Vydání 10/2012

(...) K povaze účastenství občanských sdružení ve správních řízeních podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se Nejvyšší soud vyjádřil již v rozsudku ze dne 4. 5. 2011, čj. 7 As 2/2011-52, č. 2393/2011 Sb. NSS, v němž uvedl, že úkolem občanských sdružení není blokace, zdržování a protahování řízení procesními obstrukcemi, nýbrž kvalifikované hájení dotčených zájmů ochrany přírody a krajiny v konkurenci jiných veřejných a soukromých zájmů. Tomu odpovídá i text důvodové zprávy k zákonu o ochraně přírody a krajiny, podle níž se jedná o další prvek účasti občanů při výkonu ochrany přírody a krajiny. V rozsudku ze dne 7. 12. 2005, čj. 3 As 8/2005-118, č. 825/2006 Sb. NSS, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že „[ú]“. Zákon o ochraně přírody a krajiny vymezuje dotčené zájmy velmi široce, a to, zda argumentace ekologického občanského sdružení souvisí se zájmy vymezenými citovaným zákonem, je třeba vykládat extenzivně. Z toho, že sdružení, jehož hlavním posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny, je oprávněno být účastníkem správního řízení, nelze dovodit, že má možnost hájit v tomto řízení i zájmy jiné, s ochranou přírody a krajiny nesouvisející.

Občanské sdružení může být účastníkem správního řízení, pokud splní podmínky vymezené v zákoně o ochraně přírody a krajiny a zároveň pokud budou v tomto řízení dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Městský soud se správně nezabýval tím, zda byly v předmětném územním řízení dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, neboť není jeho úlohou nahrazovat v tomto směru činnost správního orgánu nad rámec uplatněných žalobních námitek ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. I nadále zůstává na stavebním úřadu, aby v dalším řízení posoudil, zda mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Pokud městský soud konstatoval, že občanské sdružení mělo být účastníkem územního řízení a že stavebnímu úřadu nic nebránilo mu takovou účast umožnit, pak tento závěr byl předčasný. Jedná se však pouze o závěr k dílčí otázce aktivní legitimace občanského sdružení v předmětném územním řízení. Toto pochybení městského soudu tak nezakládá vadu nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku.

K námitce, že právo občanského sdružení účastnit se řízení je podmíněno jeho existencí a podáním žádosti o informování o zahajovaných správních řízeních, Nejvyšší správní soud odkazuje zejména na svůj rozsudek ze dne 18. 8. 2011, čj. 9 As 40/2011-51, v němž dospěl k závěru, že podání žádosti podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je jednou ze zákonných podmínek pro účastenství občanského sdružení v konkrétním řízení, když odstavec 3 citovaného ustanovení zjevně navazuje na předcházející odstavec, a to slovně i významově: „[U] .“

Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku vyšel ze zásady racionality účasti veřejnosti na ochraně přírody a krajiny, kdy v požadavku určité předběžné aktivity občanských sdružení spočívající v podání žádosti podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze spatřovat nadbytečnou podmínku, která vyšla z užívání či která občanská sdružení nad únosnou míru zatěžuje (srov. s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2007, čj. 5 As 19/2006-59, č. 1483/2008 Sb.). Vedle toho Nejvyšší správní soud zohlednil interpretační pravidlo, že zákonodárce je v zásadě regulativně racionální, tedy že se snažil stanovit podrobnější pravidla, která však účasti občanských sdružení nijak nebrání, pouze určitým způsobem strukturují jejich postup.

V rozsudku ze dne 16. 11. 2011, čj. 6 As 19/2011-728, č. 2546/2012 Sb., se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda jsou podmínky pro účast ve správním řízení splněny i v případě, kdy žádost o informace o zahajovaných správních řízeních podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny byla podána správnímu orgánu až po zahájení tohoto řízení a vyslovil, že „[z] aby byla předem informována‘ “ Od výše uvedených závěrů neshledal Nejvyšší správní soud důvod se odklonit.

V případě občanských sdružení, jejichž hlavním posláním je ochrana přírody a krajiny a která se účastní správních řízení, je předvídána určitá aktivita, aby jim byla coby dotčené veřejnosti ve smyslu čl. 2 odst. 4 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; Aarhuská úmluva) přiznána účast ve správním řízení (viz např. usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 2. 2005, sp. zn. I. ÚS 603/04). Na rozdíl od ostatních účastníků řízení, kteří mohou být rozhodnutím přímo dotčeni ve svých právech nebo povinnostech, se u těchto občanských sdružení předpokládá, že mají na environmentálním rozhodování zájem, a to právě na základě toho, že jsou založena s posláním ochrany přírody a krajiny a správnímu orgánu sdělí svůj úmysl účastnit se správního řízení.

