Vydání 3/2008

(...) Stěžovatel namítá nesprávné posouzení právní otázky soudem spočívající v tom, že soud stěžovateli nedůvodně vytkl, že přehlédl důkazní hodnotu posudku Ing. J. v části zabývající se hodnocením ekonomického přínosu stavby větrných elektráren, což považoval za vadu řízení, pro niž rozhodnutí stěžovatele zrušil. K tomu je vhodné předeslat, že jakkoliv je v daném případě spornou otázka vad správního řízení, pro které bylo krajským soudem zrušeno rozhodnutí stěžovatele, což na první pohled implikuje kasační důvod zakotvený v § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (tzv. jiná vada řízení před soudem), má Nejvyšší správní soud za to, že v projednávané věci se skutečně jedná o tvrzenou nezákonnost napadeného rozsudku. Pro tento dílčí závěr svědčí skutečnost, že v daném případě se nutnost zohlednění ekonomického přínosu stavby odvíjí právě od právního posouzení, do jaké míry je toto zohlednění z hlediska zákona (viz níže). Jak totiž plyne z odůvodnění rozhodnutí žalovaného, tento výslovně uvedl, že se zabýval pouze otázkami souvisejícími s ochranou krajinného rázu, neboť předmětem tohoto řízení je posouzení vlivu záměru výstavby větrných elektráren daných parametrů na krajinný ráz a vydání či nevydání souhlasu k jeho dotčení; k ekonomickým a jiným aspektům lze přihlížet, avšak pouze podpůrně, nelze z nich vycházet jako z určujících či jediných.

Krajský soud k tomu ve svém rozsudku uznává, že stěžovatel dostatečně hodnotil dotčení krajinného rázu a svůj závěr o dopadu zamýšlených staveb na krajinný ráz dostatečně odůvodnil, přičemž respektoval svoji předchozí rozhodovací činnost. I ostatní žalobní námitky, s výjimkou opomenutí důkazní hodnoty části posudku Ing. J., soud proto neuznal jako důvodné.

Jádrem sporu tedy je, zda pochybil stěžovatel tím, že přehlédl důkazní hodnotu posudku Ing. J. v části zabývající se hodnocením ekonomického přínosu stavby větrných elektráren a že (mj. právě tímto přehlédnutím) nedostatečně zohlednil hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel a regionální a místní poměry, k čemuž prý měl být zpracován nový znalecký posudek.

Zdejší soud nejprve považuje za nutné vyslovit se k výkladu účelu zákona provedeného krajským soudem a z toho plynoucích povinností pro orgány ochrany přírody a krajiny. Krajský soud totiž z § 1 poslední věty zákona o ochraně přírody a krajiny dovozuje, že stěžovatel byl povinen vypořádat se s ekonomickými otázkami staveb a přihlédnout k posudkům v části hodnotící ekonomický přínos. Opačný přístup by byl podle krajského soudu nerespektováním účelu zákona.

Nejvyšší správní soud ve svých úvahách vycházel ze smyslu a účelu právní úpravy obsažené v § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny. Účelem tohoto zákona, jak je ostatně zřejmé z jeho § 1, ve znění účinném ke dni rozhodování žalovaného, je přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás a k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji. Zákon o ochraně přírody a krajiny tedy chrání mj. krajinu, jakožto část zemského povrchu s charakteristickým reliéfem, tvořenou souborem funkčně propojených ekosystémů a civilizačními prvky, a chrání též prostřednictvím § 12 její ráz. Krajinným rázem je zejména přírodní, kulturní a historická charakteristika určitého místa či oblasti. Krajinný ráz je chráněn před činností snižující jeho estetickou a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu, zejména umisťování a povolování staveb, mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků, zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny, harmonické měřítko a vztahy v krajině. Každý zásah do krajinného rázu je přitom nutné považovat za potenciální ohrožení významných krajinných prvků. Tyto zásahy do krajinného rázu, pokud by jej mohly snížit nebo změnit, je možné provádět jedině se souhlasem orgánu ochrany přírody podle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Účelem a smyslem rozhodování orgánu ochrany přírody podle citovaného ustanovení je tedy ochrana krajinného rázu před těmi činnostmi, které do něj zasahují tak, že snižují jeho estetickou nebo přírodní hodnotu, krom jiného i harmonické měřítko a vztahy v krajině. Právě takovou změnou je umístění stavby, která je výraznou výškovou dominantou, do území zastavěného toliko nižší zástavbou, jako jsou rodinné domy, či nezastavěnou vůbec. Nástrojem, který k dosažení tohoto účelu má orgán ochrany přírody k dispozici, je udělování souhlasu podle § 12 odst. 2 citovaného zákona (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 97/2001-39, publ. pod č. 499/2005 Sb. NSS, podobně rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2005, čj. 1 As 17/2004-41, dostupný na www.nssoud.cz).

