Vydání 9/2021

[6] Před posouzením důvodnosti návrhu se soud nejprve zabýval tím, zda jsou v projednávané věci splněny procesní podmínky řízení. Tím je v řízení vedeném dle části třetí hlavy druhé dílu sedmého soudního řádu správního, spolu s dalšími podmínkami vyplývajícími z ustanovení § 101a s. ř. s. existence předmětu řízení – opatření obecné povahy, které by bylo možno ve smyslu uvedeného ustanovení podrobit přezkumu. Soud se proto v projednávané věci nejprve musel zabývat otázkou, zda Usnesení vlády je opatřením obecné povahy ve smyslu § 101a s. ř. s.

[7] K tomu, co je třeba rozumět opatřením obecné povahy, se vyslovil opakovaně Nejvyšší správní soud ve své judikatuře (viz např. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS; či ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009-59, č. 2009/2010 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné povahy je správním aktem s konkrétně vymezeným předmětem a s obecně určenými adresáty, tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Zároveň v souladu s judikaturou Ústavního soudu vysvětlil, že k posouzení toho, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy, je nutno přistupovat materiálně. Pojmovými znaky opatření obecné povahy jsou konkrétnost předmětu, který dané opatření upravuje, a obecnost adresátů, na které dopadá, přičemž z hlediska přípustnosti podaného návrhu je nutné současné splnění obou uvedených znaků.

[8] Rozhodujícím kritériem pro posouzení otázky, zda je Usnesení vlády opatřením obecné povahy, je proto charakter usnesení z hlediska předmětu jeho regulace a dále pak i okruh adresátů, kterým je určeno.

[9] Usnesení vlády bylo přijato v rámci vytváření a přijímání Koncepce vodní dopravy jako koncepčního vládního dokumentu v oblasti dopravy. Usnesením bylo uloženo ministrovi dopravy mimo jiné pokračovat v přípravě Koncepce vodní dopravy a přípravě záměru Plavební stupeň Děčín. V rámci tohoto Usnesení pod bodem II. vláda také „‚Realizace stavebních opatření odstraňujících úzká místa omezující plavební provoz‘‚Plavební stupeň Děčín‘. Bod II. Usnesení vlády dle soudu reaguje na skutečnost, že v rámci posouzení vlivů na životní prostředí Plavebního stupně Děčín byl konstatován významně negativní vliv na lokality soustavy 2000.

[10] Podle § 45i odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, „[t].“ Podle odstavce 9 poté „[p].“

[11] V dané věci je vládou projednávána a vypracována Koncepce lodní dopravy. Přitom je vláda povinna mimo jiné respektovat i právě citovaný § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny. S ohledem na shledání významně negativního vlivu koncepce na lokality soustavy 2000 v souladu s právě citovaným § 45i odst. 9 bylo tedy nutné, aby vláda posoudila, zda pro koncepci existují naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu. To učinila napadeným bodem II. Usnesení vlády. Bez tohoto rozhodnutí by nebylo možné, respektive bylo by bezpředmětné pokračovat v přípravě a schvalování Koncepce vodní dopravy, neboť ta by nemohla být přijata.

[12] Podstatné v nyní posuzované věci je, že Usnesení vlády, včetně bodu II., se týká Koncepce vodní dopravy, a nikoliv konkrétních staveb v ní obsažených. To vyplývá jasně z textu bodu II. Usnesení vlády, podle nějž „“. Vláda poté pouze uvádí příklady konkrétních staveb obsažených v Koncepci vodní dopravy. Bod II. Usnesení vlády tedy nelze chápat tak, že by jím vláda již rozhodla o tom, že u konkrétních stavebních záměrů obsažených v Koncepci vodní dopravy převažuje veřejný zájem na jejich vybudování.

[13] Tento závěr je podložen i tím, že vláda ani nemohla o veřejném zájmu na konkrétní stavbě tímto způsobem rozhodnout, jak nakonec sám navrhovatel argumentuje. Vláda Usnesením nemohla závazně vyřešit otázku veřejného zájmu na stavbě Plavebního stupně Děčín. Jak správně navrhovatel poukazuje, tak tuto otázku budou případně posuzovat příslušné stavební úřady v rámci územního rozhodnutí. Podle Ústavního soudu „[v].“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005, č. 327/2005 Sb.). Byť v tomto nálezu byla otázka veřejného zájmu stanovena zákonodárcem, jeho závěry jsou aplikovatelné i na nyní posuzovanou věc. Pokud by Usnesení vlády mělo být pro správní orgány závazné, tak ani zde nebyl střet veřejných zájmů posouzen v řádném řízení a rozhodnutí není odůvodněno. I proto je třeba Usnesení vlády vykládat ústavně konformně tak, že nejde o závazné rozhodnutí o veřejném zájmu na stavbě Plavebního stupně Děčín, či jiné stavbě obsažené v budoucnu v Koncepci vodní dopravy.

