Vydání 6/2016

[19] Rozšířený senát předně rekapituluje právní úpravu, kterou šestý senát shledal nedostatečnou pro závěr správních orgánů o spáchání správního deliktu.

[20] Podle § 92 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví ve znění do 31. 7. 2013, "[z]".

[21] Podle § 30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví ve znění do 30. 11. 2015, "[o][...]". Dle odstavce 2 téhož ustanovení se "[h][...] ". Dle odstavce 3 se "[ch] [...] ".

[22] Podle § 32 zákona o ochraně veřejného zdraví ve znění účinném do 30. 11. 2015 pak "[h]".

[23] Zákon o ochraně veřejného zdraví se také vypořádával se situacemi, v nichž bylo obtížné plošně stanovené limity dodržet. V § 31 umožnil žádat o výjimku z dodržování hlukových limitů. O výjimku nebylo možno požádat v případě hluku z veřejné produkce hudby.

[24] Prováděcím předpisem, o kterém hovořil § 32 zákona o ochraně veřejného zdraví, je nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací (v původním znění, doposud bez novelizací). Citované nařízení vlády dle § 1 odst. 1 reguluje:

"

".

[25] Konkrétní hygienické limity hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru stanovuje § 12 nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Podle § 12 odst. 1 se "[h][...] ." Podle § 12 odst. 3 nařízení se "[h] [...] [...] ."

[26] Další korekce pro stanovení hygienických limitů hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru stanoví příloha 3 nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, podle které se pro noční dobu v případě chráněného venkovního prostoru staveb přičítá další korekce -10 dB, s výjimkou hluku z dopravy na železničních dráhách, kde se použije korekce -5 dB. Další korekce závisí na povaze chráněného prostoru. Odlišné korekce jsou v části A přílohy stanoveny pro chráněný venkovní prostor staveb lůžkových zdravotnických zařízení včetně lázní, chráněný venkovní prostor lůžkových zdravotnických zařízení včetně lázní a chráněný venkovní prostor ostatních staveb a chráněný ostatní venkovní prostor, a to mj. též k hluku z veřejné produkce hudby.

[27] Rozšířený senát nejprve zvážil svou pravomoc rozhodnout spornou právní otázku.

[28] Šestý senát dovozuje potřebu odklonit se od závěrů vyjádřených v citovaných rozsudcích čj. 6 Ads 40/2012-29 () a čj. 4 Ads 21/2008-125 ().

[29] V citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ads 40/2012-29 () dospěl šestý senát k závěru, že okolnosti veřejné hudební produkce nemají na odpovědnost tehdejšího stěžovatele vliv: "" (bod [8]). Pokud stěžovatel upozorňoval na neadekvátní a přísnou úpravu hlukových limitů pro venkovní produkci hudby, soud mu sdělil, že aspekty míry a závažnosti překročení hlukových limitů mají řešit správní orgány a soudy za pomoci individualizace sankce v konkrétním případě a také prostřednictvím moderačního práva.

[30] Tento právní názor dle názoru vysloveného v předkládacím usnesení brání tomu, aby obecná regulace hlukových limitů veřejné produkce hudby, zakotvená v § 12 nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací ve spojení s přílohou č. 3 tohoto nařízení, byla pro překročení rámce zákonného zmocnění posouzena jako neaplikovatelná.

[31] Rozšířený senát má za to, že právní názor vyjádřený v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ads 40/2012-29 () není ve výslovném rozporu s názorem, k němuž dospěl šestý senát při předběžné poradě v nyní posuzované věci. Nejvyšší správní soud ovšem při rozhodování citované věci vyslovil právní závěr, který ve svých důsledcích znemožnil v nynější věci šestému senátu vyslovit neaplikovatelnost nařízení vlády. Obecně totiž konstatoval, že jakékoliv překročení limitů hluku zakotvených nařízením vlády znamená samo o sobě ohrožení zájmu na ochraně veřejného zdraví před nepříznivými účinky hluku, které podléhá sankci podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Tím Nejvyšší správní soud sice nepřímo, nicméně přesto poměrně jednoznačně dospěl k závěru o zákonnosti a ústavnosti nařízení vlády. Pokud by se šestý senát bez předložení věci rozšířenému senátu rozhodl od tohoto závazného závěru odklonit, postupoval by v rozporu s § 17 s. ř. s.

