Vydání 10/2022

(…) [17] Nejvyšší správní soud se následně věnuje dosavadnímu chápání pojmu podstatná změna (IV.A), rozhodnutí Soudního dvora o předběžné otázce (IV.B) a nakonec důsledkům rozhodnutí o předběžné otázce pro nynější věc (IV.C)

[18] Městský soud v řízení o žalobě vyhověl dvěma z celkem sedmi žalobních bodů (ostatní posoudil jako nedůvodné, poslední žalobní bod ohledně toho, zda magistrát upřel žalobcům možnost se v řízení vyjádřit, bylo naopak podle městského soudu předčasné řešit). Tyto dva žalobní body se týkaly jednak otázky, zda bylo prodloužení doby skládkování ve smyslu § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci, jednak navazující otázky, zda měl magistrát právě z tohoto důvodu vést řízení o 13. změně integrovaného povolení v režimu tzv. navazujícího řízení podle § 9b a násl. zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.

[19] Stěžovatelka skládku provozuje na základě integrovaného povolení podle § 2 písm. g) zákona o integrované prevenci. Skládka v Praze-Ďáblicích [která je slovy § 2 písm. a) téhož zákona ] toto povolení vyžadovala podle § 1 ve spojení s bodem 5.4. přílohy zákona o integrované prevenci (podle přílohy spadala do kategorie ). Povolení stěžovatelka získala v roce 2007.

[20] Řízení o změně integrovaného povolení je upraveno v § 19a zákona o integrované prevenci. Z textu § 19a odst. 1, 2 a 4 plyne zásadní rozdíl mezi řízením o zařízení a řízením o změně, která podstatná není. V řízení o jsou účastníky řízení všechny subjekty vyjmenované v § 7 zákona o integrované prevenci. Naopak v řízení o „nepodstatné“ změně jsou účastníky jen subjekty podle § 7 odst. 1 písm. a) a b) a odst. 2:

[21] Žalobci spadají pod § 7 odst. 1 písm. c) a e) – podle zákona o integrované prevenci tedy nejsou účastníky řízení o změně zařízení, která není podstatná [pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že Spolek pro Ďáblice jako žalobce b) před městským soudem alternativně namítal, že mu svědčí i postavení podle § 7 odst. 2; městský soud však jeho argumentaci nepřisvědčil a kasační stížnost tuto část rozsudku pochopitelně nenapadá]. Právě proto je pro žalobce zásadní, zda bylo prodloužení doby skládkování zařízení podle zákona o integrované prevenci, či nikoliv.

[22] Podle § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci je ; podle bodu 1 tohoto ustanovení platí, že Ostatní body § 2 písm. i) nyní nejsou podstatné.

[23] K závěru, že jde o podle § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci, se tak nabízí dvě cesty. První je založena na posuzování nepříznivých účinků změny na lidské zdraví nebo životní prostředí v konkrétní situaci (hlavní část výše citovaného ustanovení, resp. věta před středníkem). Druhá stojí na tom, že samotná změna dosahuje prahových hodnot uvedených v příloze č. 1 k zákonu o integrované prevenci (bod 1 citovaného ustanovení). V obou případech ale zároveň zákon uvádí, že musí jít o změnu .

[24] Městský soud dospěl k závěru, že pouhé prodloužení doby skládkování být zařízení podle zákona o integrované prevenci. Zaprvé, podle městského soudu lze pojem v § 2 písm. i) vyložit tak, že zahrnuje i dobu provozu zařízení. Byl-li provoz určitého zařízení předem povolen jen na určité období, prodloužení doby provozu znamená prodloužení zásahu do životního prostředí (body 99 a 100 rozsudku městského soudu). Je tak splněna podmínka, že jde o změnu . Zadruhé, prodloužení doby skládkování může naplnit i další část definice v § 2 písm. i), protože přinejmenším může (body 102 a 103 tamtéž). K tomu městský soud podrobně rozebral obsah integrovaného povolení a jeho aktuální změny, poukázal také na to, že sekce č. 26 skládky, jejíž provoz byl 13. změnou integrovaného povolení prodloužen, sama o sobě přesahovala prahové hodnoty v příloze č. 1 zákona o integrované prevenci (body 104 až 118 tamtéž). Žalovaný však časový rozměr změny integrovaného povolení při posuzování, zda šlo o , vůbec nevzal v úvahu.

[25] K pojmu podle § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci [resp. § 2 písm. j) ve znění účinném do 18. 3. 2013, které navazovalo na dřívější verzi směrnice o průmyslových emisích a pracovalo s pojmem ] rovněž existuje, byť nepříliš početná, česká . Nejvyšší správní soud např. již dříve obecně dovodil, že nepodstatné budou typicky […]. (již městským soudem citovaný rozsudek ze dne 3. 12. 2015, čj. 9 As 113/2015-42, , bod 39, který se zabýval výše zmíněným zněním zákona o integrované prevenci do 18. 3. 2013).

