2879/2013
Ochrana přírody a krajiny: veřejný zájem
Ochrana přírody a krajiny: veřejný zájem
k § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 16/1997 Sb. a č. 218/2004 Sb.*)
Veřejný zájem (§ 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny) musí být výslovně formulován ve vztahu ke konkrétní posuzované záležitosti a musí být přesvědčivě odlišen od zájmu soukromého či kolektivního.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2013, čj. 6 As 65/2012-161)
Prejudikatura:
nálezy Ústavního soudu č. 327/2005 Sb. a č. 23/1996 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 198/95).Věc:
Občanské sdružení Hezké Jižní Město proti Ministerstvu životního prostředí, za účasti 1) akciové společnosti Skanska a 2) občanského sdružení Ateliér pro životní prostředí, o udělení výjimky ze zákazu rušit a poškozovat živočichy užívaná sídla, o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení 1).Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky (dále jen "správní orgán I. stupně") rozhodnutím ze dne 13. 10. 2008 udělila výjimku osobě zúčastněné na řízení 1) podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ze zákazu škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů pro realizaci stavby nazvané dle projektové dokumentace "
Milíčovský háj jih a východ obytný soubor
". Konkrétně se jednalo o výjimku ze zákazu rušit a poškozovat živočichy užívaná sídla, a to pro kriticky ohrožený druh skokan skřehotavý, silně ohrožené druhy kuňka ohnivá, skokan zelený, čolek obecný, čolek velký, ještěrka obecná, slepýš křehký a ledňáček říční.Žalobce podal proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně odvolání, které žalovaný svým rozhodnutím ze dne 29. 12. 2008 zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 10. 10. 2012, čj. 5 Ca 77/2009-126, napadené rozhodnutí zrušil. Městský soud rozhodl, že žalovaný se dostatečně nevypořádal s odvolacími námitkami žalobce. Napadenou výjimku lze totiž podle § 56 odst. 3 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny udělit pouze tehdy, když se kumulativně naplní podmínky, že je pro udělení výjimky naléhavý důvod s výrazně převažujícím veřejným zájmem, že neexistuje jiné uspokojivé řešení a že populace chráněného druhu bude udržena v příznivém stavu z hlediska její ochrany. Žalovaný v napadeném rozhodnutí nevysvětlil svůj závěr, že předmětná bytová zástavba je naléhavým důvodem sociální povahy s výrazně převažujícím veřejným zájmem.
Městský soud připomněl, že správní orgán I. stupně může v případě zvláště chráněných druhů živočichů povolit výjimku ze zákazů dle § 50 zákona o ochraně přírody a krajiny toliko v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převyšuje nad zájmem ochrany přírody (§ 56 odst. 1 citovaného zákona). Ustanovení § 56 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny možnost povolení takové výjimky navíc dále omezuje tak, že stanoví, ve kterých případech je možno výjimku ze zákazu povolit s tím, že tak lze učinit jen tehdy, neexistuje-li jiné uspokojivé řešení, a pokud populace daného druhu bude udržena v příznivém stavu z hlediska ochrany. Z výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně je podle městského soudu zřejmé, že výjimka byla povolena podle § 56 odst. 3 písm. h) zákona o ochraně přírody a krajiny, tj. z ostatních naléhavých důvodů s výrazně převažujícím veřejným zájmem, které jsou ekonomické povahy, jež mají příznivé účinky pro životní prostředí, a to ve vztahu ke všem živočichům vyjmenovaným první větou výroku rozhodnutí; dále podle § 56 odst. 3 písm. e) téhož zákona, a to za účelem ochrany skokana skřehotavého a zeleného, kuňky obecné, čolka velkého a obecného a ledňáčka říčního a jejich stanovišť; a dále podle § 56 odst. 3 písm. g) téhož zákona, a to pro účely opětovného osídlení předmětného území populací slepýše křehkého.