[32] Rozšířený senát nepochybuje, že podmínka existence odlišného právního názoru, než jaký byl již vyjádřen v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, je splněna. Druhou nezbytnou podmínkou pro rozhodování rozšířeného senátu je, aby posouzení předložené právní otázky rozšířeným senátem bylo potřebné pro rozhodnutí o dané věci. Stěžovatelka v kasační stížnosti a jejím doplnění, obdobně jako v žalobě, výslovně namítá, že limity zakotvené sporným nařízením vylučují pořádání jakýchkoliv akcí pod širým nebem. Proto je splněna i druhá podmínka pro pravomoc rozšířeného senátu o této věci rozhodovat.

[33] Rozšířený senát proto může podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozhodovat.

[34] Jedná-li se o tvrzený rozpor předběžného závěru šestého senátu s citovaným rozsudkem čtvrtého senátu Nejvyššího správního soudu čj. 4 Ads 21/2008-125 (), rozšířený senát má za to, že zde o rozpor nejde. Tento rozsudek totiž zrušil správní rozhodnutí proto, že zákaz hudebních produkcí byl uložen osobě, která vůbec nebyla vlastníkem pozemků, na kterých proběhly koncerty rockové hudby. Proto nedávalo správní rozhodnutí žádný smysl a bylo nevykonatelné. Šestý senát asi i proto domnělý rozpor dovozuje jen na základě závěru tohoto rozsudku. Čtvrtý senát zde pouze podotkl, že při posuzování přiměřenosti uloženého opatření je třeba vycházet z toho, že "". V této věci však čtvrtý senát nijak nevyloučil, aby se soudy v dalších případech zabývaly eventuální nezákonností podzákonného právního předpisu, který stanovil hygienicky přípustné meze hluku.

[35] V projednávané věci není sporu o tom, že správní orgán I. stupně v rámci inspekčního měření zjistil, že stěžovatelka při pořádání veřejné produkce hudby překročila hygienické limity hluku zakotvené nařízením vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Nařízením stanovený limit 35 dB překročila v jednom místě o 25,9 dB, v jiném místě pak o 3,9 dB. Ve vztahu k chráněným venkovním prostorům staveb platilo, že se obecný hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku ve výši 50 dB snížil o 10 dB z důvodu, že produkce probíhala v noční době, a o dalších 5 dB proto, že hluk obsahoval tónové složky. Povinností stěžovatelky tak podle nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací bylo, aby podnikla takové kroky, kterými by v chráněných venkovních prostorech blízkých staveb omezila hluk na maximálně 35 dB (blíže viz část V.1 shora).

[36] Rozšířený senát musel posoudit, zda obecná regulace hlukových limitů zakotvená v § 12 nařízení o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací a dále v příloze č. 3 k tomuto nařízení překročila meze zákonného zmocnění. Stěžovatelka tvrdí, že tyto limity, tak jak jsou vládou nastaveny, ve skutečnosti vylučují pořádání jakýchkoliv hudebních akcí poblíž chráněného venkovního prostoru staveb.

[37] Žalovaný s tímto tvrzením stěžovatelky ve svém vyjádření ze dne 10. 3. 2016 souhlasí. V tomto vyjádření uvádí, že uvnitř zastavěného území nelze uspořádat obvyklou veřejnou produkci hudby (např. rockový koncert), aniž by došlo k překročení hygienických limitů hluku podle nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Při hudebním festivalu se hodnoty LAeq,8h ve vzdálenosti 50 metrů od zdroje hluku běžně pohybují v pásmu 70-80 dB (individuálně však mohou dosahovat i mnohem vyšších hodnot). Nominální hodnoty hygienických limitů proto mohou být překračovány i ve vzdálenostech větších než 0,5 km od zdroje hluku. Dosažení nominální hodnoty hygienického limitu hluku lze očekávat již po několika minutách hudební produkce, a to i ve značné vzdálenosti od zdroje hluku. Pokud je tedy veřejná produkce hudby produkována přímo v zastavěné části obce, hluk z veřejné produkce hudby prakticky vždy překračuje nominální hodnoty hygienických limitů hluku, a to již po odehrání jedné či dvou skladeb.

[38] Ze souhlasného stanoviska stěžovatelky a žalovaného tedy plyne, že na věc aplikovatelná právní úprava ve své podstatě vylučovala konání obvyklé produkce hudby v zastavěné části obce (v blízkosti chráněných venkovních prostor staveb ve smyslu zákona o ochraně veřejného zdraví). Jde o tvrzení mezi stranami nesporné, pročež rozšířený senát nemusel provádět v tomto směru žádné dokazování. Rozšířený senát zdůrazňuje, že z vyjádření žalovaného plyne, že hlukové limity nebylo možno splnit nejen v noční době, ale ani během dne.