[26] Konkrétněji se Nejvyšší správní soud k otázce prodloužení provozu zařízení jako podstatné změny vyjádřil krátce po vydání rozsudku městského soudu. Nejvyšší správní soud za považoval „“, a výslovně odmítl, že by „pouhé“ prodloužení mírnějších a výjimečných emisních limitů bylo nepodstatnou změnou zařízení (srov. rozsudek ze dne 23. 11. 2020, čj. 4 As 150/2019-54, č. 4135/2021 Sb. NSS, , body 41 a 42). Nutno dodat, že v tomto rozhodnutí Nejvyšší správní soud podřadil (byť již pracoval s aktuálním zněním definice ) prodloužení provozu zařízení, resp. jeho emisních limitů, pod . Potvrdil tak nepřímo názor městského soudu, že prodloužení provozu zařízení za dosavadních podmínek nelze automaticky vylučovat z pojmu podle § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci.

[27] S tím, zda je prodloužení doby skládkování zařízení podle zákona o integrované prevenci, úzce souvisí též otázka, zda měl magistrát vést řízení o 13. změně integrovaného povolení v režimu tzv. navazujícího řízení definovaného v § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. V takovém případě by totiž magistrát musel např. o řízení informovat způsobem stanoveném v § 9b či umožnit účast veřejnosti podle § 9c zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (což by žalobci uvítali).

[28] Podle § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je navazujícím řízením , jde-li o některé z vyjmenovaných typů řízení. Podle § 3 písm. g) bodu 10 mezi tato řízení spadá a podle § 3 písm. g) bodu 14 .

[29] Mezi účastníky není sporné, že navazujícím řízením bylo prvotní řízení o vydání integrovaného povolení. Naopak, zda řízení o 13. změně integrovaného povolení mělo být vedeno jako navazující, zůstává mezi účastníky sporné. Jak uvedl městský soud, správní orgány založily řešení této otázky (bod 140 rozsudku městského soudu). Městský soud dospěl k závěru (bod 139 tamtéž), že řízení o 13. změně integrovaného povolení by bylo třeba vést jako navazující řízení jen tehdy, pokud by prodloužení doby skládkování skutečně bylo – právě tuto otázku však vrátil žalovanému k dalšímu posouzení.

[30] Jak však Nejvyšší správní soud vysvětluje níže, závěry městského soudu v nynější věci ohledně prodloužení doby skládkování jako zařízení nemohou obstát s ohledem na rozsudek Soudního dvora o předběžné otázce ve věci .

[31] Zákon o integrované prevenci provádí do českého práva již výše zmíněnou směrnici o průmyslových emisích. Definice v § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci vychází z definice podstatné změny, kterou uvádí směrnice (shodně již citovaný rozsudek NSS čj. 4 As 150/2019-54, bod 34, podobně důvodová zpráva k zákonu č. 69/2013 Sb., který zákon o integrované prevenci novelizoval po přijetí současné směrnice).

[32] Podle čl. 3 odst. 9 směrnice o průmyslových emisích je . Čl. 20 odst. 3 směrnice pak doplňuje [podobně jako bod 1 v § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci], že (prahové hodnoty český zákon upravil shodně jako bod 5.4 přílohy I směrnice).

[33] Ve věci Soudní dvůr rozhodoval po vyslechnutí stanoviska generální advokátky. Tato věc je jednou z menšiny, kde Soudní dvůr takové stanovisko nenásledoval. Stanovisko generální advokátky Kokott ze dne 27. 1. 2022 se v mnohém shodovalo s tím, jak pojem chápal městský soud. Soudní dvůr však rozhodl v podstatě zcela opačně, než generální advokátka navrhla.

[34] Generální advokátka především argumentovala, že prodloužení doby skládkování – tedy „“ – může být změnou zařízení podle první části čl. 3 odst. 9 směrnice o průmyslových emisích. Význam pojmu podle stanoviska „“ (bod 37 stanoviska). Generální advokátka navrhovala, aby pro zařazení pod pojem bylo stěžejní, zda může mít změna „“ (body 40 a 41 tamtéž). Dodatečné účinky na životní prostředí se podle stanoviska vyznačují tím, že „“ (bod 72 tamtéž).

