Vydání 2/2016

Předmětem správního řízení byla žádost osoby zúčastněné na řízení 1) o udělení výjimky ze zákazu ničit nebo jinak rušit ve vývoji jeden silně ohrožený druh rostliny a ze zákazu škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje 39 kriticky ohrožených druhů a rodů živočichů. Zásah měl spočívat v realizaci stavby souhrnně označované jako „“, konkrétně její pozměněné varianty podle dokumentace „“ ze září 2009. Stavba má sestávat z plavebního kanálu s novou plavební komorou o délce cca 3,2 km, její součástí má být dále výstavba mostů přes koryto řeky Labe a nový plavební kanál, přeložky komunikací, vodotečí, odvodňovacích drénů a příkopů, přeložky rozvodů inženýrských sítí, terénní úpravy a další vyvolané investice. Celá stavba má být umístěna na pravém břehu řeky Labe, kde se nachází přírodně cenná lokalita Slavíkových ostrovů a Lohenického ramene, přičemž na tomto území roste a žije oněch 40 druhů ohrožených rostlin a živočichů, jichž se týká žádost o výjimku z ochranných podmínek. Pro nyní posuzovaný případ lze z těchto druhů jmenovat zejména modráska bahenního a modráska očkovaného, žábronožku, páchníka hnědého a lesáka rumělkového. Krajský úřad Pardubického kraje rozhodnutím I. stupně ze dne 30. 6. 2010 požadovanou výjimku udělil, a to na základě § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Současně stanovil 19 podmínek týkajících se monitoringu území dotčeného stavbou a kompenzačních opatření.

Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 12. 2010 změnil na základě odvolání žalobce rozhodnutí I. stupně tak, že zpřesnil formulaci některých stanovených podmínek (konkrétně podmínek č. 1, 3, 5, 7 a 11); v ostatním žalobci nevyhověl a ponechal rozhodnutí I. stupně v platnosti.

Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného správní žalobou u Městského soudu v Praze. V ní žádal zrušení nejen rozhodnutí o výjimce z ochranných podmínek zvláště chráněných druhů, ale i zrušení dřívějšího stanoviska žalovaného o hodnocení vlivů záměru na životní prostředí ze dne 29. 9. 2000 (dále jen „stanovisko EIA“). Městský soud svým rozhodnutím ze dne 19. 12. 2014, čj. 3 A 27/2011-232, žalobu zamítl. Svůj náhled na věc v závěru rozsudku stručně shrnul následujícím způsobem: „[I. stupně]výši (váhu)nemožnosti jiného vhodného řešeníjiná neexistují.“

Pokud jde o návrh na zrušení stanoviska EIA, městský soud připustil, že jakožto povinný podklad pro napadené správní rozhodnutí přezkoumatelné je, návrh však zamítl s poukazem na neunesení břemene tvrzení, resp. pro nedostatek „“.

Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. V jednotlivých kasačních námitkách opakovaně poukazoval na historii případu, zejména na to, jakým způsobem orgány ochrany přírody rozhodovaly o předchozích žádostech osoby zúčastněné na řízení 1) o udělení výjimky z ochranných podmínek různých skupin týchž druhů zvláště chráněných živočichů, jichž se týká i toto řízení. Z kasační stížnosti a jejích příloh vyplývá, že první žádost osoby zúčastněné na řízení 1) zamítl žalovaný v roce 2003. Ministr životního prostředí Libor Ambrozek však téhož roku vyhověl podanému rozkladu a změnil rozhodnutí ministerstva týkající se řady nyní řešených druhů (např. žábronožka, velevrub malířský či páchník hnědý) tak, že výjimku povolil. Jeho rozhodnutí ovšem zrušil městský soud rozhodnutím ze dne 28. 2. 2006, čj. 7 Ca 25/2004-34 [kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení 1) zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 27. 3. 2008, čj. 6 As 48/2006-118]. Původní zamítavé rozhodnutí žalovaného potvrdil v novém rozkladovém řízení ministr životního prostředí Martin Bursík v roce 2007. Jelikož působnost k vydání předmětného povolení se mezitím změnila, rozhodovala o další podané žádosti osoby zúčastněné na řízení 1) Správa chráněné krajinné oblasti Kokořínsko, která ji zamítla v roce 2007 [potvrzeno žalovaným v tomtéž roce, žaloba osoby zúčastněné na řízení 1) zamítnuta městským soudem rozhodnutím ze dne 4. 6. 2010, čj. 9 Ca 360/2007-170, kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení 1) zamítnuta Nejvyšším správním soudem rozsudkem ze dne 27. 10. 2011, čj. 6 As 17/2011-232]. Ani další žádost osoby zúčastněné na řízení 1) o výjimku nebyla úspěšná. Zamítla ji v roce 2008 Správa Chráněné krajinné oblasti Železné hory [potvrzeno žalovaným v tomtéž roce, žaloba osoby zúčastněné na řízení 1) zamítnuta městským soudem rozsudkem ze dne 27. 6. 2011, čj. 11 Ca 463/2008-176, kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení 1) zamítnuta Nejvyšším správním soudem rozsudkem ze dne 23. 8. 2012, čj. 9 As 30/2012-88]. Teprve poté, co příslušnost k vydávání výjimek z ochranných podmínek zvláště chráněných živočichů přešla od 1. 12. 2009 na krajské úřady, docílila osoba zúčastněná na řízení 1) kladného rozhodnutí, neboť Krajský úřad Pardubického kraje v roce 2010 výjimku povolil a žalovaný jeho rozhodnutí – byť v mírně pozměněné podobě – ve věci samé potvrdil. Podle stěžovatele „žalovaný opakovaně výjimky pro stejné technické řešení záměru stavby plavebního kanálu přes Slavíkovy ostrovy nepovoloval jednak z důvodu absence doložení převahy veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody a z důvodu absence účinných eliminačních a kompenzačních opatření ve vztahu ke škodlivému zásahu do biotopů desítek zvláště chráněných druhů organismů“. V jednotlivých námitkách proto stěžovatel opakovaně poukázal na to, že žalovaný neodůvodnil dostatečně přesvědčivě svůj nynější názorový obrat oproti předchozím rozhodnutím v téže věci, což činí jeho rozhodnutí nepřezkoumatelným, a že městský soud nepřikládal této vadě napadeného správního rozhodnutí odpovídající význam.

První kasační námitka formulovaná stěžovatelem se týkala toho, že osoba zúčastněná na řízení 1) doplnila v rámci odvolacího řízení do spisu dva nové podklady, které měly prokázat, že veřejný zájem na výstavbě labské vodní cesty nadále trvá. Jednalo se o dopis ministra dopravy z prosince 2010, kterým ministr zasílá do meziresortního připomínkového řízení materiál „“, a dále o dopis náměstka ministra dopravy ze dne 30. 11. 2010 adresovaný náměstkovi ministra životního prostředí a obsahující žádost o podporu stavby Plavebního stupně Přelouč II. Žalovaný nezaslal stěžovateli tyto podklady k vyjádření, ačkoliv z nich v odvolacím rozhodnutí vycházel. Městský soud nicméně usoudil, že tyto nové podklady nepřinesly nijak převratné informace, nýbrž pouze potvrdily trvající veřejný zájem na lodní dopravě na Labi a s ní související zájem na stavbě, a že tudíž neměly zásadní vliv na rozhodování odvolacího orgánu. Proto tato vada řízení nebyla natolik závažná, aby odůvodnila zrušení napadeného rozhodnutí. Městský soud se přitom opřel o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 6. 2011, čj. 2 As 60/2011-101. Stěžovatel tento závěr označil za nezákonný a zčásti za nepřezkoumatelný. Tvrdil, že doplněné podklady měly naopak zásadní význam pro rozhodnutí žalovaného, přičemž cituje ze s. 11 napadeného rozhodnutí, kde žalovaný na oba tyto nové podklady odkázal a zároveň upozornil na jejich význam pro doložení veřejného zájmu na nákladní lodní dopravě na Labi a na jeho převaze. Podle stěžovatele žalovaný mimo jiné i na základě těchto podkladů dovodil nově převahu veřejného zájmu na realizaci záměru ve variantě přes Slavíkovy ostrovy, ačkoliv v předchozích řízeních hodnotil věc opačně. Nadto stěžovatel upozornil, že pouze účastník řízení může posoudit, zda určitý podklad rozhodnutí považuje za významný, či nikoliv. Pokud správní orgán neumožní účastníkovi řízení vyjádřit se ke všem podkladům obsaženým ve spisu, jedná se o zásadní vadu řízení, a to bez ohledu na to, jaké konkrétní podklady byly do spisu doplněny či nakolik významné byly tyto doklady z pohledu správního orgánu.

