Vydání 11/2018

[11] Stručně řečeno, Nejvyšší správní soud se ztotožnil s městským soudem v tom směru, že oba záměry (denitrifikace a renovace odprášení na blocích B3 a B4 elektrárny Chvaletice) nedosáhly svou vlastní kapacitou nebo rozsahem příslušné limitní hodnoty, a to ani ve vzájemné kombinaci. Správním orgánům tudíž nevznikla povinnost obligatorně posoudit jejich vliv na životní prostředí podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona o EIA. Rozsudek městského soudu však Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako částečně nepřezkoumatelný v druhé otázce, totiž zda záměry (zejména záměr denitrifikace výroby) nemohly mít významný negativní vliv na životní prostředí a tudíž zda k nim nemělo být provedeno zjišťovací řízení podle § 4 odst. 1 písm. b) zákona o EIA. Tento náhled nyní Nejvyšší správní soud podrobněji rozvede.

[12] Podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění účinném od 1. dubna 2015 do 31. října 2017, byly předmětem posuzování záměry uvedené v příloze č. 1 k tomuto zákonu kategorii I a změny těchto záměrů, pokud změna záměru vlastní kapacitou nebo rozsahem dosáhne příslušné limitní hodnoty, je li uvedena; tyto záměry a změny záměrů podléhají posuzování vždy. Podle bodu 3.1 přílohy č. 1 k tomuto zákonu kategorii I záměr zařízení ke spalování paliv s tepelným výkonem nad 200 MW podléhá vždy posouzení.

[13] Klíčová pro posouzení věci je tedy úvaha, zda provedená změna elektrárny Chvaletice přesáhla vlastní kapacitou nebo rozsahem limitní hodnotu 200 MW. Zákon hovoří o vlastní kapacitě či rozsahu změny, nepostačuje tedy fakt, že limitní hodnotu přesahuje záměr, k němuž se změna vztahuje. Stěžovatel staví ovšem věc tak, že bez provedených změn by musel být provoz elektrárny od roku 2020 ukončen či podstatně omezen, proto podle něj změna záměru má fakticky kapacitu odpovídající kapacitě obou dotčených výrobních bloků, a to v časovém rozsahu let 2020 až 2030 (při předpokládané životnosti instalovaných technologií 10 let). Takovýto výklad výše citovaných ustanovení je možný, jde však o výklad značně rozšiřující. Při úvahách, zda jde o výklad akceptovatelný, zvažoval Nejvyšší správní soud na jedné straně zájem na účinné a včasné ochraně životního prostředí a s tím související požadavek co nejširší účasti veřejnosti v příslušných procesech, na straně druhé pak zájem na předvídatelnosti práva a právní jistotě a s tím související požadavek stabilního prostředí pro investory. Po zvážení všech okolností dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že výklad prezentovaný žalobcem se natolik vzdaluje textu zákona, aniž by přitom zároveň naplňoval jeho účel a smysl, že jej akceptovat nelze.

[14] Kapacita je podle náhledu Nejvyššího správního soudu dynamický pojem vyjadřující zejména intenzitu produkce a typicky se týká záměrů výrobní povahy. Rozsah je statický pojem, který se typicky týká nevýrobních záměrů, a vyjadřuje zejména zasaženou plochu, dosah účinků záměru, počet ovlivněných osob či složek životního prostředí, příp. i dobu trvání. Pojem „“ tedy může v případě změn záměrů teoreticky pokrývat i jejich časový dopad (prodloužení existence či působení záměru), avšak jen tehdy, pokud by bylo možné určit jednoznačné a již od počátku zřejmé časové vymezení záměru. To v případě elektrárny Chvaletice není splněno. Její provoz nebyl na začátku omezen ani právně (např. podmínkami vydaných povolení), ani fakticky (např. všeobecně známou nebo výslovně uvedenou dobou životnosti výrobní technologie, ze které by vycházela dříve provedená odborná hodnocení vlivu záměru na životní prostředí). Pro stavební úpravy takovéhoto časově neomezeného záměru, jež mají vést k tomu, že bude elektrárna i nadále splňovat zpřísňující se požadavky právních předpisů, tudíž platí totéž, co pro běžnou údržbu a výměny dožívajících částí – nelze je obligatorně podřídit posuzování vlivů na životní prostředí jen proto, že fakticky prodlužují dobu, po kterou bude elektrárna provozována.

