4100/2021
Opatření obecné povahy: právní povaha mimořádných opatření krajských hygienických stanic
Opatření obecné povahy: právní povaha mimořádných opatření krajských hygienických stanic
k § 85 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákonů č. 320/2002 Sb. a č. 274/2003 Sb. (v textu jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“)
Mimořádná opatření vydávaná podle § 85 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, jsou opatřeními obecné povahy.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2020, čj. 4 As 258/2020-60)
Věc:
P. K. proti Hygienické stanici hlavního města Prahy, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatele.Navrhovatel se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Městského soudu v Praze domáhal zrušení mimořádného opatření odpůrkyně č. 1/2020 ze dne 29. 6. 2020 (dále jen „původní napadené opatření“). Bod 1. tohoto opatření stanovil na území hlavního města Prahy povinnost nosit ochranné prostředky dýchacích cest (dále jen „roušky“) v přepravním prostoru metra a na hromadných akcích ve vnitřních prostorech s účastí nad 100 osob. Bod 2. pak vymezil výjimky z této povinnosti.
Před rozhodnutím městského soudu o podaném návrhu odpůrkyně opakovaně rušila a přijímala nová mimořádná opatření s obdobným obsahem. Takto odpůrkyně dne 10. 7. 2020 zrušila původní napadené opatření mimořádným opatřením č. 2/2020 a téhož dne vydala mimořádné opatření č. 3/2020, kterým byla uložena tatáž povinnost, nicméně byl rozšířen okruh výjimek (nově se povinnost nevztahovala na akademické promoce). Dne 24. 7. 2020 pak odpůrkyně stejným způsobem zrušila mimořádné opatření č. 3/2020 a nahradila jej nařízením č. 5/2020, které stanovilo povinnost nosit roušky pouze v prostorách metra. S účinností od 27. 7. 2020 pak odpůrkyně toto nařízení nahradila nařízením č. 6/2020, které povinnost nosit roušky rozšířilo i na všechna zdravotnická zařízení.
Navrhovatel proto opakovaně žádal o připuštění změny návrhu tak, aby předmětem řízení bylo vždy aktuálně účinné mimořádné opatření či nařízení odpůrkyně. Těmto návrhům městský soud vyhověl. Předmětem přezkumu v okamžiku rozhodování městského soudu tedy bylo nařízení odpůrkyně č. 6/2020 ze dne 24. 7. 2020 (dále jen „napadené nařízení“).
Městský soud návrh navrhovatele na zrušení opatření obecné povahy usnesení ze dne 7. 8. 2020, čj. 3 A 76/2020-104 odmítl. V odůvodnění uvedl, že návrh je nepřípustný, jelikož napadené nařízení není opatřením obecné povahy, nýbrž právním předpisem . Tento závěr opřel o výklad zákonných ustanovení, podle nichž bylo napadené nařízení vydáno, zejména o § 85 a § 94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví. Ustanovení § 94a tohoto zákona, které bylo dodatečně vloženo při novelizaci související s vydáním správního řádu v roce 2004, totiž taxativně vymezuje, která opatření vydávaná podle tohoto zákona se stávají opatřeními obecné povahy; opatření vydaná podle § 85 zákona o ochraně veřejného zdraví však mezi ně nepatří, a je tedy nutné je považovat za právní předpisy.
sui generis
ex lege
Navrhovatel (stěžovatel) podal proti usnesení městského soudu kasační stížnost, v níž namítal, že městský soud zcela pominul § 94a zákona o ochraně veřejného zdraví, které za opatření obecné povahy výslovně označuje opatření vydávaná na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění podle § 82 odst. 2 písm. l) a m) téhož zákona. Odpůrkyně přitom při vydávání opatření či nařízení č. 3/2020, 5/2020 i 6/2020 na § 82 odst. 2 písm. m) zákona o ochraně veřejného zdraví odkázala.
