Vydání 2/2013

(...) [9] Nejvyšší správní soud na prvém místě zvažoval, zda je vyhlášení voleb ministrem vnitra podle § 58 odst. 4 zákona o volbách nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s. Podle § 82 s. ř. s. je zásahem nezákonný zásah, pokyn nebo donucení správního orgánu, který není rozhodnutím podle § 65 s. ř. s., a byl zaměřen přímo proti žalobci nebo v jeho důsledku bylo proti žalobci přímo zasaženo. Z uvedeného plyne, že je-li určitý akt rozhodnutím, nemůže se pojmově jednat o nezákonný zásah. Obdobné závěry nutno dovodit i pro situace, v nichž je sporný akt nikoliv zásahem, ale opatřením obecné povahy.

[10] Zákon nedává na výběr, jakými právními prostředky proti určitému aktu brojit. Žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s. je takovýmto právním prostředkem pouze tehdy, pokud sporný akt není rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. nebo opatřením obecné povahy (§ 101a násl. s. ř. s.). Pokud je akt rozhodnutím nebo opatřením obecné povahy, nelze ho současně napadat žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Není proto ani v procesní dispozici žalobce volit, kterou z žalob bude pro sebe považovat za výhodnější, a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání žaloby je tedy povaha napadeného úkonu (srov. přiměřeně rozsudek ze dne 19. 1. 2005, čj. 1 Afs 16/2004-90, č. 1541/2008 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS).

[11] Podle § 85 je zásahová žaloba "". Jakkoliv zákonodárce počínaje 1. 1. 2012 rozšířil podmínky přípustnosti zásahové žaloby (§ 85 věta za středníkem s. ř. s.), předpokladem přípustnosti žaloby na určení nezákonnosti zásahu je vždy to, že o nezákonný zásah vůbec jde.

[12] V nyní posuzované věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že vyhlášení voleb ministrem vnitra podle § 58 odst. 4 zákona o volbách není zásahem, ale opatřením obecné povahy.

[13] V českém právním řádu je nutno pod opatřením obecné povahy rozumět správní akt s individuálně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS).

[14] Základním definičním znakem opatření obecné povahy, jehož naplnění je třeba zkoumat ve zde projednávané věci, je na prvém místě především individuálnost vymezení předmětu, a to v protikladu s jeho obecností. Obecností co do předmětu se rozumí, že akt obecně vymezuje svou skutkovou podstatu, tedy že neřeší jedinečný případ. Vyhlášení voleb ministrem naplňuje co do individuálnosti vymezení svého předmětu povahu opatření obecné povahy. Tímto aktem totiž byly na den 14. 7. 2012 vyhlášeny nové volby mj. do zastupitelstva obce Třebovle. Předmět aktu je regulován jednorázově, jedná se o konání jedněch konkrétních voleb do zastupitelstva obce. Napadený akt ministra vnitra tak upravuje jedinečný případ, tedy s ohledem na čas, místo a ostatní okolnosti jedinečný skutkový stav (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2010, čj. 4 Ao 4/2010-195, č. 2140/2010 Sb. NSS - členění hlavního města Prahy na volební obvody pro obecní volby konané 15.-16. 10. 2010, body 56-57).

[15] Vyhlášení voleb ministrem vnitra je namířeno na neurčitý a přesně ani neurčitelný počet osob. Jeho adresátem je obec a současně ve smyslu § 4 zákona o volbách všechny osoby, které budou mít právo volit v rámci komunálních voleb, konaných 14. 7. 2012 do zastupitelstva obce Třebovle. Konkrétní vymezení jednotlivých adresátů nemohlo být v době vyhlášení voleb určeno zejména proto, že okruh adresátů se v průběhu běhu času až do dne konání voleb mohl měnit (viz vymezení okruhu osob s právem volit v § 4 odst. 1, které vedle dalších obecně stanovených podmínek jako rozhodnou skutečnost pro právo volit určuje přihlášení osoby k trvalému pobytu v obci v den voleb). Adresáty vyhlášení voleb jsou pak též osoby s pasivním volebním právem (právo být volen) podle § 5 zákona o volbách, jakož i volební strany ve smyslu § 20 téhož zákona (viz body 61 a 62 výše citovaného rozsudku čj. 4 Ao 4/2010-195).

