Vydání 5/2021

Číslo: 5/2021 · Ročník: XIX

4167/2021

Odpady: demoliční suť

Odpady: demoliční suť
k § 3 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů*), ve znění účinném do 24. 10. 2011(v textu jen “zákon o odpadech”)
Demoliční suť, tedy směs stavebních hmot vzniklá zbouráním stavby, je obvykle odpadem ve smyslu § 3 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění účinném do 30. 9. 2013; za určitých okolností (nevyžaduje-li dalšího zpracování) může být vedlejším produktem využitelným při budování nové stavby.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2020, čj. 2 As 22/2019-45)
Prejudikatura:
č. 741/2006 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 13. 12. 1989,
Salvatore Grimaldi v Fonds des maladies professionnelles
(C-322/88), ze dne 28. 3. 1990, Zanetti a další (C-359/88), ze dne 24. 10. 1996,
Kraaijeveld a další
(C-72/95), ze dne 25. 6. 1997,
Tombesi a další
(C-304/94), ze dne 18. 12. 1997
Inter-Environnement Wallonie ASBL
(C-129/96), ze dne 15. 6. 2000,
ARCO Chemie Nederland a další
(C-418/97 a C-419/97), ze dne 18. 4. 2002,
Palin Granit
(C-9/00), ze dne 3. 4. 2003,
SITA EcoService Nederland
(C-116/01), ze dne 11. 9. 2003,
AvestaPolarit Chrome
(C-114/01), ze dne 15. 1. 2004,
Saetti a Frediani
(C-235/02), ze dne 15. 7. 2004,
Komise v. Spojené království
(C-424/02), ze dne 11. 11. 2004,
Niselli
(C-457/02), ze dne 8. 9. 2005,
Komise v. Španělsko
(C-121/03), ze dne 8. 9. 2005,
Komise v. Španělsko
(C-416/02), ze dne 7. 2. 2006,
Van de Walle a další
(C-1/03), ze dne 15. 5. 2007,
Thames Water Utilities
(C-252/05), ze dne 18. 12. 2007
Komise proti Itálii
(C-195/05), ze dne 24. 6. 2008,
Commune de Mesquer
(C-188/07).
Věc:
AGROMAP s.r.o., proti Ministerstvo životního prostředí o pokutě za nakládání s odpady, o kasační stížnosti žalobkyně.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 20. 12. 2018, čj. 6 A 82/2012-124, opětovně zamítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 10. 2011 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž bylo zamítnuto její odvolání a potvrzeno rozhodnutí České inspekce životního prostředí, Oblastního inspektorátu Plzeň (dále jen „inspekce“), ze dne 31. 8. 2004 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 200 000 Kč za porušení § 12 odst. 2 zákona o odpadech. Toho se žalobkyně dopustila tím, že na dotčených pozemcích nakládala s odpady mimo zařízení, která jsou k nakládání s odpady podle uvedeného zákona určena.
V odůvodnění nyní přezkoumávaného rozsudku městský soud zrekapituloval, že ve věci sankčního postihu žalobkyně za uložení odpadu na dotčených pozemcích bylo žalovaným rozhodováno opakovaně, přičemž jeho rozhodnutí byla opakovaně přezkoumávána soudem. Rozsudkem městského soudu ze dne 5. 1. 2006, čj. 11 Ca 66/2005-83, bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 12. 2004. Důvodem tohoto zrušení bylo nedostatečné zdůvodnění výše uložené sankce. Jako důvodnou však soud neshledal námitku shodnou s tvrzením žalobkyně v nyní projednávané žalobě, že se v daném případě nejednalo o nakládání s odpadem. Žalovaný vydal dne 6. 3. 2006 rozhodnutí, kterým opět odvolání zamítl a potvrdil prvostupňové rozhodnutí. V řízení zahájeném další žalobou městský soud rozsudkem ze dne 11. 5. 2007, čj. 7 Ca 137/2006-82, žalobu zamítl. Na základě kasační stížnosti žalobkyně byl uvedený rozsudek zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2007, čj. 1 As 27/2007-119. Po vrácení věci městský soud rozsudkem ze dne 19. 7. 2011, čj. 7 Ca 1/2008-138, rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 3. 2006 zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Poté žalovaný rozhodnutím ze dne 24. 10. 2011 znovu zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí inspekce z 31. 8. 2004. O další žalobě rozhodl městský soud rozsudkem ze dne 4. 10. 2016, čj. 6 A 82/2012-79, kterým tuto žalobu zamítl. Na základě kasační stížnosti žalobkyně (v pořadí již druhé) byl uvedený rozsudek zrušen Nejvyšším správním soudem rozsudkem ze dne 11. 7. 2018, čj. 2 As 2/2017-48, pro nepřezkoumatelné posouzení
prekluze
a vrácen městskému soudu k dalšímu řízení.
Městský soud se zabýval otázkou, zda se v projednávané věci jedná o nakládání s odpadem, přičemž odkázal na svá dřívější rozhodnutí, v nichž opakovaně dospěl k závěru, že se jednalo o nakládání s odpadem, neboť žalobní námitky žalobkyně zůstaly v podstatě shodné. Skutečnosti rozhodné pro posouzení jejího jednání byly zjištěny v potřebném rozsahu a právní závěr z nich učiněný je v souladu s příslušnými ustanoveními zákona o odpadech. Soud dospěl ke zcela totožnému závěru, který byl vysloven ve shora citovaném rozsudku ze dne 5. 1. 2006, čj. 11 Ca 66/2005-83. V daném případě se jednalo o odpad, se kterým mohla žalobkyně nakládat pouze zákonem předpokládaným způsobem. Pokud tak neučinila, a toto bylo dle názoru soudu prokázáno, správní orgán oprávněně přistoupil k uložení sankce. Námitky směřující do této oblasti tedy soud jako důvodné neshledal.
K pojmu odpad odkázal městský soud na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2015, čj. 6 As 149/2013-41, a na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 18. 12. 2007,
Komise Evropských společenství v. Italská republika
, C-195/05, a uzavřel, že v nyní posuzovaném případě stavební suť splňuje definiční znaky odpadu. Z objektivního hlediska na úmysl žalobkyně zbavit se stavební suti ukazují následující skutečnosti: 1. žalobkyně stavební suť odvezla a uložila na předmětných pozemcích, 2. v případě stavební suti nešlo o žádný produkt, o jehož výrobu bylo usilováno, nýbrž šlo o druhotný produkt (viz prvostupňové rozhodnutí), 3. na předmětných pozemcích se stavební suť nacházela téměř dva roky – míra pravděpodobnosti opětovného použití měla tak spíše klesající než vzestupnou tendenci. Předmětná suť nebyla vytěžená, tedy získaná z podpovrchu, a nebyla získána ani stavební činností, neboť vznikla jako důsledek demolice stávající stavby. Na daný případ tak nedopadá § 2 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech ve znění účinném od 1. 7. 2010 do 30. 9. 2013 ani čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 , o odpadech a zrušení některých směrnic.