Ve druhé kasační námitce stěžovatel poukázal na to, že k dalšímu podkladu, který v odvolacím řízení doplnila do spisu osoba zúčastněná na řízení 1), se sice vyjádřit mohl, avšak žalovaný mu k tomu stanovil nepřiměřeně krátkou lhůtu sedmi dnů. Přitom se jednalo o zásadní nový odborný podklad pro rozhodování – sdělení Mgr. Vladimíra V., Ph.D., který popisuje svá odborná pozorování motýlů modrásků provedená v srpnu 2010. Uvedl, že objevil na levém (přeloučském) břehu Labe novou populaci obou chráněných druhů modrásků, která je podle jeho odhadů početnější než populace na pravém břehu, kde leží Slavíkovy ostrovy. Zároveň tento odborník zaznamenal přelet tří označených modrásků přes Labe, z čehož dovodil, že lokality na obou březích Labe spolu vzájemně komunikují a mohou se geneticky mísit. Městský soud shledal lhůtu k vyjádření přiměřenou, neboť sdělení Mgr. V. má pouze jednu stranu a žalovaný jednal správně, jestliže nechtěl zbytečně protahovat odvolací řízení. Nadto nejde podle městského soudu o nikterak převratný podklad, jelikož otázka existence náhradních lokalit pro modrásky na protějším břehu Labe není pro současné řízení podstatná. Stěžovatel bude moci své případné námitky proti neplnění podmínek rozhodnutí o výjimce (nezajištění funkčních náhradních lokalit, neprovedení záchranných přenosů) uplatnit v rámci následných řízení o povolení stavby. Stěžovatel v kasační stížnosti označil tuto argumentaci městského soudu za „“. Podle stěžovatele osoba zúčastněná na řízení 1) od roku 2003 (kdy byla vydána první dvě zamítavá rozhodnutí o výjimce z ochranných podmínek zvláště chráněných druhů živočichů) věděla, že bez doložení reálných náhradních lokalit pro modrásky nemůže výjimku získat. Přesto v dubnu 2010 podala u krajského úřadu další žádost o výjimku pro 40 druhů rostlin a živočichů, včetně obou druhů modrásků, aniž by náhradní lokality byly zajištěny a popsány v žádosti nebo jejích přílohách. Předložený projekt se nijak významně nezměnil a v řízení před krajským úřadem nebyly předloženy oproti předchozím řízením v téže věci ani žádné nové podklady prokazující udržení příznivého stavu populace modrásků. Krajský úřad proto formuloval podmínky k zachování ohrožených biotopů zcela obecně namísto toho, aby stanovil opatření konkrétní, reálná a časově i věcně kontrolovatelná. Žalovaný se pokusil tyto vady řízení I. stupně zhojit mimo jiné i odkazem na nově doplněné sdělení Mgr. V. Městský soud opomenul, že závažnost uvedeného podkladu není dána jeho délkou, ale významem, který mu sám žalovaný přisoudil a na jehož základě zcela změnil svůj dosavadní přístup k přípustnosti záměru plavebního kanálu v předmětné lokalitě. Stěžovatel podotkl, že ve lhůtě 7 dní nebylo pro něj možné vlastními prostředky předloženému vyjádření odborně oponovat. Proto navrhoval, aby bylo ve věci svoláno nové místní šetření v létě 2011, případně aby byla pozorování Mgr. V. ověřena dalším odborníkem, ale žalovaný jeho návrhy zamítl.

