Vydání 6/2010

Číslo: 6/2010 · Ročník: VIII

2061/2010

Ochrana přírody a krajiny: účastenství občanského sdružení zabývajícího se ochranou životního prostředí ve správním řízení; územní řízení: námitky účastníka

Ochrana přírody a krajiny: účastenství občanského sdružení zabývajícího se ochranou životního prostředí ve správním řízení
Územní řízení: námitky účastníka
S námitkami občanského sdružení, které své postavení účastníka správního řízení odvozuje z § 70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je správní orgán povinen se věcně vypořádat pouze v případě, že se týkají zájmů, které občanské sdružení ve správním řízení hájí, tj. pokud souvisejí s ochranou přírody a krajiny tak, jak je vymezena citovaným zákonem (srovnej zejména § 1 až § 3 citovaného zákona). V opačném případě postačí, pokud správní orgán přezkoumatelným způsobem zdůvodní, proč se námitky uplatněné občanským sdružením těchto zájmů netýkají.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 As 2/2009-80)
Prejudikatura: č. 291/2004 Sb. NSS, č. 640/2005 Sb. NSS, č. 825/2006 Sb. NSS a č. 906/2006 Sb. NSS.
Věc: Spolek Hnutí Duha Jeseníky proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o umístění stavby, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozhodnutím Městského úřadu Krnov (dále jen „stavební úřad“) ze dne 22. 7. 2005 bylo povoleno umístění stavby „Obchodní centrum, ul. Opavská, k. ú. Opavské Předměstí, NOVOSTAVBA OBCHODNÍHO CENTRA“.
Proti rozhodnutí stavebního úřadu podal žalobce odvolání. Žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 11. 2005 rozhodnutí žalovaného částečně změnil.
Žalobce podal správní žalobu proti rozhodnutí žalovaného u Krajského soudu v Ostravě. Krajský soud rozsudkem ze dne 16. 10. 2008 rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud shledal důvodnými žalobní body, v nichž žalobce (dále též „účastník řízení“) namítal, že se stavební úřad nezabýval jeho námitkami s odůvodněním, že se netýkaly ochrany přírody a krajiny a že žalovaný neodůvodnil, proč byl tento názor stavebního úřadu správný. Ustanovení § 70 zákona č. 114/1992 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2006 upravuje podmínky účasti občanských sdružení v řízeních, v nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Pokud občanské sdružení tyto podmínky splní, stává se účastníkem daného řízení. Citované ustanovení však nijak neomezuje práva takového účastníka řízení. Soud poukázal na § 4 odst. 2 správního řádu z roku 1967, a na § 36 a § 39 stavebního zákona z roku 1976 a uvedl, že ani v těchto ustanoveních nejsou obsažena žádná omezení obsahu či rozsahu námitek kteréhokoliv účastníka. Krajský soud vyslovil závěr, že správní orgány obou stupňů se v dané věci vůbec nezabývaly námitkami účastníka řízení (resp. stavební úřad odůvodnil jejich zamítnutí pouze obecným odkazem na to, že se netýkaly zákona o ochraně přírody a krajiny, a žalovaný tento postup potvrdil), a proto jsou jejich rozhodnutí v tomto ohledu nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů. K tomu krajský soud odkázal na § 3 odst. 1 písm. k) a § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny a poznamenal, že citovaný zákon se netýká pouze přírody v úzkém smyslu (flóra, fauna), ale též krajiny, takže např. námitka účastníka řízení o narušení historického rázu města nevybočuje z rámce citovaného zákona. Úkolem správních orgánů v řízení o umístění stavby však nebude zkoumat, zda jsou určité námitky podřaditelné pod zákon o ochraně přírody a krajiny, ale to, zda řešení dané otázky spadá do
kompetence
