Vydání 11/2016

(...) [11] Podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti: „Na žádost uživatele honitby může orgán státní správy myslivosti, zejména v době hnízdění, kladení a odchovu mláďat nebo provádění lovů, nařídit přiměřené omezení nebo i zákaz vstupu do honitby nebo jejích částí, omezení jízdy koňmi a tažnými psy a omezení jiných sportovních nebo zájmových činností. Uvedená opatření se nevztahují na hospodářskou činnost vlastníků, popřípadě nájemců honebních pozemků.“

[12] V § 66 zákona o myslivosti se stanoví: „Orgány státní správy myslivosti vydávají rozhodnutí, jimiž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny podle § 3 odst. 1 a 2, § 4 odst. 1 a 2, § 5 odst. 1 písm. d), § 5 odst. 2, § 7, § 9 odst. 3 a 4, § 36 odst. 1, § 39, 40, § 41 odst. 1 a § 44 odst. 2, jen po dohodě s orgány ochrany přírody, pokud zvláštní právní předpisy o ochraně přírody a krajiny nestanoví jinak.“

[13] Krajský soud napadeným rozsudkem shledal předmětné opatření obecné povahy nicotným z důvodu nedostatku pravomoci stěžovatele 2) k jeho vydání. Při svých úvahách vycházel zejména z výše uvedené právní úpravy a usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011, čj. 8 Ao 7/2010-65, č. 2321/2011 Sb. NSS. V tomto rozhodnutí se Nejvyšší správní soud zabýval posouzením materiální povahy správního aktu a uvedl, že „[ú]vahy soudu o tom, zda napadený akt je opatřením obecné povahy, či nikoliv, jsou namístě, pokud ovšem zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení. Rozhodujícím kritériem pro posouzení, zda se jedná o opatření obecné povahy, nemůže být pouze to, zda daný akt za opatření obecné povahy výslovně označuje příslušný zákon. To však neznamená, že jakýkoli akt, který není zákonem označen za opatření obecné povahy, který kdokoli napadne jako ‚opatření obecné povahy‘, může být v tomto smyslu podroben přezkumu správního soudu. Brání tomu existence výslovné zákonné úpravy formy daného právního aktu.“ Z této úvahy Nejvyšší správní soud dovodil následující právní závěr: „Jestliže zákon (popř. ústavní zákon) výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. Výjimečně se tak může stát za situace, kdy tato právní úprava doznala později podstatné změny […] Projeví-li zákonodárce jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud ve správním soudnictví tuto formu zvrátit. Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci a právní jistotu. Mimo zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který – aniž by svou pravomoc překročil – může zasáhnout v případě, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu.“ Uvedený rozsudek byl potvrzen i usnesením Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11.

[14] Výše uvedené judikaturní závěry však nevedou v nyní projednávaném případě k závěru, k němuž dospěl krajský soud. Důvod, pro který krajský soud na posuzovanou věc aplikoval usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 7/2010-65, spočíval na právním názoru, že zákon o myslivosti jednoznačně stanovil formu aktu, který má být na podkladě § 9 odst. 3 zákona o myslivosti vydán. Tomuto závěru však nelze přisvědčit.

[15] Při výkladu § 9 odst. 3 ve vztahu k § 66 zákona o myslivosti je nezbytné vycházet ze dvou hledisek. Prvním hlediskem je historický vývoj právní úpravy. Jak namítali oba stěžovatelé, zákon o myslivosti vstoupil v platnost v roce 2001, účinným byl od roku 2002. Nový správní řád, který výslovně zakotvil institut opatření obecné povahy, vstoupil v platnost v roce 2005 a účinnosti nabyl v roce 2006. Posuzovaná ustanovení zákona o myslivosti nebyla do nynějška novelizována. Je tedy zřejmé, že nelze jednoznačně dovodit vůli zákonodárce stanovit v posuzované věci jen a výlučně formu správního rozhodnutí pro akt vydávaný podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti, neboť v době tvorby zákona nebyl v našem právním řádu institut opatření obecné povahy výslovně zakotven. Jinak řečeno, historický zákonodárce zřejmě v době, kdy zákon o myslivosti schvaloval, žádným zvláštním způsobem o formě tohoto aktu nepřemýšlel. Spokojil se zřejmě s tím, co stanovily pro dané situace obecné předpisy o správních aktech té doby, v níž byl zákon o myslivosti schválen. Pozdější právní úprava zavedla opatření obecné povahy jako novou formu správního aktu na pomezí mezi abstraktním a konkrétním správním aktem. Je zjevné a bude dále detailně vyloženo, že na situace upravené § 9 odst. 3 zákona o myslivosti je právě tato forma správního aktu s ohledem na jejich povahu a podstatu (okruh potenciálních adresátů aktu je neurčitý) velmi dobře použitelná (vedle ní by jistě bylo možno v těchto situacích vydávat i vyhlášky či jiné závazné správní akty). Proto za účinnosti nového správního řádu, jenž institut opatření obecné povahy zná, samotné znění § 66 zákona o myslivosti nebrání tomu, aby akty podle § 9 odst. 3 tohoto zákona byly vydávány formou opatření obecné povahy.