Proti rozsudku městského soudu podali kasační stížnost jak žalovaný, tak osoba zúčastněná na řízení 1) (stěžovatelé). V kasační stížnosti uvedli, že veřejným zájmem, který vyžaduje neodkladné řešení, je v daném případě nedostatek ubytovacích kapacit. Rozhodnutí o výjimce řádně odůvodnilo, v čem veřejný zájem na uspokojování bytových potřeb převažuje nad zájmem na ochraně přírody, neboť v napadeném správním rozhodnutí bylo uvedeno: "
Zájem na nové bytové výstavbě lze chápat jako veřejný zájem na uspokojování bytových potřeb stávajících i budoucích obyvatel Prahy, a tedy jako ostatní naléhavý důvod s výrazně převažujícím veřejným zájmem sociálním. Není přitom podstatné, resp. zákon
[o ochraně přírody a krajiny] v tomto smyslu nerozlišuje, zda bytovou výstavbu provádí obec či soukromý investor
." Dále stěžovatelé uvedli, že vedle bytové potřeby jsou zde i další důvody, neboť plánovanou výstavbou dojde ke zvelebení pozemků, bude zabráněno dalšímu zarůstání a zaplevelování pozemků nevhodnými rostlinami a náletovými křovinami a zlepší se hospodaření se srážkovou vodou. Podmínka naléhavých důvodů s výrazně převažujícím zájmem majícím příznivé důsledky pro životní prostředí je proto v daném případě splněna. Stěžovatelé konstatovali, že předmětná výjimka nebyla povolena jen z důvodu podle § 56 odst. 3 písm. h) zákona o ochraně přírody a krajiny, ale rovněž ze dvou dalších důvodů. Ty spočívají v ochraně živočichů nebo jejich stanovišť a v opětovném osídlení určitého území populací druhu nebo opětovném vysazení v původním areálu druhu, neboť i tyto důvody byly uvedeny v napadeném správním rozhodnutí [§ 56 odst. 3 písm. e) a g) téhož zákona].Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že rozsah a způsob zástavby má přímo v místě výstavby negativní dopady na kriticky a silně ohrožené živočichy, a to po celý rok na slepýše křehkého a ještěrku obecnou a dále na kriticky a silně ohrožené obojživelníky kolonizující v jarních měsících zavodněné části. Nadto dojde ke zničení přirozené bariéry omezující pohyb osob a psů. Svedení vody ze zpevněných ploch výstavby mimo Přírodní památku Milíčovský les a rybníky pak bude mít za následek urychlení vysychání přírodní památky a prohloubení negativní tendence nastartované výstavbou Jižního Města. Přitom Přírodní památka Milíčovský les a rybníky byla vyhlášena právě proto, aby negativní dopady výstavby Jižního Města byly stabilizovány a nikoliv prohlubovány. Navýšení míry využití území bylo zdůvodněno potřebou sociálních bytů a výstavbou chybějící občanské vybavenosti. Stěžovatel - osoba zúčastněná na řízení 1) - odkoupil pozemky od Magistrátu hlavního města Praha bez výběrového řízení, sociální byty nepostavil a slíbenou občanskou vybavenost v předpokládaném rozsahu 10 % nerealizoval (a to z důvodu svého soukromého zájmu na maximalizaci zisku, který je zde z podstaty opakem veřejného zájmu). Argumentace v kasační stížnosti, ze které vyplývá, že realizací stavby dojde ke zlepšení podmínek silně ohrožené ještěrky obecné a slepýše křehkého, je podle žalobce mylná. Se stavbou zanikly volné plochy, které byly domovem pro plazy a obojživelníky a tvořily významnou vsakovací oblast pro povrchovou vodu v severní části chráněného území. Je iluzorní představa výskytu těchto živočichů na umělých intenzivně udržovaných plochách mezi zástavbou, kde jsou navíc rušeni obyvateli, psi a usmrcováni projíždějícími vozidly na blízkých zpevněných komunikacích. Nadto pro zjištění a prokázání veřejného zájmu na uspokojení bytových potřeb by bylo nutné tuto potřebu dokázat - tj. zjistit, jaké jsou v daném místě a čase reálné bytové potřeby, zda jsou dostatečně uspokojovány či zda mohou být uspokojeny bydlením v jiné části Prahy, a odůvodnit, zda daný projekt investora bude zjištěné potřeby skutečně uspokojovat. Na území Prahy není druhé významnější lokality z pohledu ochrany kriticky a silně ohrožených obojživelníků a plazů, což prokazují důkazy předložené ve správním řízení a v řízení před městským soudem.
