Vydání 1/2006

Stěžovatel uplatňuje v kasační stížnosti důvod uvedený v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jímž je nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Takové pochybení Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí Městského soudu v Praze neshledal.

Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb., ve znění zákona č. 29/2000 Sb., zakládá Úřad bezpečnostní spis k navrhované osobě při zahájení bezpečnostní prověrky II., III. nebo IV. stupně. Úřad uvedený spis rovněž vede, doplňuje, eviduje a vyřazuje. U bezpečnostních spisů příslušníků zpravodajských služeb v případech podle § 9 odst. 1 písm. a) plní tyto povinnosti příslušná zpravodajská služba. Navrhovanou osobou se dle ustanovení § 8 odst. 1 písm. h) rozumí fyzická osoba navrhovaná k určení pro styk s utajovanými skutečnostmi.

Zákon č. 148/1998 Sb. dává v § 8 odst. 1 písm. h) Úřadu, rozuměno Národnímu bezpečnostnímu úřadu, oprávnění zajišťovat a v rozsahu stanoveném tímto zákonem provádět bezpečnostní prověrky fyzických osob navrhovaných k určení pro styk s utajovanými skutečnostmi.

Následující ustanovení § 9 odst. 1 uvádí, že zpravodajské služby zajišťují a provádějí bezpečnostní prověrky svých příslušníků a uchazečů o přijetí a vydávají a odnímají osvědčení těmto osobám. K postavení Bezpečnostní informační služby se vyjadřuje ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, jímž se zřizuje Bezpečnostní informační služba jako ozbrojená zpravodajská služba České republiky.

Vyskytnou-li se dle § 36 odst. 5 zákona č. 148/1998 Sb. po vydání osvědčení skutečnosti nasvědčující tomu, že osoba přestala splňovat některou z podmínek uvedených v § 18 (způsobilost k právním úkonům, předepsaný věk, bezúhonnost, zdravotní způsobilost, osobnostní způsobilost, bezpečnostní spolehlivost), je Úřad oprávněn zajistit a provést opatření potřebná k ověření těchto skutečností.

Městský soud v Praze se v napadeném rozhodnutí zabýval otázkou speciality výše uvedených ustanovení zákona o ochraně utajovaných skutečností, jmenovitě ustanovení § 36 odst. 5 jako k ustanovení § 9 odst. 1. Tuto právní konstrukci stěžovatel napadá podanou kasační stížností.

O stěžovatelovo tvrzení založené na teorii mezer v právu se nelze opřít. K pojmovým znakům každého normového souboru, a tedy i právního řádu, patří jeho logická uzavřenost; nejsou tak myslitelné normy, které by si kontradiktorně odporovaly, ale také není prostor pro úsudek, že v právním řádu něco chybí. Právními mezerami nebo mezerami v právu se nazývají případy, ve kterých určitá konkrétní právní otázka právním řádem není upravena, ač by podle názoru toho, kdo o mezeře mluví, upravena být měla. Takovýto úsudek je možný pouze v rovině ; je nemyslitelný konkrétní případ, který by na základě předpokládaného normového souboru nemohl být rozhodnut. V právní teorii panuje víceméně shoda v tom, jak takovéto případy řešit. F. Weyr (Teorie práva, 1936) dále má za to, že tradiční zákonodárce zmocňuje soudce nebo správního úředníka, aby na jeho místě čili za něho domněle jím neupravenou otázku rozhodl sám, a to tak, jak by ji byl asi vyšší normotvůrce rozhodl. Jedná tak případ od případu, nikoli s povšechnou derogační funkcí. Ch. Perelman (Logique et Analyse, 1960) o konfliktech norem a mezerách v zákonech říká, že existují „a premiere vue“, a tím naznačuje, že soudce může nalézt rozhodnutí, které považuje za správné, při bližším přihlédnutí v již platném právu. Svoboda a nezávislost soudce jsou podstatnými prvky tvorby práva, avšak v rámci logického smyslu neexistuje žádná svoboda a nezávislost poznávajícího subjektu, nýbrž panuje přísná vázanost na zde platných pravidlech. Konečně z novější literatury V. Knapp (Teorie práva, 1995) uvádí, že platí zásada, že soudce (i jiný orgán k tomu povolaný) je povinen o věci, k jejímuž rozhodnutí je příslušný, rozhodnout. Připomíná zásadu vyjádřenou v čl. 4 Code civil z r. 1804, který nedovoluje soudci, aby odmítl rozhodnutí z důvodu „mlčení, nejasnosti či nedostatečnosti zákona“; v opačném případě by šlo o odmítnutí spravedlnosti. Soudce tak musí rozhodnout, i když mu zákon neříká jak, a musí si pomoci interpretací, resp. analogií, a to někdy tak extenzivní, že už ve skutečnosti jde o dotvoření práva. Rozhodnout však může jen podle práva; rozhodl-li takto podle práva, nemohlo se jednat o mezeru v právu.

Ovšem daný předmět sporu upraven je, byť jej strany chápou rozdílně.