Městský soud v odůvodnění dále uvedl, že je z fotodokumentace založené ve spise rozeznatelné, že na předmětných pozemcích byla navezena suť z demolice objektu a že se zde nacházely i uvedené trubky a další materiály ze stavby. Složení navezeného odpadu ostatně není pro posouzení věci rozhodné, rozhodující je to, že se jednalo o odpad, který žalobkyně nechala uložit mimo zařízení určené k nakládání s odpadem. Fotodokumentace skládky byla součástí spisového materiálu od zahájení správního řízení, žalobkyně měla tedy možnost se s ní seznámit. V této souvislosti městský soud poukázal na to, že i sama žalobkyně předkládala fotografie skládky spolu s odvoláním ze dne 17. 9. 2004 a i na těchto fotografiích jsou zachyceny různé předměty, nikoliv pouze zemina, kámen či cihly. Konstatování žalovaného v odůvodnění napadeného rozhodnutí, že předmětnou stavební suť lze zařadit do skupiny odpadů Q1, uvedené v příloze č. 1 k zákonu o odpadech, není porušením zásady dvojinstančnosti řízení. Jedná se o právní hodnocení skutečností, se kterými byla žalobkyně seznámena v rámci řízení před prvostupňovým správním orgánem. Odvolací orgán není povinen před vydáním rozhodnutí odvolatele informovat o tom, že doplní právní hodnocení věci, a vyžadovat si k tomuto hodnocení vyjádření odvolatele. Tímto doplněním nedošlo k porušení práva žalobkyně na
fair proces
. I inspekce dospěla k jednoznačnému závěru, že se v daném případě jednalo o odpad, se kterým žalobkyně nakládala mimo zařízení, ve kterém je nakládání s odpadem povoleno. Zařazení předmětné suti pod kód Q1 uvedený v příloze 1 zákona o odpadech odpovídá členění druhů odpadů. Ani případné nesprávné zařazení pod kód Q1 by však nemělo vliv na zákonnost rozhodnutí, neboť z hlediska námitek žalobkyně je rozhodné, že materiál po demolici objektu se stal po jeho uložení na uvedených pozemcích odpadem uloženým mimo zařízení určené k nakládání s odpadem. To, že se jednalo o odpad a že výklad tohoto pojmu byl proveden správními orgány správně, bylo již soudem jednoznačně konstatováno ve shora citovaném rozsudku ze dne 5. 1. 2006, čj. 11 Ca 66/2005-83. Další využití zbylého materiálu nemění nic na závěru, že v době jeho uložení na předmětné pozemky se jednalo o odpad. Rovněž tak nelze mít za to, že s odpadem nakládal P., neboť odpad byl uložen na pozemcích, jichž byl vlastníkem, a měl informovat pana M., kam má být suť uložena. Z obsahu správního spisu lze dovodit, že P. nejednal v tomto případě svým jménem, ale uložení odpadu zařizoval jménem žalobkyně.
Žalobkyně v replice k vyjádření žalovaného také poukázala na to, že byly z působnosti zákona o odpadech vyjmuty zeminy a jiné přírodní materiály vytěžené během stavební činnosti, pokud vlastník prokáže, že budou použity v přirozeném stavu v místě stavby a že jejich použití nepoškodí nebo neohrozí životní prostředí nebo lidské zdraví [§ 2 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech, ve znění účinném od 1. 7. 2010 do 30. 9. 2013]. Podle žalobkyně v době vydání napadeného rozhodnutí měl žalovaný přihlédnout k tomu, že zanikla trestnost jejího činu, neboť se jednalo o zeminu a přírodní materiály, které splňovaly všechny další podmínky stanovené v § 2 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech. Ani tuto námitku městský soud neshledal důvodnou. V daném případě se nejednalo o zeminu či jiný přírodní materiál vytěžený během stavební činnosti. Předmětná suť nebyla vytěžena, tedy získaná z podpovrchu, a nebyla ani získaná při stavební činnosti, neboť vznikla jako důsledek demolice stávající stavby. To znamená, že na daný případ nedopadalo žalobkyní označené ustanovení § 2 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech, ve znění účinném od 1. 7. 2010 do 30. 9. 2013.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. Stěžovatelka namítala nesprávné posouzení právní otázky. Trvá na tom, že použitý materiál nebylo možno posuzovat jako odpad dle zákona o odpadech. Dle § 3 odst. 1 tohoto zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2010, bylo totiž nutno splnit kumulativně hned několik podmínek k tomu, aby bylo možno materiál posoudit jako odpad. Muselo se jednat o movitou věc (1. podmínka), které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit (2. podmínka) a přísluší do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu (3. podmínka). První podmínka byla bezesporu splněna – jednalo se o movité věci. Stěžovatelka však od samotného počátku odmítá, že by se těchto věcí zbavovala či měla úmysl/povinnost se jich zbavit. Naopak, již ve správním řízení prokázala, že její materiál byl opakovaně použit pro stavební účely. Ostatně, správní orgány, ale i městský soud toto ve svých rozhodnutích nepopřely, ba naopak potvrdily. Stěžovatelka rozporuje závěr městského soudu uvedený v bodě 67 napadeného rozsudku, že z objektivního hlediska na úmysl stěžovatelky zbavit se stavební suti ukazují následující skutečnosti: 1. žalobkyně stavební suť odvezla a uložila na předmětných pozemcích, 2. v případě stavební suti nešlo o žádný produkt, o jehož výrobu bylo usilováno, nýbrž šlo o druhotný produkt […], 3. na předmětných pozemcích se stavební suť nacházela téměř dva roky – míra pravděpodobnosti opětovného použití měla tak spíše klesající, než vzestupnou tendenci. K bodu 1 stěžovatelka uvádí, že označení „stavební suť“ je velice zavádějící. Pod pojmem stavební suť si veřejnost představí hromadu materiálu ze zříceného domu např. po zemětřesení. Stavební suť v takovém případě obsahuje všechny části původní stavby. Jak ale vyplývá z fotografií doložených ve spise, na předmětných pozemcích nebyla navezena stavební suť. To, co bylo uloženo na pozemky, bylo zdivo z domu postaveného někdy v 18. století. Materiál uložený na pozemcích prokazatelně neobsahoval dřevěný krov střechy ani dveře či okna, ani kovové traverzy ze stropů, neboť ty byly stavěné jako cihlová klenba. Jednalo se pouze o takzvaný inertní materiál, tedy z převážné míry kámen, cementové omítky, cihly, pálené tašky a zeminu. K bodu 2 stěžovatelka konstatuje, že „prvotním produktem“ její snahy bylo rekonstruovat statek, který zde stál po několik staletí, a „díky socialistické péči“ státní moci se z něho stala ruina. Na rekonstrukci bylo