Ve třetí kasační námitce stěžovatel vytkl městskému soudu, že přistoupil na způsob, jakým se krajský úřad a žalovaný správní orgán vypořádaly s podklady rozhodnutí. Podle stěžovatele správní orgány bez vysvětlení zcela pominuly obsah jím předložených písemností. Jednalo se zejména o „“ z května 2010 (dále jen „posudek AOPK“), dále o „“ z roku 2010, zpracovaný RNDr. Mojmírem Vlašínem (dále jen „posudek RNDr. Vlašína“), a konečně o dvě zprávy z kontrolních akcí Nejvyššího kontrolního úřadu, jež se týkaly investic do rozvoje vodních cest a přístavů, a to závěr č. 01/15 z roku 2001 a závěr č. 08/19 z roku 2008. Tyto dokumenty vyvracely fundovaným způsobem informace obsažené v podkladech doložených osobou zúčastněnou na řízení 1), přesto je správní orgány vyhodnotily jako irelevantní, nepřesné, zastaralé, laické apod. Konkrétně posudek AOPK si od Agentury ochrany přírody a krajiny vyžádal sám krajský úřad, přesto z něj nakonec vůbec nevycházel (byť jej formálně označil za jeden z podkladů svého rozhodnutí), a to s tvrzením, že se posudek AOPK zabývá jen hodnocením obsahu znaleckého posudku č. 7/2010 společnosti A–Consult plus. Podle stěžovatele však posudek AOPK obsahuje řadu dalších informací a hodnotí pečlivě jak otázku vhodnosti jednotlivých variant vedení trasy plavebního kanálu z hlediska zájmů ochrany přírody, tak i uskutečnitelnost a účinnost v úvahu připadajících eliminačních a kompenzačních opatření k zachování populací zvláště chráněných druhů, pro něž je výjimka požadována. Městský soud vystavěl zamítnutí žaloby v tomto bodu jednak na tom, že využití určitého podkladu správním orgánem nespadá do oblasti procesních práv stěžovatele, jednak na tom, že otázku použití posudku AOPK krajský úřad přesvědčivě objasnil na s. 5, 9 10 a 12 svého rozhodnutí. Stěžovatel k tomu uvedl, že jako účastník řízení má podle § 68 odst. 3 ve vztahu k § 3 správního řádu právo na přesvědčivé odůvodnění rozhodnutí (mj.) i ve vztahu k otázce, které z předložených podkladů a navržených důkazů vzal správní orgán v potaz při vydání svého rozhodnutí a proč. Správní orgány své povinnosti v tomto ohledu nedostály, a to ani v částech rozhodnutí krajského úřadu citovaných městským soudem, ani v rozhodnutí žalovaného, který bez argumentace zpochybňuje odbornou úroveň posudku AOPK. Toto pochybení vnímal stěžovatel jako o to závažnější, že výjimka byla povolena i z ochrany druhů, které jsou předmětem ochrany podle práva Evropské unie, konkrétně podle směrnice Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (dále jen „směrnice o stanovištích“); jde o biotopy lesáka rumělkového, páchníka hnědého, modráska bahenního a modráska očkovaného. Proto nemohla být tato výjimka v souladu s právem povolena, pokud existuje jiné uspokojivé řešení či povolovaná činnost negativně ovlivní dosažení či udržení příznivého stavu druhu z hlediska ochrany.

Čtvrtá kasační námitka už představuje jen opakování dříve řečeného. Městský soud se podle stěžovatele spokojil se zcela nedostatečným zdůvodněním toho, proč se žalovaný radikálně odchýlil od svého dřívějšího rozhodování v téže věci. Škodlivý vliv stavby přitom zůstal stejně závažný a osoba zúčastněná na řízení 1) neoznačila žádné konkrétní (tudíž ani jakékoliv nové) náhradní lokality pro kterýkoliv z ohrožených druhů, pro něž je výjimka požadována.

