Vydání 2/2021

(…) [9] Deliktní jednání, které správní orgány kladou stěžovatelce za vinu, vymezuje § 66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech následovně: „.“ Podle § 12 odst. 2 téhož zákona „[p]“

[10] Úvodem je třeba podotknout, že stěžovatelka již v kasační stížnosti (na rozdíl od žaloby) nezpochybňuje první ze dvou stěžejních prvků výše uvedené skutkové podstaty správního deliktu, tedy samotné nakládání s odpady. Tvrdí však, že k tomu nepotřebovala souhlas dle zákona o odpadech, protože jí stavební úřad povolil zkušební provoz zařízení.

[11] Nejvyšší správní soud z předloženého správního spisu ověřil, že se v něm nachází mimo jiné rozhodnutí Městského úřadu Kolín (stavebního úřadu) ze dne 25. 4. 2013, na něž stěžovatelka odkazuje, a které především stanoví, že kolaudační souhlas na stavbu základů pro lis a nůžky v areálu stěžovatelky lze vydat jen po provedení zkušebního provozu, který byl daným rozhodnutím povolen po dobu 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.

[12] S argumentací stěžovatelky odvíjející se od zmiňovaného rozhodnutí stavebního úřadu se však nelze ztotožnit. Jak v napadeném rozsudku přiléhavě zdůraznil již městský soud, rozhodnutí o povolení zkušebního provozu a souhlas k provozu zařízení dle zákona o odpadech jsou dva samostatné instituty, jsou vydávány ve zcela samostatných řízeních a mají navíc odlišný smysl a účel. Totéž obecně platí také pro předpisy, v nichž jsou tyto instituty upraveny, tedy stavební zákon na straně jedné a zákon o odpadech na straně druhé. Ze systematiky stavebního zákona i z judikatury zdejšího soudu vyplývá (viz rozsudky ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 As 29/2003-78, č. 943/2006 Sb. NSS, a ze dne 24. 7. 2015, čj. 2 As 37/2015-46, č. 3322/2016 Sb. NSS), že zkušební provoz (v terminologii předchozího stavebního zákona „“) je integrální součástí stavby. Účelem zkušebního provozu je dle § 124 odst. 1 věty prvé stavebního zákona ověření funkčnosti a vlastností provedené stavby podle dokumentace či projektové dokumentace. Smysl úpravy v zákoně o odpadech je odlišný a řízení vedené podle něj je od stavebního řízení odlišné. Jedná se o předpis zejm. stanovující pravidla pro předcházení vzniku odpadů a pro nakládání s nimi, přičemž sleduje ochranu životního prostředí, lidského zdraví, trvale udržitelný rozvoj, omezování nepříznivých dopadů využívání přírodních zdrojů a zlepšování účinnosti tohoto využívání [§ 1 písm. a) zákona o odpadech]. Výchozím pravidlem zákona o odpadech je, že s odpady lze nakládat pouze v zařízeních, která jsou k tomu určena (§ 12 odst. 2), přičemž zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů lze provozovat pouze na základě rozhodnutí krajského úřadu, kterým je udělen souhlas k provozování tohoto zařízení a s jeho provozním řádem (§ 14 odst. 1).

[13] V kontextu nyní posuzované věci plyne rozdílnost obou institutů i ze samotného rozhodnutí o zkušebním provozu. Stěžovatelka o jeho vydání totiž požádala „“, přičemž v jeho rámci měla zajistit autorizované měření hluku a vibrací. Ani z obsahu samotného rozhodnutí o zkušebním provozu tak nelze dovodit, že by mělo jakkoliv nahrazovat souhlas vydávaný podle zákona o odpadech. Zkušební provoz se navíc s ohledem na výše uvedené v dané věci týkal ověření vlastností stavby, které nemusí vždy zcela nutně souviset s nakládáním s odpadem ve smyslu definice plynoucí z § 3 zákona o odpadech. I kdyby však bylo nutné s odpadem nakládat (ověření „“ v rámci zkušebního provozu by v sobě obvykle mělo zahrnovat skutečné nakládání s odpady), nelze souhlas s provozem zařízení dle zákona o odpadech bez dalšího implicitně dovozovat z rozhodnutí stavebního úřadu o zkušebním provozu, na něž se stěžovatelka odvolává. Již městský soud v napadeném rozsudku poukázal na to, že sama stěžovatelka si byla povinnosti získání takového souhlasu vědoma a žádala o něj již 21. 3. 2013 (k tomu lze dodat, že otázka délky řízení o této žádosti, resp. čím byla tato délka ovlivněna, je mimo rámec nynějšího řízení). V návaznosti na výše uvedené ostatně nelze přehlédnout ani to, že již ve vyjádření k žalobě žalovaný zcela přiléhavě poukázal i na to, že stěžovatelkou odkazovaný zkušební provoz se měl týkat pouze třiceti dnů, nicméně stěžovatelka se jednání vymezeného ve správních rozhodnutích dopouštěla po dobu mnoha měsíců, přičemž dle rozhodnutí správního orgánu I. stupně za uvedené období v dané provozovně nakládala s odpady v množství minimálně 120 tis. tun. Ani na tyto skutečnosti stěžovatelka v kasační stížnosti nijak nereagovala.

