Vydání 5/2021

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2020, čj. 2 As 22/2019-45)

Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 20. 12. 2018, čj. 6 A 82/2012-124, opětovně zamítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 10. 2011 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž bylo zamítnuto její odvolání a potvrzeno rozhodnutí České inspekce životního prostředí, Oblastního inspektorátu Plzeň (dále jen „inspekce“), ze dne 31. 8. 2004 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 200 000 Kč za porušení § 12 odst. 2 zákona o odpadech. Toho se žalobkyně dopustila tím, že na dotčených pozemcích nakládala s odpady mimo zařízení, která jsou k nakládání s odpady podle uvedeného zákona určena.

V odůvodnění nyní přezkoumávaného rozsudku městský soud zrekapituloval, že ve věci sankčního postihu žalobkyně za uložení odpadu na dotčených pozemcích bylo žalovaným rozhodováno opakovaně, přičemž jeho rozhodnutí byla opakovaně přezkoumávána soudem. Rozsudkem městského soudu ze dne 5. 1. 2006, čj. 11 Ca 66/2005-83, bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 12. 2004. Důvodem tohoto zrušení bylo nedostatečné zdůvodnění výše uložené sankce. Jako důvodnou však soud neshledal námitku shodnou s tvrzením žalobkyně v nyní projednávané žalobě, že se v daném případě nejednalo o nakládání s odpadem. Žalovaný vydal dne 6. 3. 2006 rozhodnutí, kterým opět odvolání zamítl a potvrdil prvostupňové rozhodnutí. V řízení zahájeném další žalobou městský soud rozsudkem ze dne 11. 5. 2007, čj. 7 Ca 137/2006-82, žalobu zamítl. Na základě kasační stížnosti žalobkyně byl uvedený rozsudek zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2007, čj. 1 As 27/2007-119. Po vrácení věci městský soud rozsudkem ze dne 19. 7. 2011, čj. 7 Ca 1/2008-138, rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 3. 2006 zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Poté žalovaný rozhodnutím ze dne 24. 10. 2011 znovu zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí inspekce z 31. 8. 2004. O další žalobě rozhodl městský soud rozsudkem ze dne 4. 10. 2016, čj. 6 A 82/2012-79, kterým tuto žalobu zamítl. Na základě kasační stížnosti žalobkyně (v pořadí již druhé) byl uvedený rozsudek zrušen Nejvyšším správním soudem rozsudkem ze dne 11. 7. 2018, čj. 2 As 2/2017-48, pro nepřezkoumatelné posouzení a vrácen městskému soudu k dalšímu řízení.

Městský soud se zabýval otázkou, zda se v projednávané věci jedná o nakládání s odpadem, přičemž odkázal na svá dřívější rozhodnutí, v nichž opakovaně dospěl k závěru, že se jednalo o nakládání s odpadem, neboť žalobní námitky žalobkyně zůstaly v podstatě shodné. Skutečnosti rozhodné pro posouzení jejího jednání byly zjištěny v potřebném rozsahu a právní závěr z nich učiněný je v souladu s příslušnými ustanoveními zákona o odpadech. Soud dospěl ke zcela totožnému závěru, který byl vysloven ve shora citovaném rozsudku ze dne 5. 1. 2006, čj. 11 Ca 66/2005-83. V daném případě se jednalo o odpad, se kterým mohla žalobkyně nakládat pouze zákonem předpokládaným způsobem. Pokud tak neučinila, a toto bylo dle názoru soudu prokázáno, správní orgán oprávněně přistoupil k uložení sankce. Námitky směřující do této oblasti tedy soud jako důvodné neshledal.

K pojmu odpad odkázal městský soud na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2015, čj. 6 As 149/2013-41, a na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 18. 12. 2007, , C-195/05, a uzavřel, že v nyní posuzovaném případě stavební suť splňuje definiční znaky odpadu. Z objektivního hlediska na úmysl žalobkyně zbavit se stavební suti ukazují následující skutečnosti: 1. žalobkyně stavební suť odvezla a uložila na předmětných pozemcích, 2. v případě stavební suti nešlo o žádný produkt, o jehož výrobu bylo usilováno, nýbrž šlo o druhotný produkt (viz prvostupňové rozhodnutí), 3. na předmětných pozemcích se stavební suť nacházela téměř dva roky – míra pravděpodobnosti opětovného použití měla tak spíše klesající než vzestupnou tendenci. Předmětná suť nebyla vytěžená, tedy získaná z podpovrchu, a nebyla získána ani stavební činností, neboť vznikla jako důsledek demolice stávající stavby. Na daný případ tak nedopadá § 2 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech ve znění účinném od 1. 7. 2010 do 30. 9. 2013 ani čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 , o odpadech a zrušení některých směrnic.