[39] Žalovaný uvádí celkem pět případů, ve kterých měření krajských hygienických stanic nezjistilo překročení hlukových limitů. Těchto pět případů právě uvedenou tezi dále podporuje. Šlo totiž vesměs o hudební festivaly daleko od zastavěných oblastí (ve dvou případech jeden kilometr, v jiném půl kilometru), často v lesích nebo lesním údolí, odstíněné stromy. Jak žalovaný podotýká, měření bylo ovlivněno i příznivými klimatickými podmínkami. I z těchto pěti případů tedy plyne, že úspěšně uskutečnit běžný koncert bylo za aplikovatelné právní úpravy možné jen daleko od zastavěné části obce.

[40] Ostatně i dokumenty založené ve správním spise (rozhodnutí o sankcích uložených třetím osobám) prokazují tvrzení stěžovatelky, podpořené souhlasným vyjádřením žalovaného, že hudební akce, pokud jsou správním orgánem kontrolovány, pravidelně překračují hlukový limit.

[41] V českém právu platí základní ústavní princip, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1 Listiny). Každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá (čl. 2 odst. 4 Ústavy). Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny).

[42] Určité chování tedy může zakázat pouze zákon, respektive v jeho mezích může dále zákaz konkretizovat podzákonný právní předpis. Meze podzákonného předpisu jsou buď výslovně vymezeny zákonem, anebo vyplývají ze smyslu a účelu daného konkrétního prováděného zákona (srov. např. nález pléna Ústavního soudu ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 17/95, N 67/4 SbNU 157, č. 271/1995 Sb. - ). Prováděcími předpisy nemohou být stanoveny primární povinnosti. Pokud zákon stanoví, že nemá být X, podzákonný předpis může dále tento zákaz specifikovat tak, že nemá být X1, X2, X3 atd. Pokud podle zákona nemá být X, podzákonný předpis nesmí stanovit, že nemá být Y (např. nálezy pléna Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 43/13, N 39/72 SbNU 439, č. 77/2014 Sb. - ; a ze dne 18. 8. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 7/03, N 113/34 SbNU 165, č. 512/2004 Sb. - ).

[43] Argumentace stěžovatelky a šestého senátu směřuje v podstatě k tomu, že zákaz veřejné produkce hudby v zastavěných částech obce je obsažen nikoliv v zákoně o ochraně veřejného zdraví, ale teprve v podzákonném právním předpise, konkrétně v nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací.

[44] Rozšířený senát upozorňuje, že zákon o ochraně veřejného zdraví nebyl zjevně postaven na koncepci, která by paušálně zakazovala veřejnou produkci hudby v zastavěných částech obce. Právě naopak, zákon evidentně počítal s tím, že za splnění hlukových limitů se koncerty a podobné akce mohou v obcích konat. Zákon v § 32 uváděl, že hluk z veřejné produkce hudby (například koncert, taneční zábava, artistická produkce s hudbou) nesmí překročit hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněné prostory uvedené v § 30, současně tato norma specifikovala osobu, která měla zajistit splnění této povinnosti (viz bod [22] shora).

[45] Významná pro nynější věc je rovněž skutečnost, že z limitů hluku z veřejné produkce hudby nebylo možno podle aplikovatelného znění zákona získat výjimku (viz bod [23] shora).

[46] Rozšířený senát pro srovnání podotýká, že limity nastavené nařízením vlády, tedy 45 dB ve dne a 35 dB v noci, byly významně přísnější než srovnatelné úpravy okolních zemí. Navíc takovéto úpravy znají výjimky pro konání hudebních či obdobných akcí.

