3005/2014
Opatření obecné povahy: místní úprava provozu na pozemní komunikaci dopravní značkou a její změna; aktivní legitimace
Opatření obecné povahy: místní úprava provozu na pozemní komunikaci dopravní značkou a její změna; aktivní legitimace
k § 101a a násl. soudního řádu správního ve znění zákonů č. 127/2005 Sb. a č. 303/2011 Sb.
k § 171 a násl. správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Správní akt, kterým se mění nebo ruší opatření obecné povahy, je třeba rovněž pokládat za opatření obecné povahy ve smyslu § 101a a násl. s. ř. s. a části šesté správního řádu z roku 2004, nevyplývá-li ze zákona výslovně jinak.
II. Pokud na základě opatření obecné povahy, jehož zrušení se navrhovatel domáhá, bylo vydáno správní rozhodnutí, kterým byla navrhovateli uložena povinnost, respektive pokuta, a navrhovatel toto rozhodnutí správního orgánu napadl žalobou společně s podáním návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., pak zpravidla není možné navrhovateli v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy upřít aktivní legitimaci procesní ani věcnou.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013, čj. 4 Aos 3/2013-33)
Prejudikatura:
č. 1794/2009 Sb. NSS.Věc:
Ing. Alena S. proti Magistrátu hlavního města Prahy o návrh na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatelky.Na Strakonické ulici v Praze 5 byla svislou dopravní značkou, zvýšena maximální povolená rychlost na 80 km/h. Dne 2. 5. 2012 byla tato značka nahrazena a maximální povolená rychlost byla snížena na 50 km/h. Dne 9. 5. 2012 byla navrhovatelce na této cestě, po níž svým motorovým vozidlem pravidelně jezdila, naměřena rychlost 74 km/h a uložena pokuta 2 500 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
Navrhovatelka se proti rozhodnutí o přestupku odvolala k Ministerstvu dopravy. Zamítnutí odvolání napadla správní žalobou u Městského soudu v Praze, o níž dosud nebylo rozhodnuto.
Současně podala u stejného soudu dne 21. 5. 2013 návrh na zrušení opatření obecné povahy, jímž předmětné snížení maximální povolené rychlosti dle ní bylo, navzdory názoru odpůrce.
Městský soud rozsudkem ze dne 18. 7. 2013, čj. 8 A 77/2013-27, návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl. Přisvědčil přitom navrhovatelce v tom, že napadené stanovení místní úpravy na pozemních komunikacích lze za opatření obecné povahy považovat, dále se však zabýval otázkou legitimace navrhovatelky k podání návrhu na zrušení tohoto opatření obecné povahy. Dovodil, že aktivní procesní legitimace navrhovatelky je nesporná, neboť ta je založena na povinnosti tvrzení zkrácení na právech, a navrhovatelka ji tedy splnila. Městský soud však neshledal věcnou legitimaci navrhovatelky, protože podle jeho názoru nedošlo k dotčení jejích práv, neboť podle zákona o silničním provozu smí řidič v obci jet rychlostí nejvýše 50 km/h, přičemž přestupku se dopustí i řidič, který překročí nejvyšší povolenou rychlost v obci i o méně než 30 km/h. Z toho podle městského soudu plyne, že napadené opatření obecné povahy navrhovatelku na jejích právech nezkrátilo, a proto její návrh není důvodný.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podala navrhovatelka (stěžovatelka) kasační stížnost. Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spatřovala v tom, že městský soud uzavřel, že nebyla napadeným opatřením obecné povahy dotčena na svých právech. Stěžovatelka namítla, že napadeným opatřením obecné povahy byla omezena dvě její hmotná veřejná subjektivní práva, jednak právo řídit motorová vozidla vymezené skupiny vyplývající z jejího řidičského oprávnění a jednak právo k obecnému užívání pozemní komunikace motorovými vozidly. Obě tato práva stěžovatelka dle svého vyjádření pravidelně vykonávala a vykonává tím, že v dotčeném úseku Strakonické ulice v Praze 5 jezdí motorovým vozidlem. Stěžovatelka dále uvedla, že obě její zmíněná hmotná veřejná subjektivní práva byla dotčena i tím, že vzhledem k pravidelnému používání této pozemní komunikace se u ní vyvinul dlouhodobý podvědomý návyk na původní nejvyšší povolenou rychlost 80 km/h, přičemž snížení této nejvyšší povolené rychlosti znamenalo zásah do tohoto jejího řidičského návyku. Tyto okolnosti by stěžovatelku vedly k tomu, aby v případném řízení o vydání opatření obecné povahy (které odpůrce nevedl, ačkoli měl) uplatnila své připomínky v souladu s § 172 odst. 4 správního řádu.