Mezi občanskými sdruženími ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny lze nepochybně rozlišit dvě základní skupiny. První skupinu představují občanská sdružení trvalejšího charakteru, jejichž aktivita je zaměřena proti více zásahům určitého typu nebo v rozsáhlejším území. V krajní podobě se jedná o občanská sdružení „“ povahy s celostátní působností. Vedle toho existují občanská sdružení založená s cílem obrany proti zamýšlenému zásahu nebo kvůli účasti v jediném konkrétním správním řízení, případně v úzké skupině řízení vzájemně souvisejících. Tato občanská sdružení vznikají teprve tehdy, je-li zamýšlený zásah oznámen, případně je-li správní řízení zahájeno. V prvé ani ve druhé skupině nevznikají občanská sdružení v časovém a procesním vzduchoprázdnu, tedy za neexistence jakýchkoli probíhajících správních řízení či v období, kdy nejsou žádné zásahy zamýšleny. Stěžovatelem provedený výklad § 70 zákona o ochraně přírody by jim bránil účastnit se již zahájených řízení, což by v důsledku mohlo vést k tomu, že by nebyly kvalifikovaně hájeny dotčené zájmy ochrany přírody a krajiny, respektive že by jejich hájení bylo svěřeno (jiným) účastníkům řízení. Vedle toho by byla potlačena účast veřejnosti na ochraně životního prostředí na nejnižší úrovni, kdy zejména občanská sdružení ve druhé vymezené skupině by byla nucena k „“, k bezobsažné existenci a preventivnímu podávání žádostí o informování o zahajovaných řízeních. Pokud je ochrana životního prostředí přiznaným cílem právní normy, respektive životní prostředí je zájmem, k jehož zachování, ochraně či podpoře právo směřuje, pak není logický důvod, aby se užití ochranných právních norem lišilo při shodném zásahu do životního prostředí. V praxi ovšem dochází k zásadní diverzifikaci kvality právní ochrany, a to v závislosti na mnoha aspektech. Tím hlavním je omezení účasti ve správních řízeních a svěření žalobní legitimace osobám, jejichž práva byla zkrácena nebo porušena. Účast občanských sdružení ve správních řízeních, při nichž mohou být zájmy přírody a krajiny dotčeny, umožňuje tento nedostatek v určité míře kompenzovat a chránit přírodu a krajinu ve smyslu § 1 a § 2 zákona o ochraně přírody a krajiny bez rozlišování toho, zda dochází k ohrožení zájmů nějakých (dalších) osob, tedy možných účastníků správních řízení. Proto je třeba se klonit k široké a efektivní účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí.

Vedle výše uvedeného nelze pominout ani důležitý aspekt, na který stěžovatel v kasační stížnosti poukazuje. Cíle přímé účasti veřejnosti na ochraně přírody a krajiny má být podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny dosaženo při zachování určité procesní jistoty příslušných správních orgánů. Z toho důvodu, je-li to možné, má správní orgán již při zahájení správního řízení mít možnost určit okruh účastníků správního řízení. Proto musí být žádost o informování o zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních věcně a místně specifikována. Proto je také omezena platnost této žádosti na dobu jednoho roku od jejího podání. Z toho vyplývá, že je-li občanské sdružení založeno před zahájením správního řízení s cílem účasti ve správních řízeních podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, pak mu nic nebrání podat žádost, aby bylo o zahajovaných řízeních a zamýšlených zásazích informováno. Pokud takovou žádost nepodá, pak lze mít za to, že se účastnit správních řízení nezamýšlí a není oprávněno k účasti ve správním řízení podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Z teleologického výkladu citovaného ustanovení však nelze dovozovat, že by podmínkou účasti občanského sdružení ve správním řízení musela být jeho existence ještě před zahájením tohoto řízení, potažmo že by takové sdružení muselo mít podanou žádost ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Procesní jistota, které se stěžovatel dovolává, spočívá v tom, že v době zahájení řízení je znám okruh účastníků správního řízení z řad občanských sdružení, kteří předem podali žádost o informace. Tato jistota je však relativní. Úplnou jistotu v tomto ohledu bude mít správní orgán teprve v okamžiku, kdy se informovaná občanská sdružení k účastenství ve stanovené lhůtě přihlásí. Taková jistota má svoji nepochybnou hodnotu, ovšem je nutno ji poměřovat i s jinými protichůdnými důležitými zájmy, jimž by měla ustoupit, jsou-li dostatečně významné. A takovým je zájem na co možná nejširší účasti na řízení takových částí veřejnosti, které na předmětu řízení mají, posuzováno hledisky ochrany přírody a krajiny, skutečný a intenzivní zájem. Mohou jimi být právě zejména občanská sdružení, která vzniknou teprve v reakci na to, že se objeví určitý záměr, jenž se může dotknout zájmů ochrany přírody a krajiny a který se procesně projeví zahájením příslušného správního řízení typicky na návrh toho, kdo chce záměr realizovat. Proto je namístě určitou část právní jistoty obětovat jinému podobně důležitému zájmu, který je s ní v rozporu. Míra narušení právní jistoty bude za normálních okolností, tedy při věcném a nešikanózním chování občanských sdružení, resp. subjektů, jež taková sdružení budou zakládat, únosná a proporcionální. Možnost dalších občanských sdružení, která žádost o informace před zahájením správního řízení nepodala, např. proto, že před zahájením správního řízení ještě neexistovala, přihlásit se jako účastník do určitého okamžiku po zahájení předmětného správního řízení, je proto nutno mít za legitimní omezení právní jistoty dalších účastníků řízení, resp. správního orgánu. Pokud by se pak v konkrétním řízení objevovaly snahy určitých subjektů opakovaným zakládáním provázaných občanských sdružení mařit průběh řízení a bez věcného důvodu řízení prodlužovat, fakticky s cílem zabránit realizaci záměru, ačkoli pro to nejsou z pohledu zájmů ochrany přírody a krajiny věcné důvody, je namístě takovým sdružením odepřít jejich takto šikanózně uplatněná procesní práva s poukazem na zákaz zneužití práva.