Stěžovatel - osoba zúčastněná na řízení 1) - ve své replice k vyjádření žalobce uvedl, že odůvodnění napadeného rozhodnutí řádně odůvodnilo, v čem veřejný zájem na uspokojování bytových potřeb naléhavě převažuje nad zájmem na ochraně přírody, protože by soukromý investor přeci nepřistoupil ke stavbě bytového komplexu, pokud by nebyla poptávka po nových bytech, proto není důvodu pro odkládání výstavby na později. Dále pak uvedl, že není třeba ani ještěrky, ani slepýše chránit, neboť se vyskytují na převážném území Prahy a jiná místa jsou pro jejich populaci příznivější, neboť jsou plně nedotčena negativními vlivy člověka.
Nejvyšší správní soud kasační stížnosti zamítl.
Z odůvodnění:
(...) [33] Stěžovatel - osoba zúčastněna na řízení 1) - spatřuje další důvod nezákonnosti napadeného rozhodnutí městského soudu v tom, že městský soud se zabýval zejména tím, zda je v posuzovaném případě dán veřejný zájem kolidující s veřejným zájmem na ochraně přírody a krajiny, avšak stranou ponechal skutečnost, že správní orgán I. stupně jako další důvody udělení výjimky uvedl ochranu živočichů nebo jejich stanovišť a opětovné osídlení určitého území populací druhu nebo opětovné vysazení v původním areálu druhu. K tomu je podle Nejvyššího správního soudu v prvé řadě zapotřebí uvést, že zmíněné důvody byly uvedeny pouze ve vztahu k některým živočichům, naopak ostatních kriticky a silně ohrožených živočichů se netýkaly, a pouze argument veřejného sociálního zájmu na bydlení byl postaven vůči ochraně všech živočichů, jichž se výjimka týká. Ostatně i sám stěžovatel - žalovaný - ve své kasační stížnosti jako jeden z argumentů uvedl, že ve velice krátkém horizontu přestane být předmětné území vhodným biotopem pro chráněné druhy. Sám tedy s efektem ochrany živočichů a jejich stanovišť na dotčeném území příliš nepočítá. Věcné argumenty o tom, zda zamýšlená opatření mohou alespoň vůči některým z chráněných živočichů mít pozitivní efekt, ve správním řízení nebylo možno s ohledem na jeho výše uvedené procesní vady ani řádně objasnit.
[34] Zásadní otázkou v posuzované věci tedy zůstává, zda může být udělená výjimka odůvodněna veřejným zájmem na výstavbě bytů a absencí jiných uspokojivých řešení. Zásada ochrany veřejného zájmu neznamená, že by správní orgány měly veřejný zájem, přesněji řečeno veřejné zájmy, samy formulovat, to je zásadně úkolem moci zákonodárné. Úkolem správních orgánů je při aplikaci zákonů, které jednotlivé veřejné zájmy definují, v jednotlivých případech takto obecně formulované veřejné zájmy konkretizovat. Ústavní soud k otázce definování veřejného zájmu ve správním řízení uvedl, že "[v]
eřejný zájem v konkrétní věci je zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění rozhodnutí, jehož ústředním bodem je otázka existence veřejného zájmu, pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou soukromých, partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování
" (nález Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04, č. 327/2005 Sb.).[35] Zásada ochrany veřejného zájmu spočívající v hledání a přijímání takových řešení, která jsou v souladu s veřejným zájmem, je rovněž jednou ze základních zásad správního řízení, zakotvenou v § 2 odst. 4 správního řádu. Formulace "
soulad přijatého řešení s veřejným zájmem
" pak znamená aplikaci ustanovení zákonů vyjadřujících obecně jednotlivé veřejné zájmy v konkrétních případech. Přitom ve správním řízení mnohdy stojí několik veřejných zájmů proti sobě (či alespoň nejsou zcela v souladu) a není možné, aby nakonec přijaté řešení bylo v souladu se všemi veřejnými zájmy, které s rozhodovanou věcí souvisejí. Dále je třeba zdůraznit, že správní orgány nemají veřejný zájem samy formulovat, to je zásadně úkolem moci zákonodárné, naopak "úkolem správních orgánů je při aplikaci zákonů, které jednotlivé veřejné zájmy definují, v jednotlivých případech takto obecně formulované veřejné zájmy konkretizovat
" (srov. Vedral, J. Správní řád: komentář
. 2. vyd. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012, s. 100).[36] V posuzované věci je nesporným veřejným zájmem ochrana přírody a krajiny, což stanoví výslovně § 58 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny ("
Ochrana přírody a krajiny je veřejným zájmem.
