Vydání 4/2012

Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou stěžovatele, že žalobci nebyli po právu řádnými účastníky správního řízení a že se s touto námitkou krajský soud řádně nevypořádal. Zdejší soud přitom vycházel z toho, že kdyby skutečně nebyla dána aktivní legitimace žalobců, musel by k této skutečnosti přihlédnout i zdejší soud, a to i z úřední povinnosti, neboť řízení před krajským soudem by tak bylo zmatečné (srov. § 109 odst. 3 s. ř. s.). Podle § 103 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. přihlíží soud k tomu, zda jsou splněny podmínky řízení kdykoliv za řízení.

Stěžovatel poukazuje zejména na fakt, že žalobce ad a) podal žádost o informování o všech zahajovaných správních řízeních až poté, co bylo územní řízení zahájeno. Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že územní řízení bylo zahájeno dne 25. 8. 2004 podáním žádosti stěžovatele o vydání územního rozhodnutí, přičemž žádost žalobce ad a) o informace o zahajovaných správních řízeních byla správnímu orgánu první instance podána dne 29. 9. 2004. Přípis informující žalobce ad a) o zahájeném správním řízení byl doručen dne 6. 10. 2004, přičemž přihlášku do správního řízení podal dne 11. 10. 2004. Osmidenní lhůta pro oznámení účasti ve správním řízení podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny tedy byla dodržena, neboť její počátek se počítá od okamžiku, kdy občanské sdružení obdrželo od správního orgánu informaci o zahájení řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 16. 2. 2005, čj. 3 As 10/2004-72, č. 659/2005 Sb. NSS).

Zbývá tedy zodpovědět otázku, zda byly podmínky pro účast ve správním řízení dodrženy i v případě, kdy žádost o informace o zahajovaných správních řízeních podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny byla podána správnímu orgánu až po zahájení tohoto řízení. V rozsudku ze dne 19. 6. 2007, čj. 5 As 19/2006-59, č. 1483/2008 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl: „.“ Z toho je třeba dovodit, že podání žádosti o informace o zahajovaných správních řízeních ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody je podmínkou pro následný vznik účastenství občanského sdružení ve správním řízení. Přitom § 70 odst. 2 citovaného zákona ve znění účinném v době podání žádosti žalobce ad a) výslovně stanovil: „“ Z doslovného znění zákona tedy nevyplývá, že žádost o informace o zahajovaných správních řízeních by musela být nutně podána ještě před zahájením řízení. Dikci „“ je třeba vykládat v souladu s účelem zákona o ochraně přírody a krajiny, kterým je podle jeho § 1 přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás a k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji, přičemž § 70 zaručuje přímou účast veřejnosti, prostřednictvím občanských sdružení a dobrovolných sborů či aktivů při orgánech ochrany přírody. Smyslem toho, že mají být občanská sdružení informována o zahajovaných řízeních předem, není omezení účasti občanských sdružení v přístupu do správních řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, ale zajištění možnosti efektivní účasti těchto občanských sdružení na celém správním řízení již od jeho počátku. Ostatně kupříkladu u řízení zahajovaných na žádost není z povahy věci ani reálné, aby informace o zahájení řízení byla dána občanskému řízení předem, tj. ještě před zahájením řízení. Hlavním smyslem žádostí o informace o zahajovaných správních řízeních ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je zajistit, aby občanská sdružení byla nejprve za podmínek stanovených zákonem informována správními orgány o řízeních, ve kterých mohou hájit zájmy ochrany přírody a krajiny, a pak se mohla na základě obdržení této informace přihlásit písemným oznámením své účasti podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, což teprve založí jejich případné účastenství v uvedených správních řízeních. Bylo by tedy v rozporu s účelem právní úpravy, kdyby bylo předmětné ustanovení vykládáno tak, že podmínky pro účast občanského sdružení ve správním řízení mohou být splněny pouze tehdy, když žádost o informace předchází zahájení správního řízení, ve kterém mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. (...)

Nejvyšší správní soud poukazuje na svou předcházející judikaturu, zejména na rozsudek ze dne 7. 12. 2005, čj. 3 As 8/2005-118, č. 825/2006 Sb. NSS, ze kterého vyplývá: „“ Z předestřené judikatury je zřejmé, že je na posouzení správního orgánu, který řízení vede, zda občanské sdružení splňuje podmínky účasti ve správním řízení. Podle názoru Nejvyššího správního soudu je tedy zřejmé, že pokud má správní orgán následně posuzovat podmínky pro účastenství občanského sdružení ve správním řízení, je na jeho posouzení také to, zda jsou splněny podmínky pro to, aby na základě žádosti podle § 70 odst. 2 zákona informoval občanské sdružení o tom, že řízení je zahajováno. Za situace, kdy zákon výslovně nestanoví náležitosti žádosti o informace o zahajovaných správních řízeních, je na správním orgánu, aby před odesláním informací o zahajovaných řízeních vyhodnotil, zda subjekt, který žádost podal, splňuje podmínky podle § 70 odst. 2, tedy zda má právní subjektivitu a jeho hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny. Pokud by správní orgán měl o splnění těchto podmínek pochybnosti např. proto, že by mu jejich splnění nebylo již dříve známo z úřední činnosti, bylo by třeba je odstranit postupem podle § 19 odst. 3 správního řádu z roku 1967, tedy výzvou k doložení stanov občanského sdružení. Jinými slovy nedoložení stanov občanského sdružení současně se žádostí podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nemá samo o sobě za důsledek její formální vadu, a nebrání tak další účasti občanského sdružení ve správním řízení. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že i žalobce ad b) byl aktivně legitimován k podání žaloby ke krajskému soudu.