[16] Druhé hledisko spočívá v systematice zákona o myslivosti. Krajský soud formu rozhodnutí dovozuje z dikce § 66 zákona o myslivosti. Uvedené ustanovení sice hovoří o vydávání rozhodnutí, nicméně musí být zvážen celkový kontext a systematické zařazení daného ustanovení v zákoně. Předmětný § 66 zákona o myslivosti je obsažen v části deváté nazvané Přechodná a závěrečná ustanovení. Ustanovení nese nadpis Vztah k předpisům o ochraně přírody. Jak plyne z nadpisu, jeho obsahem je úprava vztahu mezi zákonem o myslivosti a právními předpisy o ochraně přírody a krajiny. Dále je zde zakotvena spolupráce orgánů státní správy myslivosti s orgány ochrany přírody, neboť v oblastech upravených zákonem o myslivosti, mezi které je zařazeno i vydání aktu podle § 9 odst. 3 tohoto zákona, je nezbytné postupovat po dohodě s orgány ochrany přírody. Uvedené ustanovení tak má za cíl vyřešit vzájemný vztah více právních předpisů a jimi založených pravomocí různých správních orgánů (na úseku myslivosti na straně jedné a na úseku ochrany životního prostředí na straně druhé) v oblastech, kde se jejich působnost může vzájemně střetávat.

[17] Z výše uvedeného je patrné, že nelze jednoznačně dovodit formu aktu dle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti způsobem, jakým to učinil krajský soud. Zákon o myslivosti v dotčených ustanoveních dosud nereagoval na zásadní změnu, jakou bylo přijetí správního řádu. Konstrukce § 66 zákona o myslivosti také neposkytuje dostatečný podklad pro stanovení formy, neboť z dikce ustanovení je zřejmé, že jeho smyslem nebylo stanovit formu aktu.

[18] Není-li v zákoně výslovně stanovena forma daného aktu, je nezbytné dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu daný akt podrobit materiálnímu přezkumu a posoudit, jaké formě odpovídá (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2008-100, č. 1794/2009 Sb. NSS). Opatření obecné povahy je v § 171 správního řádu vymezeno negativně, a to jako úkon správního orgánu, který není právním předpisem ani rozhodnutím. Pozitivní vymezení přináší až následná . Institut opatření obecné povahy představuje „[u]rčité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací.“ (viz nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS). Jedná se tedy o správní akt „s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS).

[19] Aby mohl být konkrétní akt považován za opatření obecné povahy, je nezbytné, aby byly kumulativně splněny následující znaky: závaznost, obecně vymezený okruh adresátů, konkrétní předmět a neexistence zákonné překážky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2005-98).

[20] Z materiálního pohledu je nezbytné, aby akt, který má být posouzen jako opatření obecné povahy, byl závazný. Nezávazný akt nemůže být opatřením obecné povahy a také nepodléhá soudnímu přezkumu, neboť soudy ve správním soudnictví podle § 2 s. ř. s. poskytují ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob (viz posouzení povahy Doporučení Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 Ao 1/2011-49, č. 2444/2011 Sb. NSS). Opatřením obecné povahy nemůže být ani tzv. vnitřní předpis, který upravuje systém vztahů nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2010, čj. 3 Ao 6/2010-57). Opatření obecné povahy má obecně vymezenému okruhu subjektů ukládat práva či povinnosti odlišné od těch ze zákona již vyplývajících (srov. posouzení dopravního značení v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, čj. 4 Ao 1/2009-58), současně má však sloužit toliko „ke konkretizaci již existujících povinností vyplývajících ze zákona, a nikoliv k ukládání nových povinností, které zákon neobsahuje“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2005-98). V posuzovaném případě má být ve smyslu § 9 odst. 3 zákona o myslivosti stanoveno omezení nebo zákaz vstupu do honitby. Jedná se o akt, který není zaměřen na vnitřní fungování veřejné správy, přičemž závazně stanoví práva a povinnosti subjektů na základě a v mezích zákona. Jedná se proto o závazný správní akt.