[35] Generální advokátka též navrhla, aby Soudní dvůr směrnici o průmyslových emisích vyložil s ohledem na ustanovení Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen „Aarhuská úmluva“), kterou má směrnice provádět (srov. bod 27 preambule), a praxi Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy. Zejména upozornila, že podle čl. 6 odst. 10 Aarhuské úmluvy mají smluvní strany zajistit, že (mezi které patří na základě stejných kritérií jako u zákona o integrované prevenci a směrnice o průmyslových emisích i provoz nynější skládky – srov. bod 5 přílohy I k Aarhuské úmluvě), budou obdobně uplatněna ustanovení čl. 6 upravující účast veřejnosti . Současně dodala, že podle praxe Výboru znamená prodloužení doby trvání činnosti přehodnocení nebo aktualizaci provozních podmínek a že „“ (srov. ke všemu bod 42 a násl. stanoviska generální advokátky).

[36] Rozhodnutí Soudního dvora se však vydalo jiným směrem. Soudní dvůr se např. vlivem Aarhuské úmluvy vůbec nezabýval a soustředil se především na samotné znění směrnice. Dospěl k závěru, že změnu zařízení lze považovat za podstatnou, jen pokud jsou splněny obě podmínky v čl. 3 odst. 9 směrnice: (bod 34 rozsudku ve věci ).

[37] Pokud jde o první podmínku, tedy že jde o změnu , Soudní dvůr nenavázal na stanovisko generální advokátky. Prodloužení doby skládkování podle něj nijak nemění ani skládky (v tom se s generální advokátkou ještě shodl), nejde však ani o změnu zařízení (v tom již ne). Rozsudek Soudního dvora k tomu výslovně uvádí, že „“. Článek 3 odst. 9 směrnice definuje podstatnou změnu jako změnu (body 36 a 37). Kromě odkazu na samotné znění směrnice Soudní dvůr též uvedl, že jeho výklad je podporován i „kontextem“ čl. 3 odst. 9 směrnice – především „“, a proto ji není možné „“ (body 40 a 41).

[38] Protože samotné prodloužení doby skládkování nepředstavuje , nebylo podle Soudního dvora vůbec potřeba zkoumat druhou podmínku, zda může mít změna zařízení významné nepříznivé účinky na lidské zdraví nebo životní prostředí (bod 43).

[39] Obsahem integrovaného povolení i jeho 13. změny se již podrobně zabýval městský soud. Jen ve stručnosti proto Nejvyšší správní soud shrnuje jeho závěry. Jak městský soud detailně rozebral, v 13. změně došlo jen ke úpravám v textu dosavadního povolení: o dva roky se prodloužilo datum ukončení skládkování, aktualizoval se výčet sektorů skládky, které byly uzavřeny či rekultivovány, a prodloužila se platnost provozního řádu skládky (bod 104 rozsudku městského soudu). Jakékoli zásadnější změny (např. vybudování nové sekce č. 26 skládky) byly schváleny jako součást dřívějších verzí integrovaného povolení. Také ostatní podmínky pro provoz skládky (emisní limity pro vypouštění odpadních vod, hlukové limity) zůstaly z dřívějška (body 104 až 111 tamtéž). Stěžovatelka žádost o 13. změnu zdůvodnila tím, že do původně plánovaného data ukončení skládkování by nebyla naplněna plánovaná kapacita skládky (se všemi důsledky – nebylo by např. možné skládku vytvarovat podle původního předpokladu). Jak shrnul městský soud: (body 112 a 113 tamtéž).

[40] Dopad rozhodnutí Soudního dvora na nynější věc je však jasný. Prodloužení doby skládkování o dva roky, ale beze změny celkových rozměrů skládky či její kapacity (byť s sebou ponese pokračující zásah do životního prostředí), není zařízení podle § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci. Nemůže totiž jít o změnu zařízení. Není tak nutné zkoumat, zda může mít změna nepříznivé účinky na životní prostředí, zda jsou významné či zda už se s nimi dříve v povolení činnosti počítalo. Stejně tak není prostor zkoumat, zda samotná změna znamená dosažení prahových hodnot v příloze I zákona o integrované prevenci.

[41] Na základě výkladu pojmu , který provedl Soudní dvůr, nezbývá Nejvyššímu správnímu soudu prostor pro jiný závěr, než že pouhé prodloužení doby skládkování v Ďáblicích není podle § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci. Z toho též plyne, že řízení o změně integrovaného povolení nemohlo být tzv. navazujícím řízením podle § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí , že změna integrovaného povolení nebyla změnou podstatnou.

[42] Nejvyšší správní soud dodává, že mezi směrnicí o průmyslových emisích a zákonem o integrované prevenci je jeden formulační rozdíl – směrnice v čl. 3 odst. 9 hovoří o zařízení, zatímco zákon v § 2 písm. i) na témže místě o zařízení. Z toho však podle Nejvyššího správního soudu nelze dovozovat, že by se snad český zákonodárce chtěl od směrnice jakkoli, natož významně odchýlit (naopak, i z důvodové zprávy k zákonu lze usoudit, že o žádnou vědomou odchylku nešlo).