stavebního úřadu, a jaký význam má z hlediska územního rozhodnutí, bez ohledu na to, který účastník řízení námitku vznesl. Důvodnou shledal krajský soud i námitku, že územní rozhodnutí bylo vydáno bez dohody s orgánem památkové péče. Stavební úřad v odůvodnění svého rozhodnutí pouze označil podle dat jednotlivá stanoviska tohoto orgánu, aniž by bylo zřejmé, co obsahují, a uzavřel zcela obecně, že zkoordinoval doložená stanoviska dotčených orgánů státní správy. Stěžovatel pak v napadeném rozhodnutí zmínil pouze poslední stanovisko orgánu státní památkové péče (ze dne 6. 5. 2005) s tím, že toto je kladné. Tento postup byl vadný, neboť správní orgány se vůbec nezabývaly tím, že dotčený orgán poskytl postupně více stanovisek, a to odlišných, a nezdůvodnily, proč se přiklonily k poslednímu z nich. Předmětná rozhodnutí jsou z tohoto hlediska zcela nepřezkoumatelná.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Uvedl, že důvod uvedený krajským soudem pro zrušení napadeného rozhodnutí nemůže obstát. Stavební úřad se námitkami účastníka řízení zabýval a rozhodl o nich tak, že je zamítl. Stavební úřad tak postupoval v naprostém souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2006, čj. 5 As 53/2004-96, neboť v průběhu územního řízení nebránil účastníkovi řízení uplatňovat jakékoli námitky, jakéhokoli obsahu a o všech jeho námitkách rozhodl, a to tak, že jim nevyhověl. Tuto část výroku pak stavební úřad zdůvodnil tím, že se netýkají ochrany přírody a krajiny. Ke shodnému závěru dospěl rovněž stěžovatel v napadeném rozhodnutí. Svůj právní názor přitom opíral o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004, čj. 5 A 137/2000-37, z jehož obsahu plyne, že občanská sdružení založená za účelem ochrany přírody a krajiny mohou ve správních řízeních vznášet připomínky či námitky jen v rozsahu předmětu své činnosti. Stěžovatel se odvoláním podaným účastníkem řízení podrobně zabýval. Ve svém rozhodnutí se podrobně zabýval i námitkami účastníka řízení. Ani v rozhodnutí stavebního úřadu, ani v rozhodnutí stěžovatele není uvedeno, že se k nim nepřihlíží.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Stěžovatel v kasační stížnosti zpochybnil závěr krajského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních orgánů obou stupňů pro nedostatek důvodů, neboť se nevypořádaly s námitkami účastníka řízení.
Z rozhodnutí o umístění stavby ze dne 22. 7. 2005 Nejvyšší správní soud zjistil, že stavební úřad námitky účastníka řízení zamítl, protože dospěl k závěru, že „podané námitky občanského sdružení, které se netýkaly ochrany přírody a krajiny vymezené zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně krajiny a přírody, v platném znění, nemůže toto sdružení uplatňovat, neboť mu to citovaný zákon neumožňuje.“ Námitky se přitom týkaly dalšího vtahování dopravy do centra města, hrubého násilného a nevratného narušení historického rázu města, vlivu umisťované stavby na existenci drobných živnostníků, možností rozvoje cestovního ruchu a ochrany Krnova před povodněmi. V rozhodnutí o odvolání stěžovatel v této souvislosti uvedl, že „zákon o ochraně přírody přiznává občanským sdružením postavení účastníka řízení podle stavebního zákona v případech, kdy mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona o ochraně přírody a na základě tohoto zákona mohou občanská sdružení také uplatňovat ve správním řízení námitky a připomínky, avšak v rozsahu zájmů chráněných tímto zákonem.“ Dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004, čj. 5 A 137/2000-37 (publikován pod č. 640/2005 Sb. NSS), a uvedl, že „nemohl činit jinak, než že k námitkám uplatněným odvolatelem při rozhodování o jeho odvolání nepřihlédl.“
Jednou ze sporných otázek tedy je, zda správní orgány postupovaly v souladu se zákonem, pokud se námitkami účastníka řízení věcně nezabývaly s odůvodněním, že se netýkají zájmů, které účastník řízení jako občanské sdružení založené za účelem ochrany přírody a krajiny hájí.
Podle § 34 odst. 3 věty druhé před středníkem stavebního zákona je účastníkem územního řízení ten, komu zvláštní zákon toto postavení přiznává. Takovým zvláštním zákonem je i zákon o ochraně přírody a krajiny.
Podle § 70 odst. 1 až 3 zákona o ochraně přírody a krajiny se ochrana přírody podle tohoto zákona uskutečňuje za přímé účasti občanů, prostřednictvím jejich občanských sdružení a dobrovolných sborů či aktivů. Občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována. Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů od zahájení řízení orgánu státní správy, který řízení zahájil; v tomto případě má postavení účastníka řízení.
