2777/2013
Ochrana zemědělského půdního fondu: řízení o změně souhlasu s dočasným odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu
Ochrana zemědělského půdního fondu: řízení o změně souhlasu s dočasným odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu
k § 10 odst. 1 a 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (dále v textu jen "zákon o ochraně ZPF")
Ustanovení § 10 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, umožňuje změnu dříve uděleného souhlasu s dočasným odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu a jeho podmínek, avšak jen v řízení jiném, tj. v řízení o změně rozhodnutí, jejichž závaznou součástí (ve smyslu § 10 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu) se souhlas stal.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2012, čj. 5 Ans 6/2011-60)
Prejudikatura:
č. 2434/2011 Sb. NSS.Věc:
Společnost s ručením omezeným Casa Serena proti Ministerstvu životního prostředí o změně souhlasu k dočasnému odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, o kasační stížnosti žalobkyně.Žalobkyně požádala žalovaného o souhlas k odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu (dále jen "ZPF") pro výstavbu golfového hřiště.
Žalovaný následně žalobkyni udělil souhlas k dočasnému odnětí zemědělské půdy ze ZPF na dobu 14 roků včetně provedení zpětné rekultivace. Vydaný souhlas byl vázán podmínkami, přičemž v jedné z nich bylo stanoveno, že za dočasné odnětí zemědělské půdy ze ZPF bude podle § 9 odst. 6 písm. d) a podle § 11 odst. b) zákona o ochraně ZPF zaplacen odvod, a to za celou odnímanou plochu. V další podmínce bylo uvedeno, že výše odvodu bude stanovena orgánem ochrany ZPF. Výpočet odvodů může být upraven v souladu s případným zpřesněním, které by vyplynulo z řízení podle stavebního zákona. Dále bylo v písemnosti uvedeno, že orientační výše odvodu je stanovena v jeho výpočtu, který je součástí dokumentace žádosti.
Orgán ochrany ZPF rozhodl o odvodu za dočasné odnětí půdy ze ZPF pro nezemědělské účely ve výši 459 982 Kč za každý rok, kdy odnětí trvá.
Žalobkyně požádala žalovaného o změnu souhlasu s odnětím půdy ze ZPF ve smyslu § 10 odst. 2 zákona o ochraně ZPF, pro změnu podkladů, na základě nichž byl žalovaným stanoven orientační výpočet výše odvodů ze zemědělského půdního fondu. V této souvislosti odkázal na rozhodnutí Krajského úřadu, jenž vydal rozhodnutí, kterým byla zrušena všechna ochranná pásma na odňatém území, a odňaté území bylo zahrnuto do územního plánu, ze kterého plyne, že toto území je územím určeným k urbanistické funkci. Podle žalobkyně tak nadále nelze uplatňovat užité výpočtové koeficienty 10 a 5, neboť se odňaté území již nenachází ve 2. ochranném pásmu vodní nádrže a je již řešeno územně plánovací dokumentací.
Žalovaný k žádosti žalobkyně sdělil, že při rozhodování o odvodech podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF se vychází z právního a skutkového stavu ke dni nabytí právní moci rozhodnutí, jehož se souhlas stal závaznou součástí.
Žalobkyně následně podala ministrovi životního prostředí stížnost na průtahy, neboť dle jejího názoru nelze výše uvedené sdělení považovat za rozhodnutí ve smyslu správního řádu.
Na stížnost reagoval náměstek ministra životního prostředí přípisem, ve kterém žalobkyni sdělil, že na její podání již ministerstvo odpovědělo.
Žalobkyně proto podala u Městského soudu v Praze žalobu proti nečinnosti správního orgánu při vyřizování žádosti žalobce o změnu souhlasu s dočasným odnětím půdy ze ZPF.