Stěžovatel rovněž poukázal na skutečnost, že podle
recentní
judikatury jsou obsahově shodná opatření vydávaná Ministerstvem zdravotnictví na základě § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví opatřeními obecné povahy (viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, čj. 14 A 41/2020-11 nebo rozsudek NSS ze dne 4. 6. 2020, čj. 6 As 88/2020-44, č. 4060/2020 Sb. NSS). Závěr městského soudu je proto v nesouladu s principem bezrozpornosti právního řádu. Znemožňuje totiž efektivní kontrolu činnosti krajských hygienických stanic ze strany Ministerstva zdravotnictví, neboť při akceptaci výkladu městského soudu by mimořádná opatření krajských hygienických stanic mohl rušit jen Ústavní soud, a nikoliv právě ministerstvo jako nadřízený orgán.Dále stěžovatel zpochybnil argumentaci městského soudu opřenou o vztah mezi § 85 a § 94a zákona o ochraně veřejného zdraví. Ustanovení § 85 tohoto zákona je totiž poplatné době svého vzniku (rok 2000), kdy ještě ve správním řádu nebyla opatření obecné povahy zakotvena. Skutečnost, že mimořádná opatření podle § 85 zákona o ochraně veřejného zdraví nejsou uvedena mezi výčtem opatření obecné povahy uvedeným v § 94a téhož zákona, tak svědčí spíše o tom, že novelizace v souvislosti s přijetím nového správního řádu nebyla provedena důsledně, než že by z ní vyplýval záměr zákonodárce ponechat část mimořádných opatření krajských hygienických stanic ve zvláštním, právně nejasném, režimu. Odpůrkyně navíc původní napadené opatření vůbec neoznačila jako nařízení, čímž nedostála požadavkům uvedeným v § 85 zákona o ochraně veřejného zdraví. Stěžovatel rovněž poukázal na skutečnost, že jiné krajské hygienické stanice (např. olomoucká a zlínská) vydávají obdobná opatření v režimu opatření obecné povahy.
Stěžovatel dále poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS, podle něhož i opatření, které je formálně právním předpisem, může být materiálně opatřením obecné povahy. I pokud by tedy byl správný závěr městského soudu, že napadené nařízení bylo formálně vydáno jako právní předpis podle § 85 zákona o ochraně veřejného zdraví, je i tak nutno dospět k závěru, že materiálně se jedná o opatření obecné povahy přezkoumatelné ve správním soudnictví.
sui generis
Závěrem kasační stížnosti se stěžovatel dovolával principu předvídatelnosti výkladu právních předpisů způsobem, který je ve prospěch ochrany základních práv a svobod jednotlivců. Právní předpisy by měly být vykládány tak, aby jednotlivci byl umožněn co nejširší přístup k soudnímu přezkumu mimořádných opatření, jako jsou ta, která jsou předmětem projednávaného návrhu. Z tohoto principu rovněž plyne nutnost posoudit povahu napadeného nařízení jako opatření obecné povahy, neboť jen takové posouzení umožňuje stěžovateli efektivně se bránit proti zásahu do jeho práv, které toto nařízení vyvolává.
Odpůrkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti pouze odkázala na své vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy, které učinila již v řízení před městským soudem. Nad rámec tohoto vyjádření uvedla jen tolik, že napadené nařízení bylo již opět zrušeno.
Stěžovatel v reakci na vyjádření odpůrkyně vyjádřil obavu, aby mu v důsledku pochybení městského soudu nebyl odepřen přístup k soudu. Správní soudy by podle něj s ohledem na mezinárodní závazky České republiky týkající se práva na přístup k soudu a práva na efektivní prostředek nápravy měly zaujmout takový výklad, který stěžovateli umožní domoci se přezkumu zákonnosti již vydaných opatření na základě zásahové žaloby, nebo který mu umožní změnu žaloby po vrácení věci městskému soudu tak, aby mohla být přezkoumána nově vydávaná mimořádná opatření odpůrkyně. Není možné připustit obdobný postup jako po vydání výše uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 88/2020-44, kdy po zrušení původního rozhodnutí krajského soudu byl návrh na zrušení opatření obecné povahy opět odmítnut, tentokrát s odůvodněním, že opatření již byla zrušena.
Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze v napadeném rozsahu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
[18] Ustanovení § 69 odst. 1 písm. a) až h) zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví, co lze považovat za mimořádná opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku. V písm. i) pak uvádí, že takovým opatřením může být i
„zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku“
(tedy činnosti neuvedené v předchozích bodech). Odstavec druhý téhož ustanovení pak stanoví, že „
[m]imořádná opatření podle odstavce 1 nařídí v nezbytně nutném rozsahu a rozhodne o jejich ukončení příslušný orgán ochrany veřejného zdraví.
[…] Odvolání proti rozhodnutí příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví nemá odkladný účinek. Osoby jsou povinny se mimořádnému opatření podřídit.“
[19] Ustanovení § 82 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví rozsah působnosti krajských hygienických stanic. V písm. m) uvedeného ustanovení jim pak mimo jiné přiznává pravomoc
„nařizovat mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku“
. Ustanovení § 85 zákona o ochraně veřejného zdraví nazvané právní předpisy v oblasti ochrany veřejného zdraví pak v odstavci 1 stanoví, že „
[m]imořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku
[…] lze stanovit pro správní obvod krajské hygienické stanice nebo jeho část právním předpisem krajské hygienické stanice.“
Odstavec 3 pak stanoví, že „
[p]rávní předpisy podle odstavce 1 se označují názvem nařízení krajské hygienické stanice.“
[20] Ustanovení § 94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví mimo jiné stanoví, že
„
[o]patření
[…] na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění, ochrany veřejného zdraví před nebezpečnými a z nebezpečnosti podezřelými výrobky a vodami podle § 80 odst. 1 písm. g), h), p), y), § 80 odst. 5, 6, 7 a § 82 odst. 2 písm. l), m), p), která se týkají obecně vymezeného okruhu adresátů, a stanovení dalších infekčních onemocnění podle § 80 odst. 1 písm. j), vydá příslušný orgán ochrany veřejného zdraví jako opatření obecné povahy.“
[21] Původní napadené opatření odkazovalo na § 85 odst. 1 a 3 a § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví. Mimořádné opatření č. 3/2020 kromě výše uvedených zákonných ustanovení odkazovalo i na § 82 odst. 2 písm. m) zákona o ochraně veřejného zdraví. Nařízení č. 5/2020 a 6/2020, kterým byla pod tímto jiným označením nařízena taktéž příslušná mimořádná opatření, kromě výše uvedených ustanovení obsahují i odkaz na § 82 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví.