"), který dále uvádí, že každý je povinen při užívání přírody a krajiny strpět omezení vyplývající z tohoto zákona. Podle § 2 téhož zákona se ochranou přírody a krajiny rozumí v zákoně vymezená "péče státu a fyzických i právnických osob o volně žijící živočichy, planě rostoucí rostliny a jejich společenstva, o nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, péče o ekologické systémy a krajinné celky, jakož i péče o vzhled a přístupnost krajiny
." U zvláště chráněných živočichů zákon o ochraně přírody a krajiny chrání jimi užívaná sídla a jejich biotop a zakazuje škodlivě zasahovat do jejich přirozeného vývoje, mimo jiné poškozovat či přemisťovat jejich vývojová stadia nebo jimi užívaná sídla (§ 50 citovaného zákona). Zákon o ochraně přírody a krajiny v § 56 odst. 2 písm. c) umožňuje povolit výjimku z uvedených zákazů mimo jiné "v zájmu veřejného zdraví nebo veřejné bezpečnosti nebo z jiných naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru
", avšak jen tehdy, pokud "neexistuje jiné uspokojivé řešení a povolovaná činnost neovlivní dosažení či udržení příznivého stavu druhu z hlediska ochrany
" (§ 56 odst. 1 věta druhá zákona o ochraně přírody a krajiny). V posuzovaném případě bylo udělení výjimky stěžovatelem - žalovaným - odůvodněno zejména právě tím, že onen převažující veřejný zájem v podobě důvodů sociálního charakteru, konkrétně zájem spočívající ve výstavbě bytů, převažuje nad veřejným zájmem na ochraně přírody a krajiny, tedy zde na ochraně zvláště chráněných živočichů.[37] Přitom přestože veřejný zájem nelze zaměňovat za zájem soukromý, zároveň se uznává, že "
veřejné zájmy jsou v řadě případů jen více či méně společnými soukromými zájmy jednotlivců a jejich skupin
" (srov. Vedral, J., op. cit., s. 100). V posuzovaném případě je nesporným veřejným zájmem ochrana zvláště chráněných živočichů, neboť napadené správní rozhodnutí je rozhodnutím o udělení výjimky pro soukromou společnost, která hodlá realizovat svůj investiční záměr, jehož cílem je s největší pravděpodobností její zisk. Skutečnost, že vedlejším důsledkem podnikatelské činnosti stěžovatele - osoby zúčastněné na řízení 1) - je uspokojení bytové potřeby jeho zákazníků, ještě nemusí vytvářet odpovídající sociální veřejný zájem. Jak již uvedl Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 28. 3. 1996, sp. zn. I. ÚS 198/95, č. 23/1996 Sb. ÚS, "ne každý kolektivní zájem lze označit jako veřejný zájem společnosti
". V posuzované věci stěžovatel - žalovaný - dostatečně nevysvětlil, zda se vůbec v daném případě jedná o veřejný zájem, který je předmětnou výstavbou uspokojován. I odborná literatura přitom upozorňuje, jak již bylo zmíněno výše, že "veřejný zájem především nelze zaměňovat za soukromý
" (Hendrych, D. (ed.) Správní právo: obecná část
. 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 82).[38] Nejvyšší správní soud ovšem zdůrazňuje, že i kdyby stěžovatel - žalovaný - přesvědčivě odůvodnil, že stavební činnost stěžovatele - osoba zúčastněná na řízení 1) - je skutečně prováděna ve veřejném zájmu, bylo by třeba vycházet z toho, že veřejný zájem je kategorie, "
která má u každého rozhodnutí svůj konkrétní obsah, jenž je spojen s okolnostmi řešeného případu
". Je proto nezbytné, "aby veřejný zájem byl správním orgánem výslovně formulován ve vztahu ke konkrétně řešené záležitosti. Je třeba jej vyvodit z právní úpravy a jejích dílů, z právní politiky a posouzením různých hodnotových hledisek podle úkolů správy v příslušných oblastech (sociální, kulturní, ochrany životního prostředí apod.)