Městský soud žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 25. 2. 2011, čj. 3 A 3/2010-25, jelikož dospěl k závěru, že žalovaný nebyl povinen o podání vydat žádné rozhodnutí ve věci, neboť správní rozhodnutí, jehož vydání se žalobkyně domáhá, nenachází v platné právní úpravě dostatečný podklad. Žalobkyně svou žádostí o změnu orientačního výpočtu výše odvodů jako součástí rozhodnutí o vydání souhlasu, požadovala změnu nezávazné části rozhodnutí. Cestou podle § 10 odst. 2 zákona o ochraně ZPF lze však podle městského soudu provést jen změny závazných částí rozhodnutí o souhlasu.
Toto rozhodnutí žalobkyně (stěžovatelka) napadla kasační stížností z důvodu nesprávného posouzení právních otázek soudem v předcházejícím řízení. Dle stěžovatelky městský soud nesprávně vyložil § 10 odst. 2 zákona o ochraně ZPF tak, že v souhlasu s odnětím půdy ze ZPF je nutné rozlišovat závazné a nezávazné části. Stěžovatelka konkrétně nesouhlasila s názorem soudu, že její žádost ke změně souhlasu s odnětím půdy směřovala ke změně nezávazné části rozhodnutí. Žádost, aby byly zohledněny nové podmínky v území, tzn. existence územního plánu a redukce ochranných pásem, a aby tato změna byla promítnuta do orientačního výpočtu výše odvodů, směřovala podle stěžovatelky ke změně podmínek souhlasu, které jsou závazné pro stavební úřad při následném rozhodování dle stavebního zákona a místní orgán ochrany životního prostředí, který rozhoduje o výši odvodů. Jakmile se stanou součástí pravomocného rozhodnutí stavebního úřadu, stanou se závazné i pro žadatele. Podle stěžovatelky její žádost odpovídá předpokladům § 10 odst. 2 zákona o ochraně ZPF, tj. je návrhem na změnu podmínky či další skutečnosti v souhlasu uvedené a žalovaný měl o ní řádně rozhodnout.
Stěžovatelka v kasační stížnosti také uvedla, že zákon o ochraně ZPF pro řízení dle § 10 odst. 2 nevylučuje užití správního řádu a pro vyloučení použití správního řádu nelze použít analogickou úvahu a dospět k závěru, že správní řád se nepoužije z důvodu, že se nepoužije ani pro řízení o vydání samotného souhlasu. Takový postup by znamenal negativní zásah do právní sféry žadatele o změnu souhlasu.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti kromě ztotožnění se závěrem městského soudu zdůraznil zejména to, že účel, pro který byl souhlas vydán, byl realizován, a skutečnosti, které nastaly po vydání souhlasu, jsou pro výši odvodů právně irelevantní. Rozhodující pro závazný výpočet výše odvodů je stav ke dni nabytí právní moci rozhodnutí, jehož se souhlas s odnětím půdy stal závaznou součástí
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Nejvyšší správní soud nesouhlasí zcela ani s městským soudem, a nesouhlasí ani se stěžovatelkou. Pro posouzení této právní otázky je třeba vycházet z toho, jakou povahu měl (a má) souhlas orgánu ochrany zemědělského půdního fondu podle § 9 odst. 6 zákona o ochraně ZPF v rozhodné době. Podle § 21 odst. 2 věty druhé zákona o ochraně ZPF, (ve znění zákona č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění, účinného od 1. 1. 2007), souhlasy vydávané podle tohoto zákona jako podklad pro vydání rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu nebo územní souhlas anebo ohlášení stavby jsou závazným stanoviskem podle správního řádu (v poznámce pod čarou odkázáno na § 149 odst. 1 správního řádu) a nejsou správním rozhodnutím. Podle § 9 odst. 1 zákona o ochraně ZPF "[k]
odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu pro nezemědělské účely je třeba souhlasu orgánu ochrany zemědělského půdního fondu, který je nezbytný k vydání rozhodnutí podle zvláštních předpisů, s výjimkou případů uvedených v odstavci 2
" (o takový případ v dané věci nešlo). Shledá-li orgán ochrany zemědělského půdního fondu, že půda může být odňata ze zemědělského půdního fondu, vydá k tomuto odnětí souhlas, ve kterém mimo jiné pod písmenem d) také vymezí, zda a v jaké výši budou předepsány odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu. Souhlas podle § 9 odst. 6 zákona o ochraně ZPF považuje Nejvyšší správní soud za jeden celek, o čemž svědčí i znění zákona, podle něhož "vydá k tomuto odnětí souhlas, ve kterém zejména