[15] Lze si samozřejmě představit, že i instalace čisticí technologie by mohla obligatorně podléhat EIA. Šlo by zejména o případy, v nichž by zvolená technologie čištění sama o sobě spadala mezi záměry vymezené v příloze č. 1 k zákonu o posuzování vlivů na životní prostředí v kategorii I nebo pokud by vedlejším výsledkem jejího nasazení bylo zefektivnění výrobního procesu a tím pádem navýšení aktuální kapacity výroby nad limitní hodnotu (příp. o limitní hodnotu). Samo prodloužení životnosti elektrárny při nezměněném výkonu však nelze z hlediska posuzování vlivů na životní prostředí hodnotit tak, že celá budoucí kapacita výroby elektrárny bude připsána na vrub provedené změně, která pouze umožnila pokračovat elektrárně v provozu i za zpřísněných legislativních podmínek. Smysl posuzování vlivu (některých) změn záměrů na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí totiž spočívá v tom, že umožňuje příslušným správním orgánům zvážit za účasti veřejnosti takové důsledky, které nemohly být vzaty v úvahu při hodnocení záměru samotného. Pokud však vlivy záměru na životní prostředí v jeho původní podobě (před provedenou změnou) byly posouzeny bez časového omezení, pak změna, jejímž důsledkem je pouhé pokračování provozu či výroby (bez nárůstu její již dříve posouzené kapacity či rozsahu) nemůže obligatorně podléhat posouzení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí nezakotvuje povinnost pravidelné revize již schválených záměrů, jako to činí zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), což vyplývá z faktu, že cílem EIA je posoudit co nejkomplexněji dopady záměru ještě před jeho realizací.

[16] Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že nelze nic zvláštního dovozovat z faktu, že prodloužení životnosti elektrárny bylo „“, jak uvádí stěžovatel. Takovýto charakter bude mít každá větší investice, která musí mít určitou návratnost. Z povahy věci vyplývá, že když například provozovatel přistoupí k výměně dosluhující části technologie (jako tomu bylo v daném případě s elektrostatickými odlučovači), vymění ji za novou, jejíž životnost bude odpovídat vynaloženým nákladům na její pořízení a nutně tak „“ prodlouží dobu provozu celého zařízení. To však samo o sobě, jak Nejvyšší správní soud vysvětlil výše, nelze považovat za změnu rozsahu či kapacity elektrárny, nebyl-li časový rozsah jejího provozu jako celku od počátku objektivně omezen.

[17] Ačkoliv Nejvyšší správní soud se doposud nevyjadřoval k výkladu § 4 odst. 1 písm. a) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, lze s ohledem na obdobnou textaci interpretované právní úpravy analogicky aplikovat judikaturu týkající se výkladu § 2 písm. i) bodu 1 zákona o integrované prevenci, podle něhož se rozumí „“. Nejvyšší správní soud v minulosti dovodil, že pro výklad tohoto ustanovení je rozhodné pouze to, zda změna v porovnání s předchozími povolenými hodnotami dosahuje prahových hodnot. Skutečnost, že předchozí povolení nebylo plně využíváno a že současně se změnou se přechází z útlumu do plného provozu, nemá vliv na posouzení změny (rozsudek ze dne 16. září 2016, čj. 2 As 92/2016-76, č. 3502/2017 Sb. NSS). Výměnu filtračního zařízení za nové a přístavbu objektů, které slouží k nevýrobním účelům (např. sklady surovin či výrobků), označil Nejvyšší správní soud již v minulosti za příklady změn, jež typicky nemají zvláštní dopad na složky životního prostředí (rozsudek ze dne 3. prosince 2015, čj. 9 As 113/2015-42, bod 39).

[18] Přijaté závěry nejsou v rozporu ani s judikaturou Soudního dvora a stanoviskem Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy, na které poukazoval stěžovatel. Nejvyšší správní soud má za to, že ačkoliv se těchto rozhodnutí dovolávaly obě strany ve svůj prospěch (stěžovatel v podané kasační stížnosti a osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření k ní), ve skutečnosti není žádné z nich pro nyní posuzovanou právní otázku argumentačně využitelné, a to i při vynaložení veškerého úsilí o zobecnění jejich závěrů.

[19] V rozsudku ze dne 24. října 1996, C-72/95, se Soudní dvůr vůbec nezabýval kapacitou či rozsahem záměru, ale pouze zodpovídal jako jednu z předběžných otázek dotaz nizozemské Státní rady, zda posouzení mají podléhat i změny záměrů uvedených v Příloze II směrnice Rady ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (85/337/EHS), kam spadala mj. výstavba říčních hrází. Soudní dvůr dospěl k závěru, že i změny takovýchto záměrů posouzení podléhat mají, byť o tom citovaná směrnice v tehdejším znění nic neříkala. Posouzena by tak měla být nejen výstavba zcela nové říční hráze, ale též např. zesílení nebo rozšíření stávající hráze, případně její náhrada hrází novou, ovšem za předpokladu, že by mohla mít signifikantní vliv na životní prostředí. Pro nyní posuzovanou otázku (co lze označit za změnu kapacity či rozsahu záměru tepelné elektrárny) lze z tohoto rozsudku těžko cokoliv vyvozovat. Totéž platí o rozsudku Soudního dvora ze dne 3. března 2011, C-50/09, v němž Soudní dvůr pouze dovodil, že i demolice domů nebo jiných staveb mohou představovat „“ spadající do působnosti citované směrnice. Možné negativní vlivy demoličních prací lze ovšem těžko jakkoliv srovnávat s potenciálními nepříznivými vlivy ekologizace tepelné elektrárny. Záležet bude vždy na použité technologii a lze si představit, že např. ekologická rizika spojená s odstraňováním dlouholetého skladu nebezpečných chemických látek budou dosahovat nepoměrně vyšší intenzity než úprava výrobní technologie elektrárny.