vydáno řádné stavební povolení a původně byla plánovaná jako oprava tohoto domu. Po započetí stavebních prací (zejména sundání krovů a otlučení omítek) bylo zjištěno, že stav nosných zdí, tvořených převážně z kamene s cihlovou vyzdívkou, je natolik havarijní, že hrozí reálné zřícení štítových a hlavních bočních zdí. Na základě posudku statika bylo neprodleně oznámeno stavebnímu úřadu, že stavba je v havarijním stavu a bude muset být „demolována“. O této skutečnosti je od samého začátku sporu jasný důkaz ve spise. Z logiky věci tedy prvotní byla snaha o rekonstrukci, jelikož ale nebyla z objektivních důvodů reálná, bylo v souladu se zákonem přistoupeno k demolici objektu a rozhodnutí postavit celý objekt od základů znovu. Stěžovatelka připomíná, že ač stavební úřad o demolici věděl, nijak se nezajímal, kam se materiál bude ukládat, ani nijak neupozornil, že jej může někdo považovat za odpad. K bodu 3 stěžovatelka uvedla, že doba uložení materiálu na pozemku byla adekvátní době nutné pro vyřízení změny stavebního povolení, resp. vyřízení stavebního povolení nového na tuto novou stavbu. Od samého počátku bylo naplánované, že veškerý materiál uložený na předmětných pozemcích bude opět použit na stavbě. Veškerý kámen, který byl opětovně na novou stavbu použit, je jasně vidět. Tato skutečnost se dá jednoduše dokázat, jednak stavebními výkresy projektu, kde je kámen jasně uvedený jako stavební materiál. Dále jsou ve spise doloženy stavební deníky, kde pracovníci stavební firmy tento kámen čistili a třídili pro probíhající stavbu. A v neposlední řadě je velice jednoduché, aby znalec stanovil objem kamene, který se nachází dnes na nově vzniklém objektu, rovněž je jednoduché dokázat, že takovýto kámen ve stavebninách nelze koupit. Ostatní uložený materiál byl po rozdrcení a roztřídění na jednotlivé frakce použit jako podklad pod komunikace či na terénní úpravy. Městský soud ani správní orgány nikterak nevzaly v potaz, že stěžovatelka materiál bezezbytku opětovně použila na přestavbu předmětného objektu, což je však skutečnost, kterou tyto orgány nerozporovaly. Nebyly tak splněny hned dvě podmínky k tomu, aby bylo možno její materiál posoudit jako odpad dle § 3 odst. 1 zákona o odpadech, ve znění účinném do 30. 6. 2010. Tím tak městský soud nejen nesprávně posoudil právní otázku, ale rovněž se odchýlil od konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu.
Dle stěžovatelky postupoval městský soud formalisticky, nezohlednil výjimky z věcné působnosti zákona o odpadech včleněné zákonem č. 154/2010 Sb. a zákonem č. 169/2013 Sb. Stěžovatelka opakovaně zdůrazňuje, že v jejím případě se nejednalo o nakládání s odpadem, ale o jiný přírodní materiál vytěžený během stavební činnosti, který byl použit ve svém přirozeném stavu pro stavební účely na místě, na kterém byl vytěžen. K tomu dodala, že pojem „vytěžený“ bezesporu nemusí znamenat pouze to, že věc byla získána z podpovrchu, jak nesprávně uvádí městský soud, a položila si otázku jak jinak nazvat materiál, který pochází z demolice stavby (kámen, cihly) a který je následně bezezbytku použit na výstavbu nového objektu, než jako přírodní materiál vytěžený během stavební činnosti.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(…)
III. 3. Zda byl uložený materiál odpadem
[37] Nejvyšší správní soud tedy posoudil samotné jádro věci, a sice zda stěžovatelka nakládala s odpadem, či nikoliv.
[38] Stěžovatelce byla uložena sankce za nakládání s odpady v zařízeních, ve kterých nakládání s odpady je zakázáno nebo není povoleno [§ 66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech]. Podle tohoto ustanovení „[p]
okutu do výše 10 000 000 Kč uloží inspekce fyzické osobě oprávněné k podnikání nebo právnické osobě, která nakládá s odpady v zařízeních, ve kterých nakládání s odpady je zakázáno nebo není povoleno
“. Pro to, aby mohla být stěžovatelka postižena za uvedený správní delikt (nyní přestupek právnické nebo podnikající fyzické osoby se shodnou skutkovou podstatou), je nutné, aby byly splněny následující podmínky: 1) materiál, o který se jedná (stovky tun netříděné stavební suti), je odpadem, 2) stěžovatelka nakládala s odpadem v zařízení, ve kterém nebylo nakládání povoleno.
[39] Stěžovatelka v kasační stížnosti primárně zpochybňuje, že by předmětný materiál byl odpadem. Pokud by tento předpoklad nebyl naplněn, bylo by bezpředmětné zabývat se druhým kritériem. Proto se Nejvyšší správní soud nejprve zaměřil na tuto otázku.
[40] Stěžovatelka jednak tvrdí, že předmětný materiál, který vznikl při demolici zdiva domu z 18. století, sestával z kamení, cementové omítky, cihel, pálených tašek a zeminy. Jednalo se tak podle jejího názoru o zeminu a jiný přírodní materiál vytěžený během stavebních činností, jež jsou vyloučeny z působnosti zákona o odpadech na základě § 2 odst. 3 [původně § 2 odst. 1 písm. j)], nikoliv o odpad. Dále tvrdí, že veškerý materiál byl následně využit na výstavbu nového objektu na místě objektu zdemolovaného. Kámen byl po očištění použit jako stavební materiál, jak mají dokládat stavební deníky a nákresy, ostatní materiál byl roztříděn na jednotlivé frakce, rozdrcen a použit jako podklad pod komunikace a k terénním úpravám.
[41] Z věcné působnosti zákona o odpadech byla zemina vyňata s účinností od 23. 4. 2004 v důsledku novely č. 188/2004 Sb., která především provedla směrnici Evropského parlamentu a Rady 2000/53/ES o vozidlech s ukončenou životností. Na věc stěžovatelky by takováto zákonná změna, k níž došlo později, než byl správní delikt spáchán, byla použitelná, byla-li by stěžovatelce ku prospěchu. Taková zemina však musela splnit kritéria uvedená ve společném prováděcím právním předpisu Ministerstva životního prostředí a Ministerstva zemědělství, který nebyl nikdy vydán, takže v praxi byly výkopové zeminy, které naplnily definici odpadu, nadále považovány za odpad (podle § 2 se zákon vztahoval na nakládání se všemi odpady, s výjimkou mimo jiné „
vytěžených zemin a hlušin, včetně sedimentů z říčních toků a vodních nádrží, vyhovujících limitům znečištění pro jejich využití na zemědělském půdním fondu, k zavážení podzemních prostor a k úpravám povrchu terénu (terénním úpravám), stanovených prováděcím právním předpisem
“).