[14] Nejvyšší správní soud tedy neshledal nezákonným závěr městského soudu, podle něhož povolením zkušebního provozu dle stavebního zákona nedochází k povolení k nakládání odpady ve smyslu zákona o odpadech (souhlasu s provozem daného zařízení). Tedy jinak řečeno, povolení zkušebního provozu nezbavuje bez dalšího provozovatele určitého zařízení povinnosti opatřit si rovněž příslušné povolení, rozhodnutí či souhlasy vyžadované podle jiných právních předpisů (zde zákona o odpadech), hodlá-li v rámci zkušebního provozu v daném zařízení s odpady nakládat. Tím není nijak dotčena správnosti vydaného povolení zkušebního provozu, o které se stěžovatelka v kasační stížnosti taktéž zmiňuje. Na uvedeném nic nemění ani to, že zákon o odpadech výslovně nestanoví povinnost disponovat příslušným souhlasem již v době zkušebního provozu. Citovaný zákon totiž tuto povinnost stanoví obecně pro jakékoliv zařízení spadající pod definici § 14 odst. 1 („[z]“). Jestliže toto obecné pravidlo dále není omezeno výslovnou speciální úpravou, je nutno je vztáhnout i na zařízení ve zkušebním provozu ve smyslu stavebního zákona.

[15] Stěžovatelce lze dát za pravdu v tom, že pokud jde o výslovnou vazbu zákona o odpadech a stavebního zákona v souvislosti s provozem zařízení pro nakládání s odpady, předpokládá § 14 odst. 5 zákona o odpadech pouze to, že „[k]“. V tomto ohledu je však třeba zdůraznit, že závěry městského soudu s tímto ustanovením nejsou v rozporu, ani nepředstavují jeho extenzivní výklad, jak tvrdí stěžovatelka. Městský soud totiž své závěry o toto ustanovení nijak neopíral a v napadeném rozsudku toliko uvedl, že toto ustanovení upravuje vztah zákona o odpadech a stavebního zákona v případě kolaudačního souhlasu, k čemuž dodal, že touto výslovnou úpravou se vzájemný vztah obou zákonů a požadavky plynoucí ze zákona o odpadech nevyčerpávají. S tímto závěrem Nejvyšší správní soud plně souzní, neboť je zcela běžné, že zákony pro případ různých souvisejících či navazujících řízení kazuisticky nepředepisují jasnou chronologickou návaznost některých procesů. Vždy je proto třeba hledat logické či funkční vazby mezi jednotlivými řízeními a instituty, i když tyto vazby nejsou v textu přepisu výslovně vyjádřeny. Ostatně i z hlediska samotného textu citovaného ustanovení § 14 odst. 5 zákona o odpadech je zřejmé, že zavádí speciální podmínku týkající se pouze samotného vydání kolaudačního rozhodnutí (souhlasu), zatímco obecné pravidlo plynoucí z odst. 1 téhož ustanovení dopadá na provoz zařízení. V takovém případě není podmínkou vydání rozhodnutí o zkušebním provozu existující souhlas podle zákona o odpadech, ale je podmínkou zahájení provozu daného zařízení, byť ve zkušebním provozu.

[16] Důvodná není ani argumentace, podle které bylo povinností stěžovatelky zahájit zkušební provoz, přestože neměla souhlas k provozu zařízení dle zákona o odpadech, neboť byla povinna se takovým rozhodnutím řídit, resp. by se dokonce v opačném případě dopustila jiného deliktu. K tomu je však třeba předeslat, že se do tohoto pomyslného dilematu „vmanévrovala“ stěžovatelka sama tím, že požádala o povolení zkušebního provozu v době, kdy ještě neměla souhlas k provozu dle zákona o odpadech [vzpomenout lze též obecnou možnost přerušit řízení o žádosti na požádání žadatele (viz § 64 odst. 2 správního řádu)]. Především však toto dilema stěžovatelka ve skutečnosti řešit nemusela, protože jí sankce dle stavebního zákona nehrozila [srov. § 178 odst. odst. 1 písm. u) stavebního zákona, ve znění účinném v době rozhodování žalovaného, nyní písm. k)]. Stavebním zákonem postihované deliktní jednání totiž spočívá v „“. Pokud by však zkušební provoz vůbec neprovedla (z různých důvodů, které mohou faktickou i právní povahu), uvedenou skutkovou podstatu by svým (ne)jednáním nenaplnila. Rozhodnutím stavebního úřadu byl zkušební provoz toliko povolen a nikoliv přikázán. Byť by neprovedením zkušebního provozu stěžovatelka nevyhověla podmínkám rozhodnutí o zkušebním provozu, důsledkem toho by bez dalšího nebylo spáchání jiného správního deliktu, ale „jen“ nemožnost dokončení dané stavby. Ta by nicméně v obecné rovině byla možná po vydání souhlasu dle zákona o odpadech, resp. v návaznosti na novou žádost o povolení zkušebního provozu a jeho následném řádném uskutečnění.