" (Hendrych, D., op. cit., s. 83 a s. 358).[39] Nejvyšší správní soud již v jednom ze svých dřívějších rozhodnutí, v němž se zabýval problematikou povolení výjimky ze zákona o ochraně přírody a krajiny v případě výstavby dálnice, výslovně požadoval, aby při vážení
kolize
veřejného zájmu na výstavbě této dálnice a veřejného zájmu na ochraně zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů došlo k "posouzení, zda navrhovaná trasa dálnice představuje optimální řešení pro ochranu zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů
" (rozsudek ze dne 23. 6. 2011, čj. 6 As 8/2010-323). Obdobně ve vztahu k jinému rozhodnutí stěžovatele - žalovaného - dříve judikoval i Městský soud v Praze, který dospěl k závěru, že výrazná převaha jiného veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny může být dána pouze tam, kde jiný veřejný zájem nemůže být uspokojen jinak, tedy aniž by došlo ke škodlivému zásahu do přirozeného vývoje zvlášť chráněných druhů, popř. byl takový zásah minimalizován. Je přitom povinností správního orgánu posoudit důsledky škodlivosti stavebního zásahu ve vztahu ke konkrétním ohroženým druhům a posoudit konkrétní skutečnosti ve větší míře, a to v souvislosti, resp. v návaznosti na existenci výrazně převažujícího jiného veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2006, čj. 11 Ca 41/2006-61).[40] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že dospěl k závěru, že městský soud nepochybil, pokud shledal, že stěžovatel - žalovaný - nedostatečně odůvodnil, v čem spatřuje naléhavý veřejný zájem na výstavbě bytů v příslušné lokalitě, kde tato výstavba zasahuje do ochrany zákonem zvlášť chráněných druhů, a to způsobem, který zvolil stěžovatel - osoba zúčastněná na řízení 1). Pokud by pak snad i existoval naléhavý veřejný zájem na výstavbě bytů, nebylo prokázáno, že jej nelze uspokojit jiným řešením, které by realizovalo požadovaný záměr na výstavbě bytů a současně minimalizovalo případný zásah do zákonné ochrany zvlášť chráněných druhů živočichů.
[41] V případě vážení dvou veřejných zájmů, které jsou v kolizi, obdobně jako v případě
kolize
základních práv, musí správní úřad totiž nejprve řádně určit a individualizovat na konkrétní případ oba veřejné zájmy, které jsou ve hře, a poté porovnat závažnost obou v kolizi stojících veřejných zájmů s tím, že zásah do žádného z obou chráněných veřejných zájmů nesmí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva. Při řešení kolize
veřejných zájmů je třeba, aby bylo zachováno maximum z obou kolidujících zájmů, přičemž by mělo být identifikováno jádro a periferie kolidujícího veřejného zájmu a z obou veřejných zájmů, které jsou ve hře, by mělo být zachováno alespoň jejich jádro.[42] Žalobou napadené správní rozhodnutí však náležité odůvodnění, zda a proč je výstavba v předmětné lokalitě veřejným zájmem a jak stěžovatel - žalovaný - vážil zájem na výstavbě bytů a veřejný zájem na ochraně zvlášť chráněných druhů živočichů, neobsahuje, a proto výjimka jím udělená nesplňuje zákonné požadavky.
[43] Nejvyšší správní soud tedy ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že napadený rozsudek městského soudu je zákonný a nejsou žádné důvody, pro něž by bylo namístě jej zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení; proto obě kasační stížnosti jako nedůvodné zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
*)
S účinností od 1. 12. 2009 byl § 56 změněn zákonem č. 349/2009 Sb.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.