Namítaná vada řízení před správním orgánem podle stěžovatelky tkví ve skutečnosti, že odpůrce před stanovením změny pravidel provozu na pozemní komunikaci nevedl správní řízení o vydání opatření obecné povahy. Stěžovatelka tak neměla možnost uplatnit své připomínky, aby ochránila svá hmotná subjektivní práva. Tím odpůrce porušil všechna ustanovení části VI. správního řádu, a toto pochybení mělo dle stěžovatelky vliv nejen na zákonnost napadeného opatření obecné povahy, ale právě i na její dotčená práva. Tuto vadu přitom stěžovatelka vytýkala odpůrci již ve svém návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
Ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl odpůrce, že napadený rozsudek městského soudu vychází ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Podle jeho názoru není žádný důvod podřazovat úpravu pravidel provozu na předmětném úseku pozemní komunikace režimu opatření obecné povahy, protože šlo o snížení nejvyšší povolené rychlosti na 50 km/h, tedy na míru, která je pro provoz v obci stanovena i v § 18 odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). Z provedené úpravy pravidel provozu na předmětném úseku pozemní komunikace tedy neplyne povinnost odlišného chování od obecné úpravy stanovené zákonem. Odpůrce dále odmítl i stěžovatelčin argument spočívající v porušení jejího dlouhodobého a podvědomého návyku na původní rychlost; má totiž za to, že žádný takový návyk nemůže existovat, protože řidič je povinen dodržovat platná pravidla silničního provozu, musí tedy jezdit podle konkrétního dopravního značení, které se může měnit i v průběhu dnů podle aktuální dopravní situace. Z toho důvodu není možné jezdit po paměti. Podle odpůrcova mínění tak stěžovatelka nesporně spáchala dopravní přestupek.
Na odpůrcovo vyjádření k podané kasační stížnosti reagovala stěžovatelka replikou, v níž uvedla, že o posouzení předmětné úpravy provozu na Strakonické ulici v Praze 5 jako opatření obecné povahy nemůže být pochyb. Toto hodnocení provedl podle jejího názoru městský soud správně. Podle stěžovatelky pak platí, že aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je nutno přiznat každému, komu je jím ukládána určitá povinnost, což je podmínka, která byla v předmětné věci splněna, protože šlo o zpřísnění povinnosti zdržet se jízdy přesahující určitou rychlost. Argument o řidičském návyku pak stěžovatelka použila pouze jako argument podpůrný, aby prokázala, že pro určitou třídu řidičů je důležité mít možnost být o záměru změny místní úpravy pravidel provozu na pozemní komunikaci informován předem a mít možnost k tomuto záměru uplatnit své připomínky, že tedy procedura předepsaná pro vydání opatření obecné povahy pro ně může mít reálný význam. Stěžovatelka také nijak nezpochybňuje odpůrcův názor, že řidič je povinen sledovat dopravní značení, avšak tato otázka podle jejího názoru s otázkou věcné legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nesouvisí. Stěžovatelka tedy nadále setrvala na svém názoru, že kdyby odpůrce neporušil svou zákonem uloženou povinnost vydat předmětné opatření obecné povahy řádným procesním postupem, měla by možnost být o něm s předstihem informována a v souladu se zákonem se proti němu bránit. O tyto dvě zákonem zaručené možnosti ji však odpůrce připravil.
Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
II. Posouzení kasační stížnosti
(...) [13] Dále se Nejvyšší správní soud věnoval námitce nesprávného posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, která spočívá dle stěžovatelky v závěru městského soudu, že nebyla úpravou provozu na pozemních komunikacích dotčena na svých právech, a není tedy legitimována k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Odpůrce naopak vyjádřil názor, že dotčená úprava provozu na části Strakonické ulice v Praze 5 vůbec nebyla opatřením obecné povahy, neboť stanovila nejvyšší povolenou rychlost na míru stanovenou obecnou úpravou provedenou zákonem o silničním provozu.
[14] Při řešení této otázky vyšel Nejvyšší správní soud z této zákonné úpravy. Podle § 171 správního řádu: „
Podle této části postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím
.“[15] Podle § 61 odst. 1 zákona o silničním provozu „[o]
becná úprava provozu na pozemních komunikacích je stanovena tímto zákonem
“. Podle odstavce 2 téhož ustanovení „[m]ístní úprava provozu na pozemních komunikacích je úprava provozu na pozemních komunikacích provedená dopravními značkami, světelnými, případně i doprovodnými akustickými signály nebo dopravními zařízeními
“.[16] Ustanovení § 77 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu zní: „
Místní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích a užití zařízení pro provozní informace stanoví na silnici I. třídy, kromě rychlostní silnice, místně příslušný krajský úřad po předchozím písemném vyjádření příslušného orgánu policie.
“[17] Dle § 101a odst. 1 s. ř. s. „[n]
ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatřením
[Nejvyšší správní soud podotýká, že zde se jedná o zjevnou chybu v textu zákona, správně má být uvedeno „opatření
“] obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.
“[18] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře rozlišuje mezi aktivní procesní legitimací navrhovatele k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, jejíž nedostatek vede k odmítnutí návrhu, a aktivní věcnou legitimací, jejíž zkoumání je součástí posouzení důvodnosti návrhu. Věcná legitimace navrhovateli chybí zejména tehdy, pokud nelze nalézt souvislost mezi namítaným porušením procesních předpisů při vydání opatření obecné povahy a dotčením na subjektivních hmotných právech navrhovatele. Např. v rozsudku ze dne 20. 1. 2010, čj. 1 Ao 3/2009-82, tak Nejvyšší správní soud došel k závěru, že
navrhovateli nesvědčí aktivní věcná legitimace, jestliže nelze dovodit, že by v důsledku vydání změny územního plánu byl dotčen na svém právu, na němž má být dle svého tvrzení zkrácen (zde vlastnické právo). V takovém případě musí být návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítnut
.[19] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v daném případě došlo k odstranění svislé dopravní značky č. B 20a stanovící nejvyšší povolenou rychlost na 80 km/h, jež představovala sama místní úpravu provozu na pozemních komunikacích, neboť dle zákonem stanovené obecné úpravy by nejvyšší povolená rychlost v daném úseku byla 50 km/h. Odstraněním této svislé dopravní značky tedy jednoznačně došlo ke změně místní úpravy provozu na pozemních komunikacích. Tento závěr přitom není podmíněn tím, že odstraněná svislá dopravní značka byla nahrazena jinou svislou dopravní značkou č. B 20a stanovící nejvyšší povolenou rychlost na 50 km/h (tedy ve shodě s obecnou úpravou provedenou zákonem o silničním provozu). I kdyby zde totiž tato nová svislá dopravní značka umístěna nebyla, došlo by ke snížení nejvyšší povolené rychlosti v dotčeném úseku na 50 km/h (tedy na rychlost stanovenou obecnou úpravou dle zákona o silničním provozu) tím, že platnost předchozí svislé dopravní značky B 20a stanovící nejvyšší povolenou rychlost na 80 km/h by v souladu s § 6 odst. 3 vyhlášky č. 30/2001 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích a úprava a řízení provozu na pozemních komunikacích, skončila na vzdálenější hranici nejbližší křižovatky. Rozhodující v tomto případě je tedy již ta skutečnost, že byla odstraněna svislá dopravní značka č. B 20a stanovící nejvyšší povolenou rychlost na 80 km/h; již tím byla provedena místní úprava provozu na pozemních komunikacích.