Z výše uvedených zjištění Nejvyššího správního soudu tedy vyplývá, že se jak žalobce ad a) tak žalobce ad b) platně stali účastníky správního řízení, a byli tak aktivně legitimováni k podání žaloby ke krajskému soudu. Řízení před krajským soudem tedy nebylo zatíženo vadou, ke které by musel Nejvyšší správní soud přihlédnout i bez námitky. (...)

Stěžovatel též namítal porušení dispoziční zásady v řízení před krajským soudem, resp. vybočení přezkumu provedeného krajským soudem z intencí § 75 odst. 2 s. ř. s. Z rozsudku krajského soudu přitom vyplývá, že krajský soud se zabýval nepřezkoumatelností napadeného správního rozhodnutí a rozhodnutí orgánu první instance nikoliv k žalobní námitce ale z úřední povinnosti. Krajský soud výslovně uvedl, že se v rámci výjimek z dispoziční zásady musel zabývat tím, zda žalované rozhodnutí netrpí vadou zahrnující nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů či pro nesrozumitelnost [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na svou předcházející judikaturu zejména na usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 3. 2011, čj. 7 Azs 79/2009-84, č. 2288/2011 Sb. NSS, ze kterého vyplývá, že krajský soud je oprávněn zrušit rozhodnutí správního orgánu pro vady řízení, byť by nebyly žalobcem výslovně namítány, pokud tyto vady brání přezkoumání rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů. Dále v odůvodnění tohoto rozhodnutí se uvádí, že výklad v tomto usnesení provedený není oporou názoru, že k vadám podle § 76 odst. 1 s. ř. s. přihlíží soud vždy z moci úřední, jak dovodil první senát. Soud tak sice může učinit, ale jen za určitých podmínek. Těmi jsou právě případy, kdy rozhodnutí vůbec není schopno přezkumu z hlediska žalobních námitek. Tato vadnost a nemožnost podrobit rozhodnutí zkoumání musí být zjevná buď ze spisu (či z jeho absence), nebo z rozhodnutí samého, pokud bude postrádat srozumitelnost či důvody v takové míře, že vylučuje zkoumání důvodnosti žaloby, anebo ji soud sezná na základě jiných rozhodných skutečností, jež se dostanou do jeho sféry. Směřují-li tedy žalobní námitky proti vadám podřaditelným pod § 76 odst. 1 s. ř. s., soud podle tohoto ustanovení rozhodnutí zruší bez jednání. V takovém případě není projednání třeba a je nadbytečné zjišťovat souhlas účastníků s rozhodnutím bez jednání. Nesměřují-li však žalobní námitky proti takovým objektivně existujícím vadám, může tak soud učinit, pouze pokud vady brání přezkumu v mezích žalobních bodů, jinak by dispoziční zásada ztrácela smysl. Bez výslovné žalobní námitky tedy může krajský soud zrušit správní rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost, brání-li nepřezkoumatelnost přezkumu v rozsahu žalobních bodů.

V projednávané věci se krajský soud zabýval nepřezkoumatelností obou správních rozhodnutí bez výslovné žalobní námitky a aniž by nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí bránila jejich přezkumu v rámci žalobních námitek. Krajský soud tedy pochybil, když nad rámec žalobních námitek vybočil z intencí § 75 odst. 2 s. ř. s., protože za daných okolností nebyl k tomuto vybočení dán důvod. Tento postup zvolil krajský soud také v rozporu s právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v předchozím rozsudku v dané věci čj. 6 As 42/2008-509, kde se Nejvyšší správní soud podrobně vyjádřil k výjimkám z dispoziční zásady, když s odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2007, čj. 9 Afs 86/2007-161, č. 1542/2008 Sb. NSS, a ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, upozornil, že případy uvedené v § 76 odst. 1 s. ř. s. jsou důvodem ke zrušení správního rozhodnutí, ale to neznamená, že se takové zrušení může stát bez námitky. Za této situace se již Nejvyšší správní soud nezabýval námitkou stěžovatele, že krajský soud aplikoval (pravděpodobně omylem) na posouzení přezkoumatelnosti zrušovaných správních rozhodnutí ustanovení nového správního řádu, když správní řízení v prvním i druhém stupni probíhalo ještě za účinnosti starého správního řádu.

V této části je tedy kasační stížnost důvodná a Nejvyšší správní soud tak podle § 110 odst. 1 věta prvá s. ř. s. zrušil kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu v části, ve které se vztahoval na zrušení rozhodnutí správního orgánu první instance, protože k němu došlo pouze z důvodu nepřezkoumatelnosti tohoto rozhodnutí, která byla zkoumána krajským soudem nesprávně bez námitky. Protože však nepřichází v úvahu, aby ve zrušené části rozsudku pokračoval krajský soud v řízení, nebyla věc současně krajskému soudu vrácena k novému řízení.

V další části týkající se zrušení rozhodnutí žalovaného rozsudek krajského soudu napadený kasační stížností však obstojí, proto v této části Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl podle § 110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.