[22] Po zhodnocení obsahu těchto mimořádných opatření a nařízení a citovaných právních předpisů musí dát Nejvyšší správní soud stěžovateli zapravdu v tom, že argumentace městského soudu neobstojí z hlediska formálního výkladu právních předpisů. Městský soud totiž nesprávně interpretoval smysl § 85 zákona o ochraně veřejného zdraví a na základě tohoto výkladu dospěl k nesprávnému závěru o tom, že
„§ 94a zákona o ochraně veřejného zdraví
[…
] taxativně poukazuje na ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví, kdy opatření vydaná podle nich se
[…] ex lege
stávají opatřeními obecné povahy; opatření vydaná podle ust.§ 85 zákona o ochraně veřejného zdraví jako ‚právní předpis‘ mezi ně nepatří.“
[23] Ustanovení § 85 zákona o ochraně veřejného zdraví však krajským hygienickým stanicím nezakládá pravomoc vydávat mimořádná opatření, nýbrž pouze stanoví postup pro jejich vydávání, obsahové náležitosti a podmínky jejich platnosti a účinnosti. Nestanoví tedy, co mohou krajské hygienické stanice činit, ale pouze jak mají v tomto směru postupovat. Neuvedení tohoto ustanovení v § 94a zákona o ochraně veřejného zdraví proto nemá žádný dopad na povahu mimořádných opatření. Pravomoc je vydávat při epidemii a nebezpečí jejího vzniku, která je svěřena krajským hygienickým stanicím, totiž zakládá § 82 odst. 2 písm. m) zákona o ochraně veřejného zdraví, které je ve výčtu v § 94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví uvedeno. Z této skutečnosti je zřejmé, že úmyslem zákonodárce bylo podřadit i tato mimořádná opatření pod režim opatření obecné povahy. Jelikož všechna vyjmenovaná mimořádná opatření a nařízení odpůrkyně se opírala o pravomoc zakotvenou § 82 odst. 2 písm. m) zákona o ochraně veřejného zdraví (byť v původním opatření toto ustanovení nebylo výslovně zmíněno), jsou všechny tyto akty opatřeními obecné povahy. Znění § 85 zákona o ochraně veřejného zdraví, podle něhož se mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku stanovují formou nařízení jako právního předpisu krajské hygienické stanice, přitom podle pravidla musí ustoupit pozdější právní úpravě představované § 94a odst. 2 téhož zákona, která stanoví, že se tato mimořádná opatření vydávají jako opatření obecné povahy.
lex posterior derogat priori
[24] Jelikož tedy zákon o ochraně veřejného zdraví přímo stanoví, že napadené nařízení odpůrkyně vydané podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 a § 82 odst. 1 a 2 písm. m) zákona o ochraně veřejného zdraví má formu opatření obecné povahy, nezabýval se již jeho materiálním aspektem. Ústavní soud totiž v usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20 ve vztahu k mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví vydaným taktéž podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví uvedl, že při hodnocení povahy těchto aktů z hlediska možnosti jejich soudního přezkumu je nutné vycházet primárně z toho, že je zákon za opatření obecné povahy přímo označuje, byť pro ně stanoví určité odchylky od části šesté správního řádu.
[25] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadená část usnesení městského soudu je nezákonná v důsledku nesprávného posouzení příslušné právní otázky, čímž je naplněn důvod kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[26] Závěrem Nejvyšší správní soud uvádí, že se nemůže závazně vyjádřit ke stěžovatelově obavě z možného odepření spravedlnosti v důsledku potenciálního odmítnutí jeho návrhu městským soudem po zrušení napadeného nařízení odpůrkyně. Účelem řízení o kasační stížnosti je totiž přezkoumání existujících rozhodnutí nižších správních soudů, nikoliv předběžné hodnocení jejich potencionálních rozhodnutí vydaných v dalším řízení.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.