Z citovaných ustanovení vyplývá, že občanské sdružení založené za účelem ochrany přírody a krajiny je za splnění podmínek uvedených v § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny účastníkem územního řízení. Zákon mu tedy, ve srovnání s jinými subjekty s odlišným posláním, přiznává privilegované postavení. Ve správních řízeních, je úkolem těchto občanských sdružení hájit veřejný zájem na ochraně přírody a krajiny. Tento zájem však zároveň determinuje obsah námitek a také rozsah, v jakém se správní orgány jejich námitkami musí věcně zabývat. V územním řízení sice může každý účastník uplatnit jakékoliv námitky a správní orgán je povinen se s nimi vypořádat (§ 39 stavebního zákona), avšak rozsah přezkumu námitek účastníků řízení není neomezený a závisí nejen od jejich věcného obsahu, ale i od postavení každého konkrétního účastníka řízení. Námitky ekologického občanského sdružení je vždy nutno posuzovat právě s přihlédnutím k zájmům, které toto sdružení ve správním řízení hájí. Je-li sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny oprávněno být účastníkem správního řízení, nelze dovodit, že má možnost hájit v tomto řízení i zájmy jiné, s ochranou přírody a krajiny nesouvisející. Takové občanské sdružení by se totiž z pozice ochránce přírody a krajiny dostávalo do pozice univerzálního dohlížitele nad zákonností postupu a rozhodnutí správních orgánů v podstatě v neomezeném rozsahu, což podle Nejvyššího správního soudu není smyslem a účelem účastenství ekologických občanských sdružení ve správních řízeních. Hodnotí-li tedy správní orgány námitky ekologického občanského sdružení, musí se nejprve zabývat tím, zda se tyto týkají zájmů, které toto sdružení hájí a které lze podřadit pod zájmy upravené zákonem o ochraně přírody a krajiny (srovnej zejména § 1 až § 3 citovaného zákona), případně pod jiný zákon, který rovněž občanským sdružením přiznává privilegované postavení (viz např. § 23 odst. 9 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů). V této souvislosti je nutno zdůraznit, že zákon o ochraně přírody a krajiny vymezuje dotčené zájmy velmi široce a to, zda argumentace ekologického občanského sdružení souvisí se zájmy vymezenými citovaným zákonem, je třeba vykládat extenzivně.
Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že uplatňuje-li občanské sdružení, které postavení účastníka správního řízení odvozuje z § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, námitky nesouvisející s ochranou přírody a krajiny tak, jak je vymezená citovaným zákonem, je zcela postačující, uvede-li správní orgán, proč se takové námitky netýkají zájmů, které má občanské sdružení ve správním řízení hájit. Neobstojí proto závěr krajského soudu, že úkolem správních orgánů není zkoumat, zda lze námitku podřadit pod zákon o ochraně přírody a krajiny a že je lhostejno, který účastník námitku vznesl.
V daném případě však nelze přehlédnout, že způsob, jakým se správní orgány s námitkami účastníka řízení vypořádaly, byl čistě formální. Veškeré jeho námitky správní orgány v podstatě pouze označily za nepřípustné vzhledem k zájmům, které účastník řízení v územním řízení hájil. V takovém případě je však minimálním požadavkem na odůvodnění správního rozhodnutí, aby správní orgán uvedl, proč námitky účastníka řízení nelze považovat za související se zájmy, které jako občanské sdružení ve správním řízení hájí. Lze přitom rozlišovat námitky, které se evidentně ochrany přírody a krajiny ve smyslu zákona o ochraně přírody a krajiny netýkají (v daném případě např. námitka týkající se zhoršení situace drobných živnostníků) a námitky, u nichž nelze jednoznačně vyloučit, že se ochrany přírody a krajiny týkají (v daném případě např. argumentace týkající se ochrany před povodněmi). V prvém případě lze akceptovat pouze stručné uvedení důvodů, proč se správní orgán námitkami věcně nezabýval, zatímco ve druhém případě je správní orgán povinen se jejich obsahem podrobněji zabývat a shledá-li je z hlediska zájmů na ochraně přírody a krajiny irelevantními, musí tento závěr dostatečně odůvodnit.