[42] Dne 23. 1. 2009 nabyl účinnosti zákon č. 9/2009 Sb., o hnojivech2), který na základě poslanecké iniciativy novelizoval zákon o odpadech tak, že z jeho působnosti vyjímal sedimenty z vodních toků a nádrží a také výkopové zeminy, které splní limity stanovené v nové příloze č. 9 k zákonu o odpadech (podle § 2 se zákon vztahoval na nakládání se všemi odpady, s výjimkou mimo jiné „
vytěžených zemin a hlušin, včetně sedimentů z vodních nádrží a koryt vodních toků, vyhovujících limitům znečištění pro jejich využití k zavážení podzemních prostor a k úpravám povrchu terénu (terénním úpravám), stanoveným v příloze č. 9 tohoto zákona, a sedimentů z rybníků, vodních nádrží a vodních toků používaných na zemědělském půdním fondu podle zvláštních právních předpisů“
). Podobně i tato změna zákona, k níž došlo později, než byl správní delikt spáchán, by byla na věc použitelná, byla-li by stěžovatelce ku prospěchu. Tato změna byla v dílčím rozporu s rámcovou směrnicí o odpadech (98/2008/ES), která vyjímá ze své působnosti pouze nekontaminovanou zeminu a jiný přírodní materiál vytěžený během stavebních činností, pokud je jisté, že materiál bude použit ve svém přirozeném stavu pro účely stavby na místě, na kterém byl vytěžen. Novela však směřovala na veškerou zeminu a dále se nezabývala nakládáním s touto komoditou. Větší změnu přinesla až novela v podobě zákona č. 154/2010 Sb. přijatá s cílem řádné implementace rámcové směrnice o odpadech (proti ČR bylo vedeno několik řízení pro porušení povinností vyplývajících z různých odpadových směrnic), podle které se již zákon nevztahuje na využití zemin a jiných přírodních materiálů vytěžených během stavebních činností, pokud vlastník prokáže, že budou použity v přirozeném stavu v místě stavby a že jejich použití nepoškodí nebo neohrozí životní prostředí nebo lidské zdraví.
[43] Žádná z následných legislativních změn však stěžovatelce nemůže být ku prospěchu. V posuzované věci se jedná o značné množství netříděné stavební suti, pocházející z rekonstrukce (a v rámci ní demolice) stavebního objektu. Tento materiál (klasickou stavební suť složenou obvykle ze zbytků cihel, omítek a barvy na stěny, kamene, dřevěných či železných stavebních prvků, případně kusů betonu, dlaždic a jiných podobných materiálů) není možné zaměňovat za zeminu (nebo hlušinu) v pojetí zákona o odpadech, protože se zejména nejedná o přírodní materiál. Zemina může být součástí této vytěžené nebo jinak získané směsi, v celku se však o zeminu nejedná. Ani v případě stěžovatelky nelze směs sestávající z kamení, cementové omítky, cihel, pálených tašek a zeminy považovat za zeminu, neboť takováto směs zkrátka zeminou není.
[44] Navíc ačkoliv starší znění zákona o odpadech nestanoví, že zemina musí být přírodním materiálem, interpretací zejména s přihlédnutím k ustanovení rámcové směrnice o odpadech je možné tento výklad dovodit, přičemž platí, že členské státy (a jejich orgány) jsou k tomuto eurokonformnímu výkladu povinny přistoupit, aby byl dosažen jednotný výklad základních konceptů unijního práva napříč členskými státy (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 7. 2004, Komise v. Spojené království, C-424/02 k definici pojmu „odpadní olej“), a za tím účelem i porovnávat jazykové verze (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 24. 10. 1996,
Kraaijeveld a další
, C-72/95) a dokonce i přihlížet k nezávazným aktům (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 12. 1989,
Salvatore Grimaldi v Fonds des maladies professionnelles
, C-322/88).
[45] Materiál v posuzovaném případě vzhledem k uvedenému nelze považovat za zeminu. Jedná se o směs různých materiálů, přičemž některé složky nejsou přírodním materiálem (může jím jistě být kámen a samotná zemina, ale určitě jím nemohou být cementové omítky, cihly nebo pálené tašky) a nelze je bez dalšího zpracování či přinejmenším vytřídění použít. Stále je však třeba odpovědět na otázku, zda se jedná o odpad.
[46] Pojem odpad je v českém právním řádu třeba vykládat nejen na podkladě definice uvedené v § 3 zákona o odpadech, ale i v souladu s judikaturou Soudního dvora, který vydal řadu rozhodnutí, v nichž předně jednoznačně, a dříve, než došlo k uložení demoliční suti stěžovatelkou na předmětných pozemcích, vyslovil, že výklad pojmu odpad nemůže být
restriktivní
(např. rozsudky ze dne 18. 4. 2002,
Palin Granit
, C-9/00, bod 23, ze dne 15. 6. 2000,
ARCO Chemie Nederland a další
, C-418/97 a C-419/97, body 36-40; ale i stanovisko generálního advokáta Jacobse ze dne 24. 10. 1996 ve věci
Tombesi a další
, C-304/94). Dále soud formuloval řadu dílčích závěrů vymezujících, co je odpadem, a co za něj naopak považovat nelze, jež jsou významným interpretačním vodítkem pro posouzení každého konkrétního případu. Toho si ostatně byl vědom i městský soud (strany 12 a 13 napadeného rozsudku).
[47] Dle § 3 odst. 1 zákona o odpadech účinného ke dni rozhodnutí žalovaného je odpadem „
každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit a přísluší do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu
“.
[48] Definice odpadu byla v této podobě převzata z článku 1 písm. a) směrnice Rady 75/442/EHS, jež byla později nahrazena směrnicí novou [směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008, o odpadech a o zrušení některých směrnic], která se však tohoto vymezení podstatně nedotkla. Nová směrnice v zásadě inkorporovala nejvýznamnější výdobytky, jež na tomto poli přinesla početná
judikatura
Soudního dvora, což se do českého právního řádu promítlo později tzv. euronovelou zákona o odpadech provedenou zákonem č. 154/2010 Sb., účinnou od 1. 7. 2010. Změnu do vymezení pojmu odpad přinesla směrnice nikoliv vypuštěním odkazu na kategorie odpadů stanovené v příloze (který však česká úprava dosud obsahuje), jež nijak nepřispívaly ke konkretizaci definice, neboť zahrnovaly všechny představitelné látky, ale tím, že zúžila pojem odpad vyloučením tzv. vedlejších produktů. To znamená, že v době spáchání deliktu bylo třeba koncept vedlejšího produktu, který není považován za odpad, zohlednit respektováním judikatury Soudního dvora (ESD), kdežto po 1. 7. 2010 na tuto specifickou skupinu věcí pamatuje i výslovná zákonná úprava. O pojmu vedlejší produkt bude v souvislosti s uplatněnou obranou stěžovatelky pojednáno níže.