" a pak následuje demonstrativní výčet pod písmeny a) až d), co v něm vymezí, stanoví, schválí. Ustanovení § 10 odst. 1 věty prvé citovaného zákona stanoví, že "[s]ouhlas k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu vydaný podle § 9 odst. 6 je závaznou součástí rozhodnutí, která budou ve věci vydána podle zvláštních předpisů
". To znamená souhlas jako celek. Nejvyšší správní soud oproti městskému soudu v souhlasu podle citovaného zákona nespatřuje závaznou a nezávaznou část, když za nezávaznou část považuje městský soud vymezení, zda a v jaké výši budou předepsány odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, což dovozuje z toho, že v souhlasu byl uveden jen orientační výpočet, kdežto jejich konečná výše je stanovena až v rozhodnutí podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF. S vysloveným názorem městského soudu Nejvyšší správní soud nesouhlasí, neboť podle jeho názoru celý souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu je podkladem pro konečné rozhodnutí, konečná rozhodnutí ve věci. To vyplývá z výše již citovaného § 9 zákona o ochraně ZPF i z výše již citovaného § 21 odst. 2 téhož zákona, podle něhož souhlasy vydávané podle tohoto zákona jsou závazným stanoviskem podle správního řádu a nejsou správním rozhodnutím. Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS, "závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu nejsou rozhodnutími ve smyslu § 67 správního řádu ani § 65 s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti
", a dále "skutečnost, že dle § 149 odst. 1 správního řádu
[...] je obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se týká samotného procesu tvorby konečného rozhodnutí. Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností vyplývajících ze závazného stanoviska a materializuje se v rozhodnutí konečném.
" (...)Žalobou na nečinnost se lze proto domáhat ochrany u soudu jen tehdy, pokud je správní orgán nečinný ve vydání rozhodnutí, kterým má být rozhodováno o právech nebo povinnostech žalobce. Pokud úkon správního orgánu není způsobilý zasáhnout do práv a povinností žalobce (tj. není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky § 65 odst. 1 s. ř. s.) není v pravomoci soudu poskytovat ve správním soudnictví ochranu proti správnímu orgánu, který je s provedením takového úkonu v prodlení (srov. rozsudek NSS ze dne 10. 2. 2006, čj. 4 Ans 1/2005-60). (...)
Ustanovení § 10 odst. 2 zákona o ochraně ZPF nezakládá žalovanému oprávnění ani povinnost vydat rozhodnutí o stěžovatelkou požadované změně souhlasu s dočasným vynětím půdy ze zemědělského půdního fondu a jeho podmínkách. Toto ustanovení upravuje, že orgán ochrany zemědělského půdního fondu, který vydal souhlas k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, může na návrh žadatele změnit podmínky a další skutečnosti v něm stanovené při řízení o změně rozhodnutí vydaných podle zvláštních předpisů (s poznámkou pod čarou, odkazem na stavební zákon z roku 2006). Zákon o ochraně ZPF a jeho shora citované ustanovení tedy umožňuje změnu dříve uděleného souhlasu s dočasným odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu a jeho podmínkách, avšak v řízení o změně rozhodnutí vydaných podle zvláštních předpisů, to znamená v řízení o změně rozhodnutí, jejichž závaznou součástí (ve smyslu § 10 odst. 1 zákona o ochraně ZPF) se souhlas stal. To je logický důsledek toho, že souhlasy vydávané podle zákona o ochraně ZPF jsou závazným stanoviskem podle správního řádu a nejsou správním rozhodnutím, ale jsou podkladem pro konečné rozhodnutí ve věci. Taková konečná rozhodnutí, v nichž se materializovala závazná stanoviska orgánu ochrany zemědělského půdního fondu, souhlasy podle zákona o ZPF, nabyla právní moci a k jejich změně může dojít jen zákonem stanoveným způsobem.(...)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.