Ze shora uvedeného vyplývá, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů, avšak nikoliv proto, že by správní orgány na námitky účastníka řízení vůbec nereagovaly, jak uvedl krajský soud, ale proto, že neodůvodnily, proč se konkrétní námitky netýkají zájmů hájených účastníkem řízení. Krajský soud proto právní otázku nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí posoudil nesprávně.
Dalším důvodem pro zrušení napadeného správního rozhodnutí byla důvodnost žalobního bodu, v němž účastník řízení namítal, že toto rozhodnutí bylo vydáno bez dohody s orgánem státní památkové péče. Krajský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jsou v této části nepřezkoumatelná, a tento závěr stěžovatel zpochybnil v kasační stížnosti.
V souvislosti s touto stížní námitkou je třeba nejprve se zabývat tím, v jakém rozsahu podléhají soudnímu přezkumu žalobní námitky účastníka řízení jako subjektu, jehož žalobní legitimace vyplývá z § 65 odst. 2 s. ř. s. Podle citovaného ustanovení může žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle § 65 odst. 1 s. ř. s., tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.
Správní soudy konstantně judikují (srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2005, čj. 3 As 8/2005-118, č. 825/2006 Sb. NSS), že je-li žalobcem ve správním soudnictví občanské sdružení, jehož hlavním posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny, může úspěšně namítat nezákonnost rozhodnutí, avšak jen potud, tvrdí-li, že v řízení byla zkrácena jeho procesní práva. Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42 (č. 906/2006 Sb. NSS), „Podmínka, podle níž žalobce není k žalobě oprávněn podle § 65 odst. 1 s. ř. s., vystihuje to, proč se tomuto typu žalobců říká zájemníci: ve správním řízení nemohli být dotčeni na své vlastní právní sféře, a nemohou tedy žalovat podle odstavce prvého. Tyto osoby se účastnily správního řízení z toho důvodu, že v něm uplatňovaly určitý zájem, např. zájem na ochraně přírody; nejčastějšími zájemníky jsou právě ekologické spolky. Žalobce, jakožto účastník správního řízení, mohl být zkrácen na svých procesních právech. Jeho žalobní legitimaci zakládá právě tvrzení o zkrácení na procesních právech (č. 291/2004 Sb. NSS).“ Je-li tedy žalobcem občanské sdružení odvozující své postavení účastníka správního řízení z § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, musí tvrdit zkrácení na svých procesních právech v předchozím správním řízení a tvrzené zkrácení na procesních právech musí být zároveň takového charakteru, že v jeho důsledku mohlo dojít k vydání nezákonného rozhodnutí. Občanské sdružení tedy není legitimováno k uplatnění jakýchkoliv žalobních námitek, ale pouze námitek relevantních z hlediska zájmů hájených daným občanským sdružením (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 9. 2009, čj. 1 As 40/2009-251).
V dané věci však krajský soud nepostupoval v souladu s citovanými závěry, když se věcně zabýval žalobní námitkou týkající se rozporných stanovisek orgánu státní památkové péče, aniž by si nejprve ujasnil, zda mohl být tímto namítaným pochybením správních orgánů účastník řízení zkrá- cen na právech, která mu příslušejí, a zda se tedy jedná o námitku týkající se těch zájmů, k jejichž ochraně mu bylo právním předpisem postavení účastníka správního řízení založeno. Bez hodnocení uvedených otázek přitom podle Nejvyššího správního soudu není možné konstatovat, že lze státní památkovou péči podřadit pod zájmy chráněné občanskými sdruženími podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Tímto pochybením krajský soud zatížil řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, přičemž k této vadě přihlédl Nejvyšší správní soud z úřední povinnosti podle § 109 odst. 3 s. ř. s. V dalším řízení bude nutné, aby se krajský soud nejprve zabýval otázkou, zda účastník řízení vůbec v žalobě může účinně zpochybnit napadené správní rozhodnutí argumentací poukazující na rozporná stanoviska orgánu státní památkové péče, resp. zda se v případě namítaného pochybení správních orgánů jedná o situaci, kdy by účastník mohl být zkrácen na právech, která mu příslušejí ve smyslu § 65 odst. 2 s. ř. s. Teprve pokud krajský soud shledá, že se v tomto případě jedná o námitku související s ochranou přírody a krajiny, a tento svůj závěr náležitě odůvodní, může v tomto rozsahu věcně přezkoumat napadené správní rozhodnutí.

Zasílání aktuálního vydání na e-mail

Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.