[20] O něco inspirativnější pro nyní posuzovaný případ by se mohl jevit rozsudek Soudního dvora ze dne 28. února 2008, C-2/07, kde změna záměru spočívala v tom, že bývalé vojenské letiště bylo stavebně upraveno tak, aby nově umožňovalo nepřetržitý provoz civilní nákladní letecké dopravy (byly upraveny a rozšířeny rozjezdové a přistávací dráhy, postavena kontrolní věž, jakož i nové výjezdové pruhy z hlavní dráhy a parkovací plochy). Tato změna měla ovšem zcela zjevně za následek významné a okamžité zvýšení intenzity leteckého provozu a nárůst hluku v okolí letiště. Soudní dvůr zde uzavřel, že kapacita záměru není dána jen délkou přistávací a vzletové dráhy (jež se v daném případě nezměnila), ale za takovou změnu je nutno považovat všechny stavební práce určené k podstatnému rozšíření činnosti letiště. Nezabýval se nicméně s ohledem na skutkové okolnosti otázkou prodloužení doby provozu letiště, pokud by k němu došlo za nezměněných podmínek, tj. bez zvýšení intenzity provozu. Obdobně v rozsudku Soudního dvora ze dne 25. července 2008, C-142/07, se Soudní dvůr zabýval otázkou, zda lze záměr zdokonalení téměř celého rychlostního silničního obchvatu Madridu spočívající v přestavbě stávající městské silnice podřídit výše citované směrnici 85/337/EHS. Uvedl, že i když příloha I citované směrnice podřizuje obligatornímu posouzení výslovně jen záměry „“, lze pod ni podřadit též „“. Nadto doplnil, že i kdyby posuzovaná změna původního záměru tento požadavek nenaplnila, měla by být hodnocena podle přílohy II, která pokrývá změny záměrů, jež by mohly mít závažný negativní vliv na životní prostředí. Ten může spočívat nejen v přímých účincích plánovaných stavebních prací, ale zejména v následném vlivu samotného obchvatu na okolí s ohledem na hustotu osídlení, dosavadní znečištění životního prostředí, ale také vzhledem k případným lokalitám historického, kulturního nebo archeologického významu. Stejně jako v případu zde tedy Soudní dvůr řešil situaci, kdy změna záměru bezpochyby rozšiřovala jeho stávající kapacitu a tím zvyšovala jeho negativní účinky na okolí, nikoliv pouze prodlužovala dobu jeho provozu.

[21] Konečně i nález a doporučení Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy, čj. ACCC/C/2009/41 ze dne 17. prosince 2010 týkající se Slovenska se zabýval nesrovnatelnou situací. Bloky 3 a 4 jaderné elektrárny Mochovce, byť byly v roce 1986 stavebně povoleny, nebyly nikdy dostavěny a nebyl tudíž ani povolen jejich provoz. Posuzovaná změna záměru v roce 2008 pak spočívala nejen v tom, že oba bloky měly být dokončeny a uvedeny do provozu, ale i v zásadních změnách instalované technologie (změna paliva, navýšení výkonu apod.), takže se fakticky jednalo o zcela nový projekt. Výbor v bodě 57 svého doporučení výslovně argumentuje „“. Nadto v bodě 58 se vyrovnává i s hypotetickou situací, že by elektrárna Mochovce byla v provozu od roku 1986 a musela by pouze v roce 2008 provést změny, aby vyhověla novým legislativním požadavkům, přičemž Výbor zdůrazňuje, že veškeré změny záměrů jaderných elektráren podléhají požadavkům Aarhuské úmluvy na účast veřejnosti, aniž by pro ně byla stanovena jakákoliv další kritéria nebo limity. To ovšem pro tepelné elektrárny neplatí, jejich změny podléhají obligatornímu posouzení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí až od stanovené limitní hodnoty výkonu. Z téhož důvodu musí Nejvyšší správní soud odmítnout i stěžovatelův odkaz na předběžné závěry Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy týkající se nizozemské elektrárny Borssele, neboť šlo taktéž o elektrárnu jadernou.

[22] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že pokud nebyl časový rozsah provozu záměru (zde tepelné elektrárny) od počátku objektivně omezen, pak jeho změna spočívající v prodloužení životnosti zařízení díky jeho přizpůsobení novým legislativním požadavkům tak, aby mohl nadále pokračovat jeho provoz (zde výměna prachových filtrů a instalace denitrifikační technologie), nepodléhá obligatornímu posouzení vlivů na životní prostředí, ledaže by taková změna zároveň vedla k navýšení aktuální kapacity či rozsahu záměru překračující zákonem stanovený limit nebo že by sama o sobě (např. v důsledku použité technologie čištění spalin) spadala pod přílohu č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.