[49] Konstrukce definice odpadu je postavena na pojmu „zbavit se“, k čemuž Soudní dvůr dospěl již v rozsudku ze dne 18. 12. 1997
Inter-Environnement Wallonie ASBL
, C-129/96, bod 26. Zbavením se věci přitom je jak její odstranění, tak i využití (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2011, čj. 7 As 6/2011-63). Podle evropského konceptu obsahu pojmu odpad ani ekonomická využitelnost věci neznamená, že nejde o odpad, protože všechny věci, kterých se vlastníci zbavují, byť mají ekonomickou hodnotu, jsou předmětem směrnice [rozsudky Soudního dvora ze dne 28. 3. 1990, Zanetti a další C-359/88 a ze dne 25. 6. 1997,
Tombesi a další
C-304/94, ]. Stejná věc totiž pro někoho je odpadem a pro jiného nikoliv. Dokonce lze říci, že jediná věc může v průběhu svého životního cyklu nabýt a pozbýt
status
odpadu i opakovaně, což musí její držitel sledovat (srov. Hanák, J.: Co je odpadem podle evropské a české legislativy?
Časopis pro právní vědu a praxi
, ročník 19, září 2011, s. 242). Ve stanovisku generálního advokáta Albera ze dne 4. 7. 2002 ve věci C-444/00 byl vysloven názor, že odpadem je i látka získaná recyklací, pokud pro ni neexistuje poptávka a dlouhodobé skladování se stane pro držitele neúnosné a dovede jej ke zbavení se věci. Systém nakládání s odpady, ke kterému se Evropská unie přihlásila, má totiž za cíl pokrýt všechny předměty a látky, jichž se držitel zbavuje, i když mají hospodářskou hodnotu a jsou sbírány za obchodním účelem, aby byly recyklovány, využity nebo opětovně použity (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008, čj. 2 As 28/2007-94).
[50] Důvodová zpráva k zákonu o odpadech k pojmu odpad uvádí, že plně přejímá definici odpadu stanovenou ve směrnicích ES. Aby uvedené movité věci v příloze č. 1 mohly být považovány za odpad, musí splňovat
alespoň jedno
ze tří kritérií. První dvě kritéria závisí na vůli osoby, tj. a) zbavuje se movité věci nebo b) má úmysl se movité věci zbavit. Třetí kritérium je objektivní, nezávislé na vůli osoby, když má osoba povinnost se movité věci zbavit (např. rozhodnutím příslušného správního úřadu).
[51] Ke zbavování se odpadu dle § 3 odst. 2 zákona o odpadech dochází „
vždy, kdy osoba předá movitou věc, příslušející do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu, k využití nebo k odstranění ve smyslu tohoto zákona nebo předá-li ji osobě oprávněné ke sběru nebo výkupu odpadů podle tohoto zákona bez ohledu na to, zda se jedná o bezúplatný nebo úplatný převod. Ke zbavování se odpadu dochází i tehdy, odstraní-li movitou věc příslušející do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu osoba sama
.“
[52] V těchto intencích i zákon o odpadech v § 3 odst. 3 zakotvuje možnost vlastníka posuzované movité věci vyvrátit úmysl se věci zbavit. Tento úmysl je totiž presumován v případě „
movité věci příslušející do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k zákonu o odpadech, a) která vzniká u právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání jako vedlejší produkt při výrobě nebo přeměně energie, při výrobě nebo nakládání s látkami nebo výrobky nebo při jejich využívání nebo při poskytování služeb, nebo b) jejíž původní účelové určení odpadlo nebo zaniklo
.“ Břemeno tvrzení i důkazní spočívá na vlastníku.
[53] Mezi stranami není sporné, že se jedná o movitou věc. Stěžovatelka brojí proti kvalifikaci stavební suti jako odpadu, jelikož ji následně (sice po delší době než původně plánovala) využila při stavebních pracích, které sama provedla.
[54] Soudní dvůr opakovaně dovodil, že seznam látek a předmětů uvedených v příloze ke směrnici (a českým zákonodárcem provedený přílohou č. 1 k zákonu o odpadech) je pouze orientační povahy, neboť kvalifikace odpadu vyplývá především z chování vlastníka a z významu pojmu „zbavit se“ (viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 18. 12. 1997,
Inter-Environnement Wallonie
, C-129/96, ze dne 7. 2. 2006,
Van de Walle a další
, C-1/03, ze dne 15. 5. 2007,
Thames Water Utilities
, C-252/05, ze dne 18. 12. 2007
Komise proti Itálii
, C-195/05). Skutečnost, že stavební suť je podřaditelná například pod kód Q1 přílohy č. 1 zákona o odpadech, tedy není rozhodující. Je potřeba posoudit chování stěžovatelky a její případný úmysl se jí zbavit.
[55] Podle Soudního dvora musí být výraz „zbavit se“ vykládán ve světle nejenom základního cíle směrnice o odpadech, kterým je podle jejího třetího bodu odůvodnění „
ochrana lidského zdraví a životního prostředí před škodlivými vlivy sběru, přepravy, zpracování, skladování a ukládání odpadů
“, ale i ve světle čl. 174 odst. 2 Smlouvy o založení Evropského společenství (nyní je toto ustanovení téměř doslovně převzato do čl. 191 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie), který stanovil, že „[p]
olitika Společenství v oblasti životního prostředí je zaměřena na vysokou úroveň ochrany, přičemž přihlíží k rozdílné situaci v jednotlivých regionech Společenství. Je založena na zásadách obezřetnosti a prevence
[…]“. Z toho vyplývá, že výraz „zbavit se“, a tedy i pojem „odpad“ ve smyslu čl. 1 písm. a) směrnice o odpadech, by neměly být vykládány restriktivním způsobem (viz rozsudky Soudního dvora ve shora citovaných věcech
Thames Water Utilities
, bod 27;
Komise proti Itálii
, bod 35; a dále ve věci
ARCO Chemie Nederland a další
, C-418/97 a C-419/97, body 36 až 40). Tento závěr je nutno převzít také pro účely vymezení pojmu „odpad“ podle zákona o odpadech. Ačkoliv by z výše citovaného § 3 odst. 2 zákona o odpadech bylo možno dovozovat, že využití odpadu přímo samotným vlastníkem není zbavováním se, takový závěr by vedl k nedůvodnému rozlišování mezi předáním k využití a využitím samotným vlastníkem, aniž by takový důsledek byl opodstatněný nebo alespoň zákonodárcem zamýšlený (srov. důvodovou zprávu k návrhu zákona o odpadech, Sněmovní tisk Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve III. volebním období č. 705/0). Navíc by byl takový výsledek v rozporu se směrnicí o odpadech, z jejíhož čl. 4 ve spojení s přílohami IIA a IIB Soudní dvůr vyvozuje, že zbavování se zahrnuje jak odstranění, tak využití (viz výše uvedený rozsudek Soudního dvora ve věci
ARCO Chemie Nederland a další
, bod 47). Zbavování se ve smyslu § 3 odst. 2 zákona o odpadech je proto nutno vykládat tak, že zahrnuje všechny případy, kdy vlastník odpad využije či odstraní sám, nebo jej za tímto účelem předá třetí osobě.