[14] Z hlediska předmětu Usnesení vlády tedy nejde o vyřešení otázky veřejného zájmu na konkrétních stavbách. Předmětem tohoto Usnesení vlády byla příprava Koncepce vodní dopravy. Ta však závazně neřeší a ani řešit nemůže otázku povolení konkrétní stavby. Koncepce vodní dopravy je strategickým materiálem vlády, který má být podkladem pro činnost vlády a ministerstev do budoucna. Již tedy z hlediska předmětu regulace nejde o opatření obecné povahy, tak jak dovozuje navrhovatel.

[15] Navíc navrhovatel opomíjí, že Usnesením vlády dokonce nebyla koncepce ani přijata. Ta je dosud ve fázi příprav. Avšak i pokud by Usnesením vlády byla přijata samotná Koncepce vodní dopravy, tak ani tato koncepce by nebyla opatřením obecné povahy. A to z obdobných důvodů jako opatřením obecné povahy není Politika územního rozvoje (viz rozsudek NSS čj. 9 Ao 3/2009-59).

[16] Usnesení vlády není opatřením obecné povahy i proto, že nesplňuje druhou podmínku, tedy obecnost adresátů. Usnesení vlády ukládá povinnost pouze ministrovi dopravy. Jde o interní akt vlády jako kolektivního orgánu, kterým usměrňuje činnost ministerstev, konkrétně ministerstva dopravy. Nemá žádnou závaznost vůči dalším osobám. V žádném případě nijak nezavazuje správní úřady v příslušných řízeních o konkrétních stavbách, které mohou být v budoucnu obsaženy ve schválené Koncepci vodní dopravy, jak bylo řečeno již výše. Soud se nicméně vyjádří i k argumentaci navrhovatele ustanoveními obecního a krajského zřízení.

[17] Podle § 61 odst. 2 písm. b) bod 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), při výkonu přenesené působnosti se orgány obce řídí též „“. Obdobné platí pro kraje podle § 30 písm. b) bod 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení).

[18] Podle soudu je smyslem těchto ustanovení zajistit co možná jednotný výkon státní správy na celém území státu. Tato ustanovení nicméně neumožňují vládě si atrahovat rozhodnutí konkrétní věci, která je v příslušnosti jiného správního orgánu. Podle § 10 správního řádu správní orgány jsou věcně příslušné jednat a rozhodovat ve věcech, které jim byly svěřeny zákonem nebo na základě zákona. Zároveň i podle čl. 2 odst. 3 Ústavy státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon a podle čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Případná věcné a funkční příslušnosti by tak musela být stanovena zákonem. Správní řád zná pouze některé konkrétní případy, kdy by si nadřízený orgán mohl atrahovat funkční příslušnost jiného orgánu (viz např. § 80 odst. 4 písm. b) správního řádu nebo za splnění podmínek § 131 správního řádu). Ani zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon; dále jen „stavební zákon“), neumožňuje vládě závazně rozhodnout o existenci veřejného zájmu na konkrétní stavbě. Vláda není stavebním úřadem podle stavebního zákona (§ 13 stavebního zákona ) ani specializovaným stavebním úřadem pro vodní díla [§ 15 ve spojení s § 104 zákon č. 254/2001 S., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon) ]. Vládu tak ani nelze považovat za nadřízený správní orgán, který by si mohl atrahovat rozhodnutí ohledně konkrétní stavby.

[19] Vláda tedy usnesením nemůže konkrétnímu správnímu úřadu uložit povinnost, jak rozhodnout v konkrétním individuálním případě. Usnesení vlády tedy ani z tohoto důvodu není závazné pro konkrétní úřady obcí a krajů, které by v budoucnu rozhodovaly ve věci Plavebního stupně Děčín či jiných staveb obsažených v budoucí koncepci vodní dopravy.

[20] Soud tedy z výše uvedených důvodů nepovažuje bod II. Usnesení vlády za opatření obecné povahy ve smyslu ustanovení § 101a s. ř. s. Žalobu tedy odmítl podle § 46 odst. 1 s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek v podmínkách řízení.