Osoba zúčastněná na řízení 1) k prvnímu bodu kasační stížnosti uvedla, že jí předložené dopisy vrcholných politických představitelů nepřinesly žádné nové informace ani podstatnou změnu skutkového stavu, proto nebylo nutno je stěžovateli předkládat k vyjádření. Existenci veřejného zájmu na realizaci záměru „“ dovodil totiž správně již krajský úřad na základě podkladů shromážděných v řízení na prvním stupni. Předložené dopisy vznikly až po vydání rozhodnutí I. stupně a veřejný zájem pouze deklarují, nikoliv konstituují. Nemohly tudíž změnit posouzení věci odvolacím orgánem oproti rozhodnutí I. stupně. Navíc stěžovatel proti nim až dosud nevznesl, a ostatně ani nemohl vznést, žádné námitky, tudíž jeho případné vyjádření nemohlo nijak ovlivnit výsledek odvolacího řízení. Pochybení žalovaného tak nemohlo mít vliv na zákonnost jím vydaného rozhodnutí. Osoba zúčastněná na řízení 1) dále upozornila na chybnou interpretaci některých rozsudků Nejvyššího správního soudu stěžovatelem, pokud jde o vadu řízení spočívající v odepření možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.

Ke druhé kasační námitce se osoba zúčastněná na řízení 1) vyjádřila v tom smyslu, že přiměřenost lhůty stanovené pro vyjádření k podkladům rozhodnutí je třeba vždy hodnotit podle individuálních okolností případu. To městský soud v případě sporného podkladu (sdělení Mgr. V.) učinil, neboť vyšel zejména z jeho novosti a obsáhlosti. Stěžovatel ostatně svého práva využil a k podkladu se ve stanovené lhůtě vyjádřil. Nadto žádný jiný účastník řízení nepřiměřenou krátkost dané lhůty nenamítal. Stěžovatel není podle osoby zúčastněné na řízení 1) oprávněn vznášet další, věcné námitky k obsahu sdělení Mgr. V., nicméně osoba zúčastněná na řízení 1) v této souvislosti upozornila, že krajský úřad shledal podmínky pro udělení výjimky za splněné i v situaci, kdy migraci modrásků přes řeku nepředpokládal, a žalovaný jeho rozhodnutí v podstatě potvrdil. Sdělení Mgr. V. tak pouze ukazuje, že podmínky pro realizaci kompenzačních opatření budou ještě příznivější, než předpokládal krajský úřad.

Třetí kasační námitku týkající se selektivního nakládání s podklady rozhodnutí označila osoba zúčastněná na řízení 1) za nepřípustnou. Poukázala na to, že uvedená námitka nebyla v této podobě obsažena v žalobě, jelikož stěžovatel namítal pouze nepřezkoumatelnost vydaného rozhodnutí ve vztahu k vypořádání svých odvolacích námitek. Dále uvedla, že stěžovatel se touto námitkou pokoušel dosáhnout věcného přezkumu napadeného rozhodnutí, což překračuje rozsah jeho aktivní žalobní legitimace. Soudní přezkum rozhodnutí o výjimce nesmí zasáhnout do správního uvážení (tj. diskreční pravomoci) orgánů ochrany přírody. Soud může posuzovat pouze zákonnost přijatého rozhodnutí, nikoliv účelnost či vhodnost zvolených mechanismů ochrany přírody.

Také čtvrtá kasační námitka představovala podle osoby zúčastněné na řízení 1) pokus dosáhnout hmotněprávního přezkoumání střetu veřejných zájmů soudem. O překvapivé rozhodnutí se v dané věci podle osoby zúčastněné na řízení 1) nejednalo, neboť o tom by bylo možno hovořit pouze v rámci jednoho probíhajícího správního řízení. V daném případě se však jednalo o různá správní řízení, která navíc nebyla skutkově obdobná, neboť v důsledku běhu času došlo ke změně zákonných ustanovení, posunu právního vědomí a především žadatel předložil odlišné podklady.

Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného a tomu věc vrátil k dalšímu řízení.