[56] Ačkoliv vždy musí být příslušný proces podřaditelný buď pod využití, nebo pod odstranění (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 3. 4. 2003,
SITA EcoService Nederland
, C-116/01, bod 40), při rozhodování v pochybnostech o tom, zda movitá věc představuje odpad, není potřeba učinit jednoznačný závěr o tom, zda dochází k využití, nebo naopak k odstranění. Pro posouzení, zda je posuzovaný materiál odpadem podle zákona o odpadech, proto v posuzovaném případě není rozhodující, zda postup stěžovatelky při nakládání s ním bude spadat pod kódy R přílohy č. 3 (aplikace do půdy, která je přínosem pro zemědělství nebo zlepšuje ekologii), nebo pod kódy D přílohy č. 4 (ukládání v úrovni nebo pod úrovní terénu). V obou případech totiž půjde o zbavování se a demoliční suť tudíž bude možné považovat za odpad, ledaže by stěžovatelka v souladu s § 3 odst. 3 zákona o odpadech vyvrátila existenci úmyslu zbavit se ho.
[57] Skutečnost, že látka nebo předmět jsou zbytkem z výroby nebo ze spotřeby, a tedy nikoliv produktem, o který jako takový bylo usilováno, je přitom považována za okolnost svědčící ve prospěch existence jednání, úmyslu nebo povinnosti zbavit se látky nebo předmětu. Způsob, jakým je následně s látkou nebo předmětem nakládáno, není pro jejich kvalifikaci jako odpadu rozhodující. Za odpad jsou považovány i látky a předměty, které mají hospodářskou hodnotu a které lze opětovně hospodářsky využít (viz zejména rozsudky Soudního dvora ve věcech
Komise proti Itálii
, bod 36-38; a
ARCO Chemie Nederland a další
, bod 83; spojené věci
Tombesi a další
, C 304/94, C-330/94, C-342/94 a C-224/95, body 47 a 48; spojené věci
Vessoso a Zanetti
, C 206/88 a C-207/88, bod 9). Pokud tedy stěžovatelka tvrdí, že stavební suť měla v úmyslu později použít, tato skutečnost sama o sobě neznamená, že se nejedná o odpad.
[58] Na druhou stranu však Soudní dvůr připustil, že za určitých okolností může látka nebo předmět vznikající těžebním či výrobním postupem, který není určen hlavně k jeho výrobě, představovat nikoli zbytek, ale vedlejší produkt, kterého se vlastník nechce zbavit, ale který chce za podmínek, které jsou pro něj výhodné, využívat nebo uvádět na trh, za podmínky, že toto opětovné použití je jisté, nevyžaduje předchozí zpracování a navazuje na výrobní proces nebo využití (viz rozsudky Soudního dvora ve věcech
Komise v. Itálie
, bod 39, C-9/00,
Palin Granit
, C-114/01, body 34-36, ze dne 11. 9. 2003,
AvestaPolarit Chrome
C-114/01, body 33-38, ze dne 8. 9. 2005,
Komise v. Španělsko
, C-121/03, body 87 a 90, ze dne 8. 9. 2005,
Komise v. Španělsko
, C-416/02, body 58 a 61, ze dne 11. 11. 2004,
Niselli,
C-457/02, bod 47). Pokud tedy věc vzniká postupem, který není určen převážně k jejímu vzniku, existují tři způsoby, jak s ní může být naloženo: 1) odstranění, 2) využití, 3) opětovné použití za výhodných podmínek, jsou-li splněny výše uvedené striktní předpoklady. Zatímco v prvních dvou případech jde o zbavení se věci, a tuto věc je tudíž nutno považovat za odpad, v třetím případě věc odpadem není.
[59] Míru, v jaké je nutno pochybnosti o možném úmyslu věci se zbavit vyloučit, je možno nalézt opět v judikatuře Soudního dvora. Již z výše uvedeného je zřejmé, že vlastník musí prokázat, že daný vedlejší produkt hodlá za pro něj výhodných podmínek použít nebo uvést na trh, je-li toto opětovné použití jisté, nevyžaduje předchozí zpracování a navazuje na výrobní proces nebo využití. Důležitá je zde především podmínka jistoty opětovného použití za výhodných podmínek. Nakonec využití je podle směrnice o odpadech i podle zákona o odpadech jednou z forem zbavování se odpadu. Aby se tedy nejednalo o pouhé využití ve smyslu zbavení se odpadu, nýbrž o další výhodné použití věci, musí být prokázána skutečná jistota přínosnosti dalšího použití; pouhá možnost není způsobilá vyvrátit závěr o úmyslu zbavit se věci nevznikající jako hlavní produkt výroby, a tudíž ani závěr o tom, že taková věc je odpadem. Pamatováno přitom musí být stále na naplnění cílů směrnice o odpadech, zejména pak naplnění požadavku vysoké míry ochrany životního prostředí. Z něj vyplývá povinnost posuzovat restriktivně jakékoliv vynětí věci vznikající postupem, který primárně není určen k její výrobě, z právní regulace nakládání s odpady. Aby proto bylo možné konstatovat, že konkrétní vedlejší produkt není odpadem, musí existovat skutečná jistota dalšího použití vedlejšího produktu a jeho přínosnosti pro vlastníka (k několika případům, kdy Soudní dvůr shledal, že posuzovaný vedlejší produkt nemusí být odpadem, srov. jeho rozsudky ze dne 24. 6. 2008,
Commune de Mesquer
, C-188/07, ze dne 15. 1. 2004,
Saetti a Frediani
, C-235/02, a již zmíněný rozsudek
AvestaPolarit Chrome
).
[60] Vedlejší produkt je upraven v čl. 5 rámcové směrnice o odpadech a v § 3 odst. 5 zákona o odpadech, podle kterého je vedlejším produktem movitá věc, která vznikla při výrobě, jejímž prvotním cílem není výroba nebo získání této věci. Současně je třeba, aby byly splněny následující 4 podmínky: a) movitá věc vznikla jako nedílná součást výroby, b) její další využití je zajištěno, c) její další využití je možné bez dalšího zpracování způsobem jiným, než je běžná výrobní praxe, a d) její další využití je v souladu se zvláštními právními předpisy a nepovede k nepříznivým účinkům na životní prostředí nebo lidské zdraví.