Časové omezení platnosti žádosti na dobu jednoho roku ulehčuje procesní situaci správního orgánu, který nemusí opětovně informovat občanská sdružení, jejichž zájem účastnit se správních řízení zanikl. Výklad městského soudu ani nevede k závěru, že v případě, že občanskému sdružení skončí platnost jeho žádosti v průběhu řízení, přestává být účastníkem řízení. Pokud dojde ke skončení platnosti žádosti, je správní orgán nadále povinen, pokud tak již neučinil, informovat občanské sdružení o všech řízeních, která v době platnosti žádosti probíhala, nebo jejichž zahájení správní orgán zamýšlel.

Je-li občanské sdružení založeno teprve po zahájení správního řízení a podá-li žádost podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, pak je třeba jej informovat o již zahájených řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, a umožnit mu účast v nich, lze-li toho ještě dosáhnout bez neúnosného prodloužení řízení. Tento postup není v rozporu s § 2 odst. 2 správního řádu a ani s Listinou základních práv a svobod, jak dovozuje stěžovatel. Povinnost poskytnout informaci podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny odpovídá subjektivnímu veřejnému právu občanského sdružení takovou informaci požadovat. Nejedná se ani o prolomení koncentrační zásady stanovené v § 89 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, podle kterého musí být námitky účastníků řízení uplatněny nejpozději při veřejném ústním jednání, jinak se k nim nepřihlíží. Občanské sdružení, které existuje v době, kdy je oznámeno nařízení veřejného ústního jednání, se již nemůže po konání tohoto jednání stát účastníkem řízení a tedy ani uplatňovat námitky, neboť mu postupem správního orgánu bylo svým způsobem oznámeno, že řízení probíhá. Vyhlášení veřejného ústního jednání na úřední desce lze totiž považovat za úkon v tomto ohledu svým účelem rovnocenný oznámení správního řízení podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. K tomu lze uvést i argumentaci z již citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 40/2011-51: „“ Ustanovení § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nespojuje oznámení o zahájení řízení s podáním žádosti podle odst. 2 citovaného ustanovení. Neumožňuje tak občanskému sdružení, kterému bylo správním orgánem zahájení řízení oznámeno, vyčkávat s podáním žádosti za účelem procesních obstrukcí, jak namítá stěžovatel. Konání veřejného ústního jednání v územním řízení musí být podle § 87 odst. 1 stavebního zákona oznámeno nejméně 15 dnů před jeho konáním. Občanské sdružení tedy má dostatečnou lhůtu k uplatnění svých práv podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Současně se zpravidla bude jednat o dostatečně dlouhou lhůtu pro založení občanského sdružení. Podle § 9 odst. 1 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, nezjistí-li ministerstvo „“. Stavební úřad tak nepostupoval správně, když neumožnil občanskému sdružení účast v územním řízení.