[20] Při hodnocení právní povahy aktů, kterými je realizována místní úprava provozu na pozemních komunikacích, je možno vyjít z judikatury Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2008-100, č. 1794/2009 Sb. NSS, bylo konstatováno, že stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích od 1. 4. 2008 (neboť ke dni 31. 3. 2008 byl zrušen § 129 odst. 1 zákona o silničním provozu, který stanovil, že se na proces tohoto stanovení nevztahoval správní řád), která zakládá pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by měli podle obecné zákonné úpravy provozu na pozemních komunikacích, je nutno považovat za opatření obecné povahy. Z povahy věci je přitom nutné dovodit, že opatřením obecné povahy je i takové stanovení úpravy provozu na pozemních komunikacích, které spočívá ve změně místní úpravy (odchylující se od obecné úpravy) na úpravu, která se s obecnou úpravou shoduje, tedy v konkrétním případě i omezení nejvyšší povolené rychlosti v obci (mimo dálnici a rychlostní silnici) z 80 km/h na 50 km/h. Odpůrce se tedy mýlí, pokud ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že neexistuje žádný důvod, proč takovou změnu režimu opatření obecné povahy podřadit. I odborná literatura totiž shodně uvádí, že (pokud ze zákona výslovně nevyplývá opak), lze opatření obecné povahy změnit nebo zrušit pouze opět opatřením obecné povahy, proti kterému je možné brojit u soudu (srov. Vedral, J.
Správní řád. Komentář.
2. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: Bova Polygon, s. 1392). Obdobně se postupuje i v právní praxi známé soudu z úřední činnosti, když např. územní opatření o stavební uzávěře jsou rušena či měněna radou obce nebo kraje opatřením obecné povahy, aniž by zákon takový postup výslovně předvídal.[21] Z tohoto závěru je nutné vyjít při hledání řešení otázky, která je Nejvyššímu správnímu soudu v tomto případě předložena stěžovatelkou k zodpovězení, tedy zda byla dána aktivní věcná legitimace stěžovatelky k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 s. ř. s. Městský soud konstatoval, že stěžovatelka nebyla na svých právech opatřením obecné povahy spočívajícím ve snížení nejvyšší povolené rychlosti na úseku Strakonické ulice v Praze 5 zkrácena, a proto není věcně legitimována k podání návrhu na zrušení tohoto opatření obecné povahy. S tímto závěrem se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
[22] Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze uzavřít, že stěžovatelka nebyla na svých právech dotčena, pokud se prokazatelně změnila místní úprava provozu na pozemních komunikacích, kterou se rovněž změnily povinnosti, které musela stěžovatelka respektovat při řízení motorového vozidla. To pak platí zejména za situace, kdy byla stěžovatelce uložena ve správním řízení pokuta za to, že nově stanovenou nejvyšší povolenou rychlost nedodržela. Nejvyšší správní soud ověřil ze spisu vedeného městským soudem pod sp. zn. 4 A 36/2013, že rozhodnutí, kterým Ministerstvo dopravy zamítlo její odvolání a potvrdilo rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, jímž byla stěžovatelka uznána vinnou ze spáchání přestupku dle § 125c odst. 4 písm. e) zákona o silničním provozu, za což jí byla uložena pokuta ve výši 2 500 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč, je předmětem přezkumu v soudním řízení před městským soudem, které dosud nebylo skončeno. Je tedy zřejmé, že stěžovatelce byla ve správním řízení uložena povinnost (sankce) za aplikace napadeného opatření obecné povahy. V takovém případě § 101a odst. 1 s. ř. s. předvídá možnost současného podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy spolu s žalobou proti rozhodnutí správního orgánu vydanému na základě opatření obecné povahy. Za takových okolností je v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nutné dovodit nejen procesní legitimaci, která je založená toliko na tvrzení, že opatřením obecné povahy došlo ke zkrácení práv stěžovatelky, ale i legitimaci věcnou, neboť konkrétní dotčení na subjektivních hmotných právech stěžovatelky v důsledku tvrzené nezákonnosti opatření obecné povahy (stěžovatelka především namítá úplnou absenci zákonem předepsaného řízení o vydání opatření obecné povahy) zde nepochybně vyloučit nelze. Závěr městského soudu, že stěžovatelka nebyla věcně legitimována k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, je tedy nesprávný. (...)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.