[47] Například v Německu podle tzv. vzorové směrnice o hluku z volnočasových zařízení ()*) činí hlukové limity v průmyslových oblastech ve dne i v noci 70 dB(A), v jádrových oblastech, vesnicích a smíšených oblastech přes den včetně soboty 60 dB(A), v noci 45 dB(A), v oblastech, jež slouží převážně k bydlení, a v oblastech se skupinami obydlí přes den ve všedních dnech včetně soboty mimo klidovou dobu 55 dB(A), v noci 40 dB(A), v čistě obytných oblastech 50 dB(A), v noci 35 dB(A), v lázeňských oblastech, pro nemocnice a pečovatelské ústavy přes den 45 dB(A), v noci 35 dB(A). V Německu tedy právo mnohem více strukturuje jednotlivá chráněná území podle typu využití, rozsahu osídlení a potřeby hlukové ochrany. Ve většině případů jsou hlukové limity vyšší než podle úpravy české. Ještě podstatnější je to, že německá úprava výslovně pamatuje i na tzv. akce, jež se konají zřídka (), jež se vyznačují silnou vázaností na místo konání nebo jsou sociálně adekvátní a akceptované. Při takových akcích někdy nemohou být výše uvedené hlukové limity dodrženy, a to i přes všechna přiměřená technická a organizační opatření ke snížení hluku. Jedná se o velké akce jako , , na mnoha místech též jednotlivé koncerty konané na exponovaných místech uvnitř města. Takovéto akce přes nesplnění hlukových limitů mohou být příslušným úřadem povoleny, obvykle za podmínky splnění určitých dalších požadavků. Regulace hluku v jednotlivých spolkových zemích se přitom mohou v detailech lišit.

[48] Stejně tak je tato problematika regulována na úrovni jednotlivých spolkových zemí v Rakousku. I tam jsou hlukové limity vyšší než podle sporné úpravy české, dotčené chráněné lokality jsou více strukturovány (rozlišují se např. klidové obecní zóny a naproti tomu rušnější jádra měst). Právní předpisy spolkových zemí znají speciální pravidla pro pořádání jednorázových hudebních či obdobných akcí a s nimi spojené udělování výjimek z obecných hlukových limitů.

[49] Rozšířený senát tedy shrnuje, že český zákonodárce veřejnou produkci hudby v obcích nebo v jejich blízkosti ani nezakázal, ani nepřipustil možnost požádat v těchto případech o výjimku (na rozdíl od jiných zdrojů hluku). Pokud zákon dával přesně určeným osobám povinnost zajistit dodržení hlukových limitů, evidentně vycházel z toho, že hlukové limity bude možno někdy porušit, někdy dodržet. Tak tomu ale podle nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací nebylo. Dodržení hlukových limitů v obcích nebo jejich blízkosti bylo v podstatě nemožné.

[50] V projednávané věci je namístě použít selský rozum. Obsahovalo-li by nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací výslovný zákaz veřejné produkce hudby v zastavěných oblastech, nebylo by sporu o tom, že by tento podzákonný předpis nad rámec zákona a mimo zákonné meze vytvořil nový zákaz. Stejně je třeba hodnotit situaci, v níž sice nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací výslovně obdobný zákaz neobsahuje, nastavuje však limity tak přísně, že je v praxi nelze dodržet. Podle nařízení vlády nebylo možno pořádat koncert či jinou hudební produkci v zastavěné části obce nebo v její blízkosti a současně dodržet limity stanovené nařízením.

[51] Nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací se tedy dostalo v té části, ve které reguluje hluk z veřejné produkce hudby, zcela mimo rámec zákona o veřejném zdraví. V této části je tedy nařízení protiústavní, rozporné s čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy. Obecné soudy, včetně Nejvyššího správního soudu, nemohou takové nařízení v individuální kauze aplikovat (čl. 95 odst. 1 Ústavy).

[52] Pokud správní orgán na základě hlukových limitů stanovených nařízením vlády uložil sankci, stalo se tak za porušení povinnosti, kterou stanovilo teprve nařízení vlády, nikoliv zákon. Takováto sankce nemá oporu v zákoně, a je proto v rozporu s ústavním pořádkem (článek 39 Listiny).

[53] Rozšířený senát tímto rozhodnutím nijak nezpochybňuje nutnost regulovat zdraví škodlivý hluk, včetně hluku z hudebních akcí. Musí se tak ale dít ústavním a zákonným způsobem.

[54] Rozšířený senát shrnuje, že nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, provádějící zákon o ochraně veřejného zdraví ve znění do 30. 11. 2015, bylo v části regulující hluk z veřejné produkce hudby v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy; na případy regulace hluku z veřejné produkce hudby je nebylo možno aplikovat. Sankce byla uložena stěžovatelce za porušení povinnosti, kterou poprvé stanovil teprve podzákonný právní předpis. Proto rozhodnutí správních orgánů o uložení sankce nemůže obstát. (...)