[61] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že stěžovatelce bylo dne 17. 7. 2002 uděleno stavební povolení pro stavbu „X – přestavba zemědělské usedlosti na penzion a stáj koní“, které obsahuje mimo jiné podmínku, že stavba bude dokončena do prosince 2005 a k návrhu na provedení kolaudačního řízení bude předložen taktéž doklad o likvidaci odpadů vzniklých v průběhu výstavby a odpadů provozních a komunálních. V protokolu o podání vysvětlení dle § 60 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „zákon o přestupcích“), sepsaném dne 15. 4. 2004 předvolaný pan M. uvedl: „
Dále jsme prováděli na základě ústní dohody s panem P. demoliční práce na objektu bývalé hospodářské usedlosti. Na uvedené stavbě jsme měli provádět pouze výměnu krytiny, a poté, co statik zjistil stav budovy, její demolici. Materiál vzniklý při demolici byl uložen podle pokynu pana P. kolem pahorku na p. p. č. X. Sem jsme dávali kámen, hlínu a zbytky cihel. Cihly pak na zahradu pana P., aby bylo možno je dále použít. Materiál od pahorku bude všechen odvezen a použit do navážek, kámen bude omýván a použit na stavbě. Přesné místo, kde bude kámen použit, mi není známo
.“ V protokolu o podání vysvětlení dle § 60 zákona o přestupcích sepsaném dne 28. 4. 2004 předvolaný P. uvedl: „
Co se týče lesa, objednal jsem u firmy odvoz a uložení hlíny, kamene a cihel na pozemek u lesa (cca 1-2 m od viditelného okraje lesa) s tím, že toto uložení je na dobu dočasnou. Navážení prováděla pouze uvedená firma. Materiál se bude opět používat na stavbě po jeho rozdělení. Materiál je zde uložen od října – listopadu 2002. Do konce září roku 2004 bude pozemek uklizen a opět užíván jako louka.
[62] Ve shodě s výše citovanými výpověďmi je i tvrzení stěžovatelky v její kasační stížnosti.
[63] Stěžovatelce lze přisvědčit, že demoliční suť byla předmětem, který u ní vznikl výrobním postupem – za výrobní postup lze v kontextu stavebních prací považovat i demolici starých částí stavby. Demoliční suť, tedy směs stavebních hmot vzniklá zbouráním stavby, je něco, co nutně vzniká při běžném způsobu takového bourání. Jistě si lze představit i způsoby bourání „neběžné“, například rozebrání stavby postupně tak, že již při samotném rozebírání vznikají jednotlivé bez dalšího dále použitelné materiály jako cihly, drcená či kusová malta nebo beton, střešní tašky, znovu použitelné ocelové díly, trámy apod., to však není situace, jež nastala v nyní projednávaném případě. I demoliční suť mohla být velmi dobře vedlejším produktem, kterého se stěžovatelka nechtěla zbavit, nýbrž který chtěla za podmínek, které pro ni mohly být výhodné, využít. Bylo velmi dobře možné a logické (a podle tvrzení stěžovatelky se i stalo) využít jednotlivé složky demoliční suti jako stavební materiál, podklad, výplň, navážku, součást složitější stavební hmoty apod. při budování nové stavby. Zjevně by takové využití i navazovalo na předchozí výrobní postup spočívající v demolici a mohlo být výhodné jednak tím, že by nebylo třeba pořizovat a dovážet stavební materiál nový, jednak i tím, že například původní očištěné kameny mohly dát stavbě patřičně starobylý ráz. Stěžovatelce by bylo možno i uvěřit, že bylo jisté, že takto demoliční suť využije – je obtížně představitelné, že by ji poté, co ji navezla na hromadu na louku (součást zemědělského půdního fondu), kde viditelně „vyčnívala“ a již na první pohled se jevila být něčím danému místu nepatřičným, ji tam trvale ponechala. I doba uskladnění mohla velmi dobře odpovídat času potřebnému k vyřešení změny obsahu stavebního povolení v souvislosti s nenadále dodatečně se objevivší nutností demolice starých částí stavby.
[64] U stěžovatelky však rozhodně nebyla splněna podmínka (to plyne jak ze samotného jejího tvrzení, tak ze sdělení pánů M. a P.), že další využití demoliční suti v jejím případě nevyžadovalo předchozího zpracování, jinak řečeno, že suť bylo možno využít v takové podobě, v jaké byla na pozemcích uskladněna. Stěžovatelka uvedla, že v první řadě ze suti vytřídila a očistila kameny, které následně použila na stavbu nového objektu. Dále uvedla, že ostatní uložený materiál ze suti byl po rozdrcení a roztřídění na jednotlivé frakce použit jako podklad pod komunikace či na terénní úpravy. Stěžovatelce tedy lze uvěřit, že uskladněnou demoliční suť bezezbytku využila k vybudování nové stavby. Ovšem mohla tak učinit – a to je pro posouzení věci klíčové – teprve poté, co suť zásadním způsobem zpracovala, a sice vytřídila její složky na kameny a ostatní materiál, kameny očistila a ostatní materiál rozdrtila a roztřídila na jednotlivé frakce. V případě stěžovatelky tedy bylo využití demoliční sutě podmíněno jejím předchozím velmi podstatným zpracováním. Tím se její případ podobá věci
Niselli
, C-457/02, v níž šlo o kovový šrot, jenž též musel být před svým dalším využitím na nové výrobky zpracován (roztříděn, roztaven a použit na výrobu nového kovového materiálu, viz popis konkrétní situace v bodě 52 rozsudku). Stejně tak je blízký věci
Commune de Mesquer
, C-188/07, v níž bylo shledáno, že topný olej, jenž sám o sobě odpadem není, se jím stane, je-li smísen s pískem a mořskou vodou. Naopak se odlišuje od věcí
Komise v. Španělsko
, C-416/02, a
Komise v. Španělsko
, C-121/03, v nichž šlo o statková hnojiva (zjednodušeně řečeno o výkaly hospodářských zvířat), jež byla bez dalšího zpracování využita jako půdní hnojiva. Podobně se odlišuje i od věci
Saetti a Frediani
, C-235/02, v níž šlo o ropný koks, tedy látku vznikající jako jeden z produktů rafinace ropy, jež byla bez dalšího zpracování plně využita pro výrobu elektrické energie jako palivo v tepelné elektrárně, které v konkrétních poměrech bylo ekonomicky racionální takto využít. Taktéž v rozsudku ve věci
AvestaPolarit Chrome
, C-114/01, je jasně uvedeno, že při využití vedlejších produktů těžby k opětovnému vyplnění těžbou vzniklých štol nejsou odpadem pouze takové, které před uvedeným použitím nevyžadují dalšího zpracování (viz body 36 a 37).
[65] Vzhledem ke všem výše uvedeným skutečnostem dospěl Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem k závěru, že předmětný materiál – demoliční suť je odpadem, neboť jeho využití stěžovatelkou bylo možné jen po předchozím zpracování.