Nejvyšší správní soud tak v prvé řadě konstatuje, že považuje za přinejmenším poněkud matoucí, pokud krajský soud na tato rozhodnutí odkazuje jako na judikaturu potvrzující nutnost zohlednění hospodářských, sociálních a kulturních potřeb obyvatel a regionálních a místních poměrů. Odkaz totiž následoval za textem odůvodnění, v němž byla tato část zvýrazněna. V žádném z citovaných rozhodnutí zdejšího soudu se však komentář k této části § 1 zákona o ochraně přírody a krajiny nevyskytuje.

Dále je třeba uvést, že dikce § 1 cit. zákona, podle níž "", je zjevně ustanovením programovým a obecným, stanovícím zejména výkladová východiska pro další části zákona. Toto ustanovení je tedy dále v příslušných částech zákona blíže konkretizováno. Zohlednění uvedených potřeb přitom nemůže znamenat negaci primárních cílů zákona (například cílů soustavy 2000), nýbrž hledání řešení respektujících veřejný zájem, avšak zároveň neovlivňujících primární účel zákona či ovlivňujících jej co možná nejméně (podobně srov. Ladislav Miko, Hana Borovičková a kol.: Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. C. H. Beck, Praha 2007, str. 76).

Zohlednění ekonomického přínosu je tedy namístě pouze tehdy, pokud navrhovaná stavba zasahuje do krajinného rázu co možná nejméně. Pokud je vliv na krajinný ráz příliš velký, není možné jej vyvážit o to větším ekonomickým přínosem, lze-li najít alternativní řešení zasahující do krajinného rázu méně, a přitom ještě z hlediska hospodárnosti vhodné. Nestanoví tedy povinnost, aby v každém jednotlivém případě, bez ohledu na povahu a rozsah zasažení krajinného rázu, bylo zkoumáno, zda ekonomický přínos stavby nevyvažuje zásah do krajinného rázu. Je však samozřejmě namístě hledání kompromisního řešení. Opačný výklad § 1 zákona o ochraně přírody a krajiny by proto nebyl výkladem účelovým (teleologickým), nýbrž naopak výkladem účel zákona popírajícím.

Jinými slovy, posouzení ekonomických přínosů není v řízení podle § 12 odst. 2 cit. zákona rovnocennou otázkou ve vztahu k vlastnímu zkoumání možnosti snížení či ovlivnění krajinného rázu. Jde o otázku podružnou, která nemůže hrát v případech významného dotčení krajinného rázu rozhodující roli.

Nejvyšší správní soud tedy přisvědčuje názoru stěžovatele, podle něhož k otázkám ekonomické povahy nepochybně lze při tomto rozhodování přihlédnout; ekonomickou stránku stavby však nelze vyvyšovat nad vlastní předmět řízení, tedy zachování hodnot krajiny a harmonického měřítka v krajině.

Zvláštní povinnost zkoumat ekonomický přínos stavby tedy stěžovateli nevznikla. ustanovení § 1 poslední věty zákona o ochraně přírody a krajiny zjevně nemá stanovit zvláštní povinnost zkoumat v řízení podle § 12 odst. 2 cit. zákona ekonomický přínos. Má pouze sloužit jako obecné vodítko a výkladový korektiv, tedy jako jakási pojistka proti výkladu zákona, který by upřednostňoval konzervování současného stavu krajiny bez ohledu na veřejné potřeby. Jinými slovy, z tohoto ustanovení neplyne povinnost orgánu ochrany přírody a krajiny vyžádat si znalecký posudek v otázce ekonomických přínosů stavby a zabývat se jím. Ke stanovení konkrétních povinností slouží ustanovení v dalších částech zákona (např. § 5a odst. 5, § 5b odst. 1, § 43, § 56 apod.). Ekonomický přínos může odůvodnit zásah do krajinného rázu, avšak nikoliv zásah excesivní. Opačný výklad by byl popřením účelu zákona.

