Vydání 2/2015

Žalovaný dne 7. 11. 2012 zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Volyně, odboru správy majetku, investic a životního prostředí ze dne 20. 8. 2012 o předpisu odvodu za trvalé odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu (dále jen „ZPF“) podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF za účelem výstavby skladového a výrobního areálu na pozemcích v k. ú. Němětice. Finanční odvod byl předepsán ve výši 1 802 637 Kč.

Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Krajského soudu v Českých Budějovicích. Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 10. 4. 2013, čj. 10 A 2/2013-39. V něm krajský soud uvedl, že souhlas k odnětí půdy ze ZPF pro nezemědělské účely ve smyslu § 9 zákona o ochraně ZPF byl vydán dne 18. 1. 2011. Tento souhlas byl využit v rozhodnutí stavebního úřadu o změně využití území a umístění stavby ze dne 8. 3. 2011, které nabylo právní moci dne 12. 4. 2011. Součástí výroku byly pod bodem 19 podmínky vyjádřené v závazném stanovisku, jímž byl udělen souhlas s trvalým odnětím půdy ze ZPF. Zahrnutím souhlasu k odnětí půdy ze ZPF do výroku územního rozhodnutí se souhlas stal závaznou součástí tohoto rozhodnutí. Podle § 10 odst. 1 věta druhá zákona o ochraně ZPF bylo na žalobkyni, aby splnila podmínky tohoto rozhodnutí od okamžiku, kdy územní rozhodnutí nabylo právní moci. Teprve vydáním územního rozhodnutí byla založena práva a povinnosti žalobkyně podle zákona o ochraně ZPF. To má význam pro aplikaci předpisů o odvodech za odnětí půdy ze ZPF. Odvod je podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně ZPF povinen zaplatit ten, v jehož zájmu byl vydán souhlas k odnětí půdy ze ZPF. Rozhodování je pak upraveno v odstavci 2 citovaného ustanovení. K tomuto ustanovení se váže přechodné ustanovení obsažené v čl. V odstavci 2 zákona č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, podle něhož se při rozhodování o odvodu vychází z právního stavu ke dni právní moci prvního rozhodnutí vydaného podle zvláštních předpisů. Tímto rozhodnutím je územní rozhodnutí. Přikazuje-li přechodné ustanovení při stanovení výše odvodu vycházet z právního stavu ke dni právní moci tohoto rozhodnutí, pak odvod se stanoví podle právní úpravy po účinnosti zákona č. 402/2010 Sb. Právě touto právní úpravou se správní orgány řídily. Podle krajského soudu na tom nemění nic ani okolnost, že stanovisko má obsahovat orientační výpočet odvodu. Změnu způsobu výpočtu bylo možno předpokládat, protože závazné stanovisko bylo vydáno dne 18. 1. 2011, tedy za účinnosti zákona o ZPF ve znění novelizace provedené v závěru roku 2010. Se zřetelem k formulaci bodu 2 přechodného ustanovení je jednoznačné, že nebylo možno řídit se předpisy účinnými do 31. 12. 2010. V závazném stanovisku se uvádí, že bude předepsán odvod za trvalé odnětí půdy ze ZPF, jehož skutečná výše bude stanovená samostatným rozhodnutím. Orientační výpočet výše odvodu v závazném stanovisku sice uveden není, žalobkyni se dostalo pouze sdělení o tom, že takový odvod bude předepsán. Chybí-li orientační údaj o výši odvodu v závazném stanovisku, nezbavuje to žalobkyni povinnosti odvod platit, je-li tu taková povinnost stanovená zákonem a o konečné výši odvodu se rozhoduje zvláštním rozhodnutím. Argumentace žalobkyně nabytými právy na základě souhlasu k odnětí půdy ze ZPF není přiléhavá, neboť do právní sféry žalobkyně bylo zasaženo až vydáním územního rozhodnutí, jehož právní moc je určujícím okamžikem pro volbu právní úpravy pro výpočet odvodu. Chybějící údaj o pouhé orientační výši odvodu neznamená, že výpočtem výše odvodu podle právního stavu v době právní moci územního rozhodnutí bylo zasaženo do dobré víry žalobkyně. Z § 11 odst. 2 věty druhé zákona o ochraně ZPF vyplývá, že výše odvodů je závislá na třídách ochrany ZPF. Třídy ochrany byly pak stanoveny vyhláškou č. 48/2011 Sb., o stanovení tříd ochrany. Pro způsob výpočtu výše odvodu je rozhodný smysl právní úpravy obsažené v § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF, ze kterého je jednoznačně seznatelné, že odvod závisí na třídě ochrany odnímaného pozemku, která závisí na její bonitě. Pozemky žalobkyně jsou bonitovány, a tudíž podřaditelné konkrétní třídě ochrany. Úsudek žalovaného o tom, že pro výši odvodů je srovnávacím měřítkem třída ochrany, je zcela zákonu odpovídající.

Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní mimo jiné namítala, že krajský soud nesprávně vyložil a aplikoval přechodná ustanovení obsažená v čl. V zákona č. 402/2010 Sb., podle jehož bodu 1. se řízení podle § 9 odst. 6 zákona o ochraně ZPF zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadních právních předpisů. Krajský soud v důsledku tohoto pochybení jako zcela nepodstatné posoudil a bagatelizoval předchozí pochybení správních orgánů při stanovování orientační výše odvodů, resp. při jejím nestanovení, která měla být uvedena v souhlasu s odnětím půdy ze ZPF ze dne 18. 1. 2011. Žalovaný měl orientační výši uvést v konkrétní výši podle právní úpravy platné do 31. 12. 2010. Argumentem pro to, že tak nepostupoval, byla novelizace zákona o ochraně ZPF zákonem č. 402/2010 Sb., dočasná neexistence předpokládané prováděcí vyhlášky (vydané později pod č. 48/2011 Sb.), a tedy údajná nemožnost uvedení konkrétní částky. Takový postup správního orgánu byl však v rozporu s bodem 1. čl. V. zákona č. 402/2010 Sb., neboť řízení, které probíhalo podle § 9 odst. 6 zákona o ZPF, mělo být dokončeno podle dosavadních právních předpisů. Krajský soud ani žalovaný nezdůvodnili, proč nemohla být konkrétní výše odvodů za odnětí půdy ze ZPF v souhlasném stanovisku uvedena, když toto přechodné ustanovení je zcela jasné a bez problému aplikovatelné. Krajský soud pominul, že souhlas s odnětím půdy ze ZPF ze dne 18. 1. 2011, který měl obsahovat orientační výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF se tím, že se stal součástí rozhodnutí o umístění stavby, které nabylo právní moci dne 12. 4. 2011, stal závazným, a to v celém svém rozsahu. Nabytím právní moci se rozhodnutí o umístění stavby stalo závazným i pro správní orgány, které následně rozhodovaly o stanovení odvodů podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF, a které proto byly povinny je respektovat. V předmětné věci se stal závazným celý souhlas s odnětím půdy, tj. včetně orientační výše odvodů, která tak již nadále nebyla orientační, ale závazná pro řízení podle citovaného ustanovení.

Krajský soud dále podle stěžovatelky pominul, že právní mocí územního rozhodnutí jí nevznikly pouze povinnosti, ale také práva, která jsou správní orgány povinny respektovat. Jedná se o právo na to, aby o konečné výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF bylo rozhodnuto v souladu s pravomocným rozhodnutím o umístění stavby. V napadeném rozsudku krajský soud opakovaně uvedl, že rozhodování podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci rozhodnutí vydaného podle zvláštních právních předpisů, nicméně za tento „“ je považováno pouze znění zákona o ZPF, což je v jednoznačném rozporu jak se zněním přechodného ustanovení, tak i s právy nabytými stěžovatelkou. Navíc argumentace krajského soudu je v tomto směru nesrozumitelná. Není seznatelné, jak lze podle krajského soudu volit právní stav podle přechodného ustanovení, a dokonce vůbec ani to, co je to volba právního stavu. Napadeným rozsudkem tak došlo k retroaktivnímu zásahu do stěžovatelkou dříve nabytých práv, tedy práva na to, aby v souladu s pravomocným a vykonatelným rozhodnutím bylo rozhodnuto o výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2010.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětem sporu je otázka, zda měly být v případě jeho rozhodnutí podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF aplikovány právní předpisy platné do 31. 12. 2010. Přijetím stěžovatelčiny argumentace, že uvedení orientační výše odvodů v souhlase s odnětím půdy ze ZPF podle § 9 odst. 6 zákona o ochraně ZPF se jako součást rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů stává závazným, by se jevilo nadbytečným řízením podle § 11 odst. 2 citovaného zákona. Navíc je tento názor jednoznačně popřen v § 9 odst. 7 citovaného zákona, podle kterého se výše odvodů stanovuje podle § 11 odst. 2 citovaného zákona. Samozřejmě, že se souhlas s odnětím půdy ze ZPF stává s právní moci rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů závazným jako celek. Ovšem pouze v rozsahu předpokládaném v § 9 odst. 6 a 7 zákona o ZPF. Tím, že žalovaný uvedl orientační výši odvodů odkazem na způsob jejich výpočtu, měl být žadatel o odnětí půdy ze ZPF upozorněn na to, že výše odvodu bude odlišná od výpočtu předloženého spolu se žádostí. V době vydání souhlasu s odnětím půdy ze ZPF bohužel nebyla vydána příslušná prováděcí vyhláška č. 48/2011 Sb., která by umožnila orientační výpočet výše odvodů. Nicméně po 8. 3. 2013 měla již stěžovatelka možnost takový výpočet provést. V době vydání souhlasu s odnětím půdy ze ZPF přitom platila již nová úprava výpočtu odvodů (§ 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF). Žalovaný má za to, že čl. V zákona č. 402/2010 Sb. řeší dva rozdílné postupy orgánu ochrany ZPF. První z nich se týká postupu při vydání závazného stanoviska (souhlasu s odnětím půdy ze ZPF), druhý se vztahuje na řízení o stanovení výše odvodů za odnětí půdy ze ZPF podle § 11 odst. 2 zákona o ZPF. Na základě § 9 odst. 7 zákona o ochraně ZPF lze dovodit, že v otázce odvodů je rozhodnutím podle zvláštních právních předpisů pouze stanovena povinnost platit odvody, ale jejich výše je stanovována v samostatném řízení podle § 11 odst. 2 citovaného zákona. K retroaktivnímu zásahu do práv a povinností tak nemohlo dojít. Práva a povinnosti ve vztahu k odnětí půdy stěžovatelce vznikly až právní mocí rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů (12. 4. 2011) a správní orgán tak respektoval znění čl. V bod 2. zákona č. 402/2010 Sb.

Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích i žalovaného a tomuto věc vrátil k dalšímu řízení.