[66] Nejvyšší správní soud nad rámec výše uvedeného zvažoval, zda pro účely případné odpovědnosti za správní delikt bylo možno po stěžovatelce požadovat, aby v rozhodné době rozpoznala, že demoliční suť je či může být odpadem. Dospěl k závěru, že to možné bylo. Jednání stěžovatelky se odehrálo v říjnu a listopadu 2002, tedy ještě před vstupem ČR do EU, avšak již za účinnosti nynějšího zákona o odpadech, který byl přijat zjevně jako tzv. harmonizační zákon, uvádějící český právní řád do souladu s právem EU s ohledem na perspektivu očekávaného brzkého vstupu ČR do ní. Obecná část důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona, jenž v podstatných ohledech byl také v navrhovaném znění schválen (viz již zmíněný Sněmovní tisk Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve III. volebním období č. 705/0), hovoří v tomto ohledu jednoznačně: „
Hlavním důvodem pro přípravu zcela nového zákona o odpadech je nicméně nutnost harmonizace právních předpisů ČR s předpisy Evropského společenství v souvislosti s urychlováním přípravy vstupu ČR do EU. Z předpisů ES se sice vycházelo již při přípravě zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, a jeho prováděcích předpisů, analýza jejich vzájemného souladu však ukázala řadu závažných rozdílů a nepřesností, které je nutno v procesu příprav na přijetí do EU odstranit
.“ Nejvyšší správní soud setrvale judikuje (viz poprvé jeho rozsudek ze dne 29. 9. 2005, čj. 2 Afs 92/2005-45, č. 741/2006 Sb. NSS), že v případech, kdy se posuzují skutkové okolnosti, k nimž došlo před vstupem České republiky do Evropské unie, a rozhodným právem je právo tehdy účinné, je nutno ustanovení českého právního předpisu, přijatého nepochybně za účelem sbližování českého práva s právem Evropských společenství a majícího svůj předobraz v právní normě obsažené v právu Evropských společenství, vykládat konformně s touto normou. Odchýlit se od takovéhoto výkladu je však zpravidla nezbytné v případech, kdy pro to existují zřejmé racionální důvody dané kupříkladu tím, že v ustanovení českého právního předpisu byla úmyslně zvolena odlišná textace nebo že ten, kdo právní předpis vydal, v něm jiným nepochybným způsobem projevil vůli odlišnou od vůle projevené v normě práva Evropských společenství. S ohledem na výše uvedené pravidlo je třeba ve věci stěžovatelky mít za nezbytné vykládat rozhodné právo platné v době před vstupem do EU konformně s komplexem práva EU tehdy platným v oblasti nakládání s odpady, protože toto právo bylo pro tehdejšího českého zákonodárce vzorem a bylo jeho záměrem přijmout právní úpravu, jež bude v souladu s právem EU. Konkrétní podoba rozhodného znění zákona o odpadech nevykazuje (na rozdíl od případu řešeného ve věci sp. zn. 2 Afs 92/2005) takové odlišnosti v textaci, systematice či jiných aspektech českého zákona o odpadech od úpravy tehdejšího práva EU, která by měla v konkrétním případě vést k odmítnutí eurokonformní
interpretace
. Proto v případě stěžovatelky pojem odpadu ve smyslu zákona o odpadech lze vykládat jak s přihlédnutím k předpisům sekundárního práva EU, tak i ve světle judikatury Soudního dvora v souvislosti s nimi vydané, zvláště pak s ohledem na to, že základní principy plynoucí z této judikatury byly vysloveny již před tím, než k rozhodnému jednání stěžovatelky došlo. Po stěžovatelce tedy jako po profesionálovi (podnikateli zabývajícím se přestavbou starého za socialismu zdevastovaného statku na penzion a stáje a provádějícím za tím účelem vcelku rozsáhlou a komplexní stavební činnost) bylo možno požadovat, aby byla ve vztahu k řešení problémů s potenciálními odpady, jež její činnost produkovala, patřičně předběžně obezřetná, protože z již tehdy pro ni závazného zákona o odpadech jasně plynula povinnost takové obezřetnosti, odrážející v sobě i základní filosofii nakládání s odpady zakotvenou v právu EU. Jistě nemusela mít jistotu ohledně každého dílčího aspektu nakládání s materiálem, který může být odpadem, avšak v rámci právem požadované obezřetnosti měla přinejmenším zvažovat a případně se dotázat k tomu příslušných správních orgánů (stavebního úřadu, orgánů vykonávajících veřejnou správu v oblasti odpadového hospodářství), zda jí zamýšlený postup je v souladu se zákonem. Neučinila-li nic takového, je z pohledu principů právní jistoty přijatelný její postih za správní delikt.
[67] Nejvyšší správní soud konečně ve shodě s městským soudem podotýká, že zařazení materiálu do určité kategorie (v posuzovaném případě Q1) je orientační. Jeho přeřazení by na závěru, že se jedná o odpad, nemělo právně
relevantní
dopad.
[68] Jelikož byla splněna první podmínka (demoliční suť je odpadem), přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení podmínky druhé, zda bylo s odpadem nakládáno v zařízení, ve kterém nebylo nakládání povoleno.
[69] Mezi účastníky není sporu, že byla demoliční suť umístěna na pozemcích p. č. Y a X, katastrální území K., na území obce N. H. (ke dni vydání tohoto rozsudku dle údajů katastru nemovitostí p. č. Z a Q), které jsou součástí zemědělského půdního fondu. Dle § 1 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, je zemědělský půdní fond „
základním přírodním bohatstvím naší země, nenahraditelným výrobním prostředkem umožňujícím zemědělskou výrobu a je jednou z hlavních složek životního prostředí. Ochrana zemědělského půdního fondu, jeho zvelebování a racionální využívání jsou činnosti, kterými je také zajišťována ochrana a zlepšování životního prostředí
“. Dočasné uskladnění demoliční sutě nelze považovat za postup v souladu s účelem ochrany zemědělského půdního fondu, natož pak za racionální využívání či zvelebování tohoto přírodního bohatství.
[70] Dle § 4 odst. 1 písm. f) zákona o odpadech se
zařízením
rozumí „
technické zařízení, místo, stavba nebo část stavby
“. Pozemky zařazené do zemědělského půdního fondu jsou ve smyslu uvedené definice „místem“, neboť nejsou ani stavbou, ani částí stavby, ani technickým zařízením, nýbrž zkrátka určitou konkrétní plochou (ať již rovnou nebo svažitou, lučinnou či polní), tedy místem. Takové pozemky tedy za běžných okolností zjevně jsou zařízením, ve kterém není nakládání s odpady povoleno, neboť se jedná o „místo“, na němž obecně zjevně není povoleno nakládat s odpady. O tom, že v daném případě ve vztahu k tomuto „místu“ neexistovalo výjimečné individuální povolení k nakládání s odpady, není sporu – nic takového v řízení nevyšlo najevo a nebylo stěžovatelkou ani tvrzeno.
[71] I druhá podmínka tak byla v posuzovaném případě splněna. Stěžovatelka proto naplnila skutkovou podstatu správního deliktu (nyní přestupku) dle § 66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech, neboť nakládala s odpady (především je shromažďovala) v zařízeních (na pozemcích zařazených do zemědělského půdního fondu), ve kterých nakládání s odpady je obecně zakázáno (vzhledem k účelu zákona o zemědělském půdním fondu) a nebylo v konkrétním případě povoleno (nebylo vydáno rozhodnutí, které by k tomu výjimečně dávalo povolení). (…)
*) S účinností od 1. 1. 2021 zrušen zákonem č. 541/2020 Sb., o odpadech.
2) Pozn. redakce: zákon č. 9/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 156/1998 Sb., o hnojivech, pomocných půdních látkách, pomocných rostlinných přípravcích a substrátech a o agrochemickém zkoušení zemědělských půd (zákon o hnojivech), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.

Zasílání aktuálního vydání na e-mail


Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.