[21] Dalším nezbytným znakem je obecné vymezení okruhu adresátů. „Obecnost právní normy co do subjektů neznamená, že by právní norma musela být adresována každému, že by počet jejích subjektů musel být neomezený, a neznamená ani, že by počet jejích subjektů musel být neurčitý. Nemůže však být adresována jmenovitě toliko určité osobě. Obecnost právní normy co do subjektů tedy nespočívá v počtu jejích subjektů, ale ve způsobu jejich určení, to znamená v tom, že jsou určeny jako množina subjektů, vymezená určitými obecnými znaky.“ (Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2010, čj. 4 Ao 4/2010-195, č. 2140/2010 Sb. NSS). V posuzované věci je obecnost adresátů bez větších pochyb naplněna, neboť omezení či zákaz vstupu do honitby se vztahuje na kohokoliv, kdo by zamýšlel v době omezení do honitby vstoupit, vyjma hospodářské činnosti vlastníků, popřípadě nájemců honebních pozemků.

[22] Konkrétnost předmětu právní regulace je v dosavadní judikatuře posuzována individuálně v jednotlivých případech. Příkladem může být právní úprava dopravního značení, kdy „[u]místěním dopravní značky např. na určité křižovatce dochází ke konkretizaci pravidel (práv a povinností jednotlivých účastníků provozu na pozemních komunikacích) vyplývajících z této dopravní značky na konkrétní dopravní situace, která existuje na této křižovatce“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ao 3/2008-100). U aktu dle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti je i toto kritérium naplněno, neboť předmětný akt stanoví omezení či zákaz vstupu na jasně vymezené území honitby. Jedná se proto o pravidlo chování, které dopadá na jednoznačně určené území, obdobně jako v případě dopravního značení.

[23] Poslední podmínkou nezbytnou k posouzení aktu jako opatření obecné povahy je neexistence zákonné překážky. Zákonnou překážkou může být zejména stanovení formy aktu přímo právním předpisem či vyloučení aplikace správního řádu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ao 3/2008-100). Jak již bylo výše uvedeno, ze zákona o myslivosti nelze vyvodit, že by byla jednoznačně stanovena forma předmětného aktu. Vyloučeno není ani použití správního řádu ve smyslu § 65 zákona o myslivosti. Krajský soud ve svém rozsudku zákonnou překážku spatřuje v tom, že posuzovaný akt je možné vydat pouze na žádost uživatele honitby. Dle krajského soudu by byl touto zákonnou formulací správní orgán připraven o prostor pro úvahu, zdali akt vydat, či nikoliv. S tímto právním názorem však nelze souhlasit. Předmětný § 9 odst. 3 zákona o myslivosti jako jednu z podmínek vydání aktu stanoví podání žádosti uživatele honitby, nicméně dále pokračuje, že orgán státní správy myslivosti navrhovaný akt může vydat zejména v zájmu ochrany zvířat žijících v honitbě. Zákon nepochybně stanoví, že správní orgán daný akt může, nikoliv musí vydat. Správnímu orgánu je touto formulací zachován prostor pro jeho vlastní úvahu vycházející ze zohlednění konkrétních okolností případu, zda je s ohledem na dotčené zájmy navrhovatele v konkurenci se zásahy do práv jiných osob spojenými s případným omezením vstupu do lesa a se zohledněním dalších souvislostí, zejména veřejného zájmu na ochraně lesa, namístě navrhovaný akt vydat, resp. zda je třeba jej vydat v podobě navrhovatelem požadované. Své úvahy o vydání či nevydání navrhovaného aktu musí správní orgán samozřejmě patřičně odůvodnit, aby byly přezkoumatelné.

