, není ve světle výše uvedených úvah pochyb o tom, že městský soud postupoval správně, pokud v této části návrh odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. s tím, že se nejedná o opatření obecné povahy (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2008-100, č. 1794/2009 Sb. NSS, či ze dne 4. 6. 2015, čj. 7 As 249/2014-102, č. 3311/2015 Sb. NSS).

[65] Pokud jde o původní návrh na zrušení krizového opatření, již bylo konstatováno, že stěžovatel svůj návrh v průběhu řízení před městským soudem změnil tak, že se ve vztahu ke krizovému opatření odpůrkyně č. 76/2020 Sb., které bylo odpůrkyní zrušeno a nahrazeno krizovým opatřením č. 142/2020 Sb. (následně rovněž zrušeným a nahrazeným novým krizovým opatřením), domáhal určení nezákonného zásahu spočívajícího v omezení jeho práv původním krizovým opatřením č. 76/2020 Sb. Vzhledem k tomu, že krizové opatření č. 76/2020 Sb. není opatřením obecné povahy, lze konstatovat, že městský soud nepochybil, pokud odmítl nově stěžovatelem formulovanou žalobu na ochranu před tvrzeným nezákonným zásahem odpůrkyně (a nikoliv jeho původní návrh na zrušení krizového opatření odpůrkyně č. 76/2020 Sb. jakožto opatření obecné povahy), byť se tento postup městského soudu promítl pouze do záhlaví jeho nyní přezkoumávaného usnesení, nikoliv přímo do jeho výroku, jímž městský soud odmítl „návrh“ stěžovatele (v obou jeho částech) jako celek.

[66] Obstojí rovněž úvaha městského soudu, podle níž stěžovatel netvrdil, že by došlo k zásahu do jeho práv konkrétním, jemu adresovaným úkonem správního orgánu, který by měl povahu zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. (a spočíval případně v postupu takového konkrétního správního orgánu dle krizového opatření vlády č. 76/2020 Sb.), neboť samotné krizové opatření č. 76/2020 Sb. je třeba v souladu s citovanou judikaturou Ústavního soudu považovat za právní předpis, jehož vydání tak pojmově nemůže být nezákonným zásahem správního orgánu. Zásahovou žalobu směřující proti něčemu, co nezákonným zásahem správního orgánu pojmově být nemůže, tedy městský soud po právu dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl (k tomu viz městským soudem citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu navazující na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, který byl následně zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, č. 94/2018 Sb. ÚS, avšak z jiných důvodů, než které jsou v nyní posuzované věci).

[67] Nejvyšší správní soud však musí korigovat úvahu městského soudu, podle níž je obecně možné návrh na zrušení opatření obecné povahy (jímž ovšem krizové opatření č. 76/2020 Sb. není), které bylo v průběhu řízení před soudem zrušeno, změnit na zásahovou žalobu, jíž se žalobce domáhá určení, že vydání již zrušeného opatření obecné povahy bylo nezákonným zásahem správního orgánu. Jakkoliv je totiž žaloba proti nezákonnému zásahu správního orgánu dle § 82 a násl. s. ř. s. subsidiárním žalobním typem, v jehož rámci se lze domáhat ochrany před tvrzeným zkrácením na právech jiným aktem správního orgánu, než je rozhodnutí, rozhodně nemá sloužit k nahrazení ostatních typů žalob, resp. návrhů stanovených soudním řádem správním v okamžiku, kdy je napadený akt zrušen, resp. přestane existovat.

[68] V nálezu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, Ústavní soud aproboval závěr vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2018, čj. 3 As 121/2017-51, byť některé výroky tohoto rozsudku zároveň zrušil (avšak z jiných důvodů), že opatření obecné povahy nemůže být zároveň nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. a že proti jeho vydání či jeho důsledkům se nelze bránit zásahovou žalobou. Ústavní soud v této souvislosti konstatoval: „“

[69] Na těchto závěrech nemůže nic změnit ani zrušení opatření obecné povahy v průběhu soudního řízení, byť má taková skutečnost za následek, že v řízení o návrhu nadále směřujícímu proti tomuto již neexistujícímu aktu nelze pokračovat. Pokud by správní soudy považovaly vydání opatření obecné povahy od okamžiku jeho zrušení či obdobně původní nečinnost správního orgánu při vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (§ 79 odst. 1 s. ř. s.) od okamžiku, kdy tato nečinnost byla ukončena a příslušné rozhodnutí nebo osvědčení bylo vydáno, za nezákonný zásah a přisvojovaly by si oprávnění deklarovat nezákonnost takového „zásahu“, obcházely by tím zmiňovaný nedostatek pravomoci k takovému deklaratornímu rozhodnutí, jak o něm hovoří v citovaném nálezu Ústavní soud.

[70] Tímto svým závěrem ovšem Nejvyšší správní soud nijak nepředjímá posouzení odlišné, byť související otázky, zda, příp. za jakých podmínek, by byl navrhovatel oprávněn, pokud by svým návrhem skutečně napadl opatření obecné povahy (kterým jsou dle názoru Ústavního soudu tzv. mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví vydaná dle zákona o ochraně veřejného zdraví), jež by bylo následně v průběhu soudního řízení o jeho návrhu zrušeno a nahrazeno jiným opatřením obecné povahy, změnit svůj původní návrh tak, že by se dále domáhal zrušení tohoto nového opatření, dále, zda by byl eventuálně oprávněn, v případě odlišného obsahu nového opatření, tomu přizpůsobit či doplnit i své návrhové body, a konečně, zda by byl příslušný krajský soud povinen o této možnosti navrhovatele poučit. V nyní posuzované věci, vzhledem k tomu, že původně návrhem napadené a následně odpůrkyní zrušené krizové opatření č. 76/2020 Sb. není opatřením obecné povahy, není tato otázka a Nejvyšší správní soud se jí proto blíže nezabýval.

[71] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že byť se městský soud dopustil některých výše popsaných nesprávností v odůvodnění svého usnesení, neměly tyto dílčí vady vliv na zákonnost jeho rozhodnutí o odmítnutí stěžovatelova návrhu.