[16] O jedinečně vymezeném předmětu a současně o obecnosti vymezení adresátů aktu ministra vnitra podle § 58 odst. 4 zákona o volbách tedy nemůže být pochyb. Vyhlášení voleb ministrem vnitra proto splnilo všechny definiční znaky opatření obecné povahy (pro obdobné názory v právní vědě srov. Šimíček, V. Materiální ohnisko ústavního pořádku, jeho ochrana a nález Ústavního soudu ve věci M. Melčáka. In: Klokočka, V. . Praha: Linde 2009, s. 228-230).

[17] Na rozhodnutí ministra o vyhlášení voleb podle § 58 odst. 4 nelze nahlížet jako na rozhodnutí organizační povahy . Opačným výkladem by Nejvyšší správní soud odepřel včasný apriorní soudní přezkum těchto aktů, které přitom evidentně mohou zkrátit některé osoby na jejich veřejných subjektivních právech. Toliko následný přezkum na základě návrhu na vyslovení neplatnosti voleb nebo hlasování podle § 90 s. ř. s. ve spojení s § 60 zákona o volbách by byl nástrojem nedostatečným, spojeným s rizikem masivního dotčení práv všech zúčastněných subjektů, jakož i vznikem škod. Těm může být umožněním apriorního přezkumu účinně zabráněno. Stěžovatelka totiž nenamítá, že by vyhlášení voleb mělo volby ovlivnit. Naopak jasně tvrdí, že samotné jejich vyhlášení je protiprávní. Z toho důvodu pak není nutné čekat na konání voleb, neboť předmětem argumentace stěžovatelky je posouzení zákonnosti samotného aktu jejich vyhlášení. Pokud by Nejvyšší správní soud upřednostnil toliko soudní přezkum následný, nedostál by svým povinnostem zajišťovat účinnou a efektivní ochranu zákonnosti a minimalizovat dotčení na právech v době, kdy tomu lze ještě efektivně předejít (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, obdobně bod 67 citovaného rozsudku čj. 4 Ao 4/2010-195; nutnost předběžné kontroly zákonnosti a ústavnosti vyhlášení voleb plyne též z nálezu ze dne 10. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 27/09, N 199/54 SbNU 445, č. 318/2009 Sb., v kauze ve spojení s usnesením ze dne 15. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 24/09, U 18/54 SbNU 621, č. 18/2009 Sb. ÚS).

[18] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud shrnuje, že městský soud nesprávně dovodil přípustnost žaloby. Správně měl zásahovou žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s. V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je soud povinen posoudit, před tím než přistoupí k věcnému přezkumu žaloby, zda se lze v daném případě domáhat ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky (§ 85 s. ř. s.). V daném případě se stěžovatelka mohla domáhat soudní ochrany návrhem na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a s. ř. s.), což ostatně v souběžně vedeném řízení před městským soudem učinila. Proto měl městský soud její žalobu na ochranu před nezákonným zásahem odmítnout.

[19] Soudní řád správní jasně stanoví přednost návrhu na zrušení opatření obecné povahy před žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Ze subsidiarity zásahové žaloby (§ 85 s. ř. s.) vyplývá, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je v posuzovaném případě nepřípustná. Jelikož důvody pro odmítnutí žaloby byly dány již v řízení před městským soudem, Nejvyšší správní soud postupem podle § 110 odst. 1 s. ř. s. (věta za středníkem) ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. prvým výrokem zrušil napadený rozsudek a druhým výrokem žalobu odmítl. (...)