V souvislosti se zmiňovaným přehlédnutím důkazní hodnoty posudku Ing. J. v části týkající se hodnocení ekonomického přínosu stavby navíc zdejší soud konstatuje, že celý ekonomický přínos je hodnocen následovně: "" U takto apodikticky odůvodněného závěru by Nejvyšší správní soud skutečně nepovažoval za překvapivé, pokud by byl přehlédnut. Z toho, že předmětem zkoumání v řízení podle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je především zkoumání snížení či ovlivnění krajinného rázu, a nikoliv zkoumání ekonomických přínosů, stěžovatel ve svém rozhodnutí vycházel.

Vzhledem k tomu, že stavba větrné elektrárny je cizorodým zásahem do krajiny vždy, je pak zřejmé, a v tom je třeba přisvědčit krajskému soudu, že samotné ovlivnění krajinného rázu nemůže odůvodnit nesouhlas s realizací stavby podle citovaného § 12 odst. 2. Takový přístup by byl , neboť by znemožnil výstavbu větrných elektráren (či jakýchkoliv jiných podobných staveb) úplně, což jistě není smyslem zákona ani dotčeného ustanovení. To ovšem stěžovatel ve svém rozhodnutí ani netvrdí. Přípustný však zjevně není ani opačný výklad (k němuž tenduje krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku), podle něhož by byl zásah do krajinného rázu ospravedlnitelný vždy, pokud by existoval dostatečný ekonomický přínos. Navrhovaná stavba totiž nesmí krajinný ráz ovlivnit excesivně.

Z toho zjevně vycházel i stěžovatel. Z obsahu spisu je zjevné, že byla diskutována možnost snížení stožárů větrných elektráren, což by podle stěžovatele snížilo dopad na krajinný ráz na přijatelnou úroveň. Je tedy patrné, že ekonomická potřeba výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů byla reflektována, avšak pouze za podmínky, že zásah do krajinného rázu sice bude existovat, ale nebude tak významný. Rozhodně tedy nelze říci, že by stěžovatel brojil proti stavbě větrných elektráren jako takové. Pouze požaduje, aby zásah do krajinného rázu nebyl příliš významný. Podle názoru zdejšího soudu je takový postup zcela v souladu s účelem zákona a zohledňuje zmíněný výkladový korektiv podle citovaného § 1, neboť reflektuje zájem na výrobě energie (v daném případě dokonce z obnovitelných zdrojů), avšak přihlédne k němu pouze za situace, kdy narušení krajinného rázu není příliš velké (princip proporcionality). Primárním účelem předmětného řízení totiž skutečně je ochrana krajinného rázu před snižováním estetické či přírodní hodnoty, a nikoliv posuzování ekonomických vlivů stavby.

Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud považuje za vhodné zdůraznit, že se tímto nikterak meritorně nevyjadřuje ke vhodnosti či nevhodnosti realizace předmětné stavby, neboť za situace, kdy krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného pro vady řízení, a nikoliv pro nezákonnost, by takovéto posouzení bylo zjevně předčasné.

Zároveň však je nezbytné uvést, že ohledně hodnocení právních závěrů učiněných v napadeném rozsudku dospěl zdejší soud k názoru, že "", které bylo v napadeném rozsudku označeno jako zásadní procesní pochybení, ani fakt, že se stěžovatel jinak podrobněji nezabýval ekonomickým přínosem staveb, procesním pochybením není. Jinými slovy, stěžovatel neměl povinnost zvlášť hodnotit ekonomický přínos stavby a "opomenutím" části posudku Ing. J. procesně nepochybil, a jeho rozhodnutí je tak v tomto ohledu zákonné. Pokud tedy krajský soud zavázal správní orgán k zadání nového posudku, "", učinil tak nad shora popsaný zákonný rámec a v tomto ohledu je napadený rozsudek nezákonný. (...)