Nejvyšší správní soud shledal, že soud I. stupně opřel svůj názor o logickou strukturu a smysl zákona č. 148/1998 Sb., před novelizací provedenou zákonem č. 363/2000 Sb. Tomuto postupu by nebylo možno upřít oprávněnost, pokud by se dokázal vypořádat s velmi silným argumentem, který vyplývá ze základní interpretační metody, a to gramatické, a v ní zahrnutého pravidla konzistentnosti pojmů. Jde o to, že pro určitou skutečnost je používán vždy jen jeden pojem, a pokud je použito jiného pojmu, znamená to výskyt jiné skutečnosti. Slovům, výrazům a termínům použitým v textu zákona je třeba rozumět v tom smyslu, který mají v obecném základu spisovného jazyka, jestliže nejsou důvody pro to, aby jako základ byl přijat zvláštní právní význam. Výklad podle známého nebo předpokládaného úmyslu zákonodárce slouží jako nástroj pomocný, který je třeba konfrontovat s výkladem provedeným ostatními interpretačními metodami (srov. V. Knapp: Teorie práva. C. H. Beck, 1995, str. 414). Na základě shora uvedených osnov – citovaných textů právních norem a metod výkladu – Nejvyšší správní soud zastává názor, že za doby účinnosti zákona č. 148/1998 Sb., před novelou provedenou zákonem č. 363/2000 Sb., nebyla Bezpečnostní informační služba nadána oprávněním zajistit a provést opatření potřebná k ověření skutečností nasvědčujících tomu, že po vydání osvědčení přestala osoba splňovat některou z podmínek uvedených v § 18 zákona. K tomu byl oprávněn toliko „Úřad“, přičemž za takový bylo lze považovat ve smyslu § 1 a § 7 zákona pouze Národní bezpečnostní úřad, který byl zřízen dnem 1. 8. 1998. Zákon jej pak v legislativní zkratce označil za „Úřad“, a ani ze systematiky hlavy třetí se nelze jiného výkladu dobrat. Zákonem č. 154/1994 Sb. byla dnem 30. 7. 1994 zřízena Bezpečnostní informační služba jako ozbrojená zpravodajská služba České republiky. Není rozhodné, co snad zákonodárce vyjádřit chtěl, nýbrž to, co skutečně vyjádřil; teprve ustanovení § 10a, jenž byl vložen do zákona po novelizaci provedené zmiňovaným zákonem č. 363/2000 Sb., dostává zpravodajské služby na roveň Národnímu bezpečnostnímu úřadu při provádění bezpečnostních prověrek a při vydávání a odnímání osvědčení a certifikátů podle § 9 odst. 1 písm. a) zákona. V rozhodném období tak nebylo umožněno postupovat podle § 36 odst. 5 zákona jinému úřadu nežli Národnímu bezpečnostnímu úřadu. Případné kompetenční zmatky, které tato úprava mezi shora uváděnými institucemi vyvolala, neopravňují soud k tomu, aby dovozoval pravomoci tam, kde nejsou zákonem založeny. Vycházela-li tedy žalovaná při propuštění stěžovatele ze služebního poměru z oznámení o zániku platnosti osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi a následně ze zrušení určení osoby ve smyslu § 36 odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb., pak takovéto zrušení určení osoby sice měl učinit statutární orgán, avšak autorem oznámení mohl být jedině Národní bezpečnostní úřad. O tom, že by právě tento úřad zjištění podle § 36 odst. 6 prováděl, však spis nenese žádné stopy. Přitom ve služebním hodnocení ze dne 20. 10. 2000 se pod b. 2i) uvádí, že stěžovateli bylo oznámeno, že přestal splňovat podmínky uvedené v § 18 písm. f) zákona č. 148/1998 Sb.; zanikla tak platnost osvědčení a došlo i k zániku určení. Podle b. 3 je pak stěžovatel na tomto základě hodnocen jako nezpůsobilý vykonávat jakoukoli funkci ve služebním poměru příslušníka BIS. Ovšem samotné oznámení skutečnosti podle § 36 odst. 5 zákona č. 148/1998 Sb. ve spise založeno není. Jestliže je tedy argumentace žalované a rovněž soudu I. stupně založena na tom, že propuštění ze služebního poměru, o které tu ve skutečnosti jde, se oprávněně opírá o zánik platnosti osvědčení konstatovaný samotnou žalovanou, tedy BIS, pak takovýto závěr Nejvyšší správní soud shledává chybným. V dalším řízení proto soud I. stupně vyjde ze závazného právního názoru (§ 110 odst. 3 s. ř. s.), že „Úřadem“ ve smyslu § 36 zákona č. 148/1998 Sb., ve znění před novelou provedenou zákonem č. 363/2000 Sb., je Národní bezpečnostní úřad.

Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že podaná kasační stížnost je důvodná, a proto postupoval dle ustanovení § 110 odst. 2 s. ř. s.: rozsudek soudu I. stupně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.