[24] Co se týče materiální stránky, správní akt podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti může být velmi dobře opatřením obecné povahy. Proto má být v této formě vydáván. Vydáním správního rozhodnutí (individuálního správního aktu) by nemohl být dostatečně naplněn smysl posuzovaného ustanovení zákona o myslivosti, neboť by správní orgán nemohl reálně vymezit účastníky řízení, protože se jedná o příliš neurčitou skupinu osob. Z tohoto důvodu pak nelze postupovat ani podle právní úpravy řízení s velkým počtem účastníků (§ 144 správního řádu), jak navrhovali navrhovatelé, neboť tato právní úprava pouze upravuje některé aspekty řízení, kde se nachází více než 30 účastníků, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Stále však platí, že se musí jednat o účastníky vymezené dle § 27 správního řádu. Nicméně smyslem § 9 odst. 3 zákona o myslivosti je zakázat nebo omezit vstup do honitby komukoliv, kdo by tam zamýšlel vstoupit. Jedná se proto o neurčitý a přesně nevymezitelný okruh osob, a tudíž nelze dostatečně konkrétně vymezit okruh účastníků, aby bylo možné vydat správní rozhodnutí.

[25] Na podkladě výše uvedeného je orgán státní správy myslivosti oprávněn vydat opatření obecné povahy, kterým může omezit nebo zakázat vstup do honitby či omezit jiné činnosti konané v honitbě. K vydání opatření obecné povahy může dojít poté, co uživatel honitby podá orgánu státní správy myslivosti žádost. Žádost je tedy nutnou podmínkou zahájení procedury vedoucí k případnému vydání opatření obecné povahy a v tomto směru je § 9 odst. 3 zákona o myslivosti zvláštní úpravou modifikující obecná ustanovení správního řádu o vydávání opatření obecné povahy.

[26] V žádosti by měl žadatel vymezit časový i místní rozsah opatření obecné povahy včetně důvodů, pro které by mělo být vydáno. Orgán státní správy myslivosti by měl poté postupovat v souladu s § 171 a násl. správního řádu. Návrh by měl nejprve projednat s dotčenými orgány, zejména s příslušným orgánem ochrany přírody a krajiny. Následně by měl návrh zveřejnit na své úřední desce a na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat. Poté by měl postupovat v souladu s § 172 správního řádu.

[27] Z dikce zákona o myslivosti přitom plyne, že orgán státní správy myslivosti nemá povinnost žádosti uživatele honitby vyhovět, resp. mu vyhovět zcela. Pokud shledá, že jsou skutečně dány důvody pro vydání opatření obecné povahy omezujícího vstup do honitby, avšak ne v žadatelem navrhovaném věcném, časovém či jinak vymezeném rozsahu, není vázán ani rozsahem uplatněné žádosti. Opatření obecné povahy tedy může podle své úvahy, s přihlédnutím ke všem okolnostem případu, uplatněným připomínkám i vyjádření dotčených orgánů, vydat i v odlišném rozsahu, než jaký požaduje uživatel honitby. Může zejména stanovit odlišné místní vymezení honitby i odlišnou délku trvání omezení. Orgán státní správy myslivosti pro tento účel disponuje širokým prostorem pro zohlednění konkrétních okolností případu. Svůj postup je následně povinen dostatečně odůvodnit, aby mohlo být vydané opatření obecné povahy v případě podání návrhu přezkoumáno ve správním soudnictví.

[28] V případě, že správní orgán dospěje k názoru, že žadatelem navrhované opatření obecné povahy vůbec nemá být vydáno, musí tuto svoji vůli vyjádřit v rámci procedury podle § 171 a násl. správního řádu. Znamená to, že „návrh“ opatření obecné povahy ve smyslu § 172 odst. 1 věty první správního řádu v takovém případě bude obsahovat vyjádření vůle žádné opatření .,nevydat a tento projev vůle správního orgánu bude dále projednáván postupem obdobným projednání běžného opatření obecné povahy. V průběhu projednávání se totiž například může ukázat, že počáteční názor správního orgánu je třeba modifikovat a opatření obecné povahy přece jen v určitém rozsahu vydat. Žadatel podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti nemá právní nárok na vyhovění své žádosti, avšak má právní nárok na to, aby byla řádně projednána a její důvody řádně uváženy. Pokud jí nebude vyhověno, a tím spíše, nebude-li jí vyhověno vůbec, musí se mu dostat přezkoumatelného odůvodnění takového závěru správního orgánu.