Městský soud v odůvodnění dále uvedl, že je z fotodokumentace založené ve spise rozeznatelné, že na předmětných pozemcích byla navezena suť z demolice objektu a že se zde nacházely i uvedené trubky a další materiály ze stavby. Složení navezeného odpadu ostatně není pro posouzení věci rozhodné, rozhodující je to, že se jednalo o odpad, který žalobkyně nechala uložit mimo zařízení určené k nakládání s odpadem. Fotodokumentace skládky byla součástí spisového materiálu od zahájení správního řízení, žalobkyně měla tedy možnost se s ní seznámit. V této souvislosti městský soud poukázal na to, že i sama žalobkyně předkládala fotografie skládky spolu s odvoláním ze dne 17. 9. 2004 a i na těchto fotografiích jsou zachyceny různé předměty, nikoliv pouze zemina, kámen či cihly. Konstatování žalovaného v odůvodnění napadeného rozhodnutí, že předmětnou stavební suť lze zařadit do skupiny odpadů Q1, uvedené v příloze č. 1 k zákonu o odpadech, není porušením zásady dvojinstančnosti řízení. Jedná se o právní hodnocení skutečností, se kterými byla žalobkyně seznámena v rámci řízení před prvostupňovým správním orgánem. Odvolací orgán není povinen před vydáním rozhodnutí odvolatele informovat o tom, že doplní právní hodnocení věci, a vyžadovat si k tomuto hodnocení vyjádření odvolatele. Tímto doplněním nedošlo k porušení práva žalobkyně na . I inspekce dospěla k jednoznačnému závěru, že se v daném případě jednalo o odpad, se kterým žalobkyně nakládala mimo zařízení, ve kterém je nakládání s odpadem povoleno. Zařazení předmětné suti pod kód Q1 uvedený v příloze 1 zákona o odpadech odpovídá členění druhů odpadů. Ani případné nesprávné zařazení pod kód Q1 by však nemělo vliv na zákonnost rozhodnutí, neboť z hlediska námitek žalobkyně je rozhodné, že materiál po demolici objektu se stal po jeho uložení na uvedených pozemcích odpadem uloženým mimo zařízení určené k nakládání s odpadem. To, že se jednalo o odpad a že výklad tohoto pojmu byl proveden správními orgány správně, bylo již soudem jednoznačně konstatováno ve shora citovaném rozsudku ze dne 5. 1. 2006, čj. 11 Ca 66/2005-83. Další využití zbylého materiálu nemění nic na závěru, že v době jeho uložení na předmětné pozemky se jednalo o odpad. Rovněž tak nelze mít za to, že s odpadem nakládal P., neboť odpad byl uložen na pozemcích, jichž byl vlastníkem, a měl informovat pana M., kam má být suť uložena. Z obsahu správního spisu lze dovodit, že P. nejednal v tomto případě svým jménem, ale uložení odpadu zařizoval jménem žalobkyně.

Žalobkyně v replice k vyjádření žalovaného také poukázala na to, že byly z působnosti zákona o odpadech vyjmuty zeminy a jiné přírodní materiály vytěžené během stavební činnosti, pokud vlastník prokáže, že budou použity v přirozeném stavu v místě stavby a že jejich použití nepoškodí nebo neohrozí životní prostředí nebo lidské zdraví [§ 2 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech, ve znění účinném od 1. 7. 2010 do 30. 9. 2013]. Podle žalobkyně v době vydání napadeného rozhodnutí měl žalovaný přihlédnout k tomu, že zanikla trestnost jejího činu, neboť se jednalo o zeminu a přírodní materiály, které splňovaly všechny další podmínky stanovené v § 2 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech. Ani tuto námitku městský soud neshledal důvodnou. V daném případě se nejednalo o zeminu či jiný přírodní materiál vytěžený během stavební činnosti. Předmětná suť nebyla vytěžena, tedy získaná z podpovrchu, a nebyla ani získaná při stavební činnosti, neboť vznikla jako důsledek demolice stávající stavby. To znamená, že na daný případ nedopadalo žalobkyní označené ustanovení § 2 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech, ve znění účinném od 1. 7. 2010 do 30. 9. 2013.

Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. Stěžovatelka namítala nesprávné posouzení právní otázky. Trvá na tom, že použitý materiál nebylo možno posuzovat jako odpad dle zákona o odpadech. Dle § 3 odst. 1 tohoto zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2010, bylo totiž nutno splnit kumulativně hned několik podmínek k tomu, aby bylo možno materiál posoudit jako odpad. Muselo se jednat o movitou věc (1. podmínka), které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit (2. podmínka) a přísluší do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu (3. podmínka). První podmínka byla bezesporu splněna – jednalo se o movité věci. Stěžovatelka však od samotného počátku odmítá, že by se těchto věcí zbavovala či měla úmysl/povinnost se jich zbavit. Naopak, již ve správním řízení prokázala, že její materiál byl opakovaně použit pro stavební účely. Ostatně, správní orgány, ale i městský soud toto ve svých rozhodnutích nepopřely, ba naopak potvrdily. Stěžovatelka rozporuje závěr městského soudu uvedený v bodě 67 napadeného rozsudku, že z objektivního hlediska na úmysl stěžovatelky zbavit se stavební suti ukazují následující skutečnosti: 1. žalobkyně stavební suť odvezla a uložila na předmětných pozemcích, 2. v případě stavební suti nešlo o žádný produkt, o jehož výrobu bylo usilováno, nýbrž šlo o druhotný produkt […], 3. na předmětných pozemcích se stavební suť nacházela téměř dva roky – míra pravděpodobnosti opětovného použití měla tak spíše klesající, než vzestupnou tendenci. K bodu 1 stěžovatelka uvádí, že označení „stavební suť“ je velice zavádějící. Pod pojmem stavební suť si veřejnost představí hromadu materiálu ze zříceného domu např. po zemětřesení. Stavební suť v takovém případě obsahuje všechny části původní stavby. Jak ale vyplývá z fotografií doložených ve spise, na předmětných pozemcích nebyla navezena stavební suť. To, co bylo uloženo na pozemky, bylo zdivo z domu postaveného někdy v 18. století. Materiál uložený na pozemcích prokazatelně neobsahoval dřevěný krov střechy ani dveře či okna, ani kovové traverzy ze stropů, neboť ty byly stavěné jako cihlová klenba. Jednalo se pouze o takzvaný inertní materiál, tedy z převážné míry kámen, cementové omítky, cihly, pálené tašky a zeminu. K bodu 2 stěžovatelka konstatuje, že „prvotním produktem“ její snahy bylo rekonstruovat statek, který zde stál po několik staletí, a „díky socialistické péči“ státní moci se z něho stala ruina. Na rekonstrukci bylo vydáno řádné stavební povolení a původně byla plánovaná jako oprava tohoto domu. Po započetí stavebních prací (zejména sundání krovů a otlučení omítek) bylo zjištěno, že stav nosných zdí, tvořených převážně z kamene s cihlovou vyzdívkou, je natolik havarijní, že hrozí reálné zřícení štítových a hlavních bočních zdí. Na základě posudku statika bylo neprodleně oznámeno stavebnímu úřadu, že stavba je v havarijním stavu a bude muset být „demolována“. O této skutečnosti je od samého začátku sporu jasný důkaz ve spise. Z logiky věci tedy prvotní byla snaha o rekonstrukci, jelikož ale nebyla z objektivních důvodů reálná, bylo v souladu se zákonem přistoupeno k demolici objektu a rozhodnutí postavit celý objekt od základů znovu. Stěžovatelka připomíná, že ač stavební úřad o demolici věděl, nijak se nezajímal, kam se materiál bude ukládat, ani nijak neupozornil, že jej může někdo považovat za odpad. K bodu 3 stěžovatelka uvedla, že doba uložení materiálu na pozemku byla adekvátní době nutné pro vyřízení změny stavebního povolení, resp. vyřízení stavebního povolení nového na tuto novou stavbu. Od samého počátku bylo naplánované, že veškerý materiál uložený na předmětných pozemcích bude opět použit na stavbě. Veškerý kámen, který byl opětovně na novou stavbu použit, je jasně vidět. Tato skutečnost se dá jednoduše dokázat, jednak stavebními výkresy projektu, kde je kámen jasně uvedený jako stavební materiál. Dále jsou ve spise doloženy stavební deníky, kde pracovníci stavební firmy tento kámen čistili a třídili pro probíhající stavbu. A v neposlední řadě je velice jednoduché, aby znalec stanovil objem kamene, který se nachází dnes na nově vzniklém objektu, rovněž je jednoduché dokázat, že takovýto kámen ve stavebninách nelze koupit. Ostatní uložený materiál byl po rozdrcení a roztřídění na jednotlivé frakce použit jako podklad pod komunikace či na terénní úpravy. Městský soud ani správní orgány nikterak nevzaly v potaz, že stěžovatelka materiál bezezbytku opětovně použila na přestavbu předmětného objektu, což je však skutečnost, kterou tyto orgány nerozporovaly. Nebyly tak splněny hned dvě podmínky k tomu, aby bylo možno její materiál posoudit jako odpad dle § 3 odst. 1 zákona o odpadech, ve znění účinném do 30. 6. 2010. Tím tak městský soud nejen nesprávně posoudil právní otázku, ale rovněž se odchýlil od konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu.

Dle stěžovatelky postupoval městský soud formalisticky, nezohlednil výjimky z věcné působnosti zákona o odpadech včleněné zákonem č. 154/2010 Sb. a zákonem č. 169/2013 Sb. Stěžovatelka opakovaně zdůrazňuje, že v jejím případě se nejednalo o nakládání s odpadem, ale o jiný přírodní materiál vytěžený během stavební činnosti, který byl použit ve svém přirozeném stavu pro stavební účely na místě, na kterém byl vytěžen. K tomu dodala, že pojem „vytěžený“ bezesporu nemusí znamenat pouze to, že věc byla získána z podpovrchu, jak nesprávně uvádí městský soud, a položila si otázku jak jinak nazvat materiál, který pochází z demolice stavby (kámen, cihly) a který je následně bezezbytku použit na výstavbu nového objektu, než jako přírodní materiál vytěžený během stavební činnosti.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.