Vydání 6/2017

Žalobce podal dne 14. 7. 2011 k České inspekci životního prostředí, oblastnímu inspektorátu České Budějovice (dále jen „ČIŽP“), podnět upozorňující na kácení stromů napadených kůrovcem v oblasti Ptačího potoka jižně od první zóny Národního parku Šumava a v okolních lokalitách, které způsobuje rušení zvláště chráněných druhů živočichů, například tetřeva hlušce či datlíka tříprstého. ČIŽP provedla na dotčených lokalitách kontrolu a rozhodla se zahájit se Správou Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava správní řízení podle § 88 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalobce následně požádal ČIŽP, aby byl podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny informován o všech zahajovaných správních řízeních, která souvisejí se zásahy do chráněných přírodních ekosystémů a rázu krajiny v Národním parku Šumava, včetně uvedeného řízení podle § 88 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. ČIŽP odpověděla dopisem ze dne 13. 9. 2011, podle něhož správní řízení, které vede se Správou Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava, není správním řízením, při němž by mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, neboť jde o řízení o uložení pokuty.

Žalobce napadl dopis ČIŽP ze dne 13. 9. 2011 odvoláním, v němž uvedl, že se cítí být účastníkem správního řízení ve věci zásahů v oblasti Ptačího potoka, neboť za zájem ochrany přírody a krajiny ve smyslu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny je třeba pokládat i vymáhání a dodržování právních norem zaměřených na jejich ochranu.

Žalovaný poté odvolání zamítl rozhodnutím ze dne 25. 1. 2012, ve kterém konstatoval, že dopis ČIŽP ze dne 13. 9. 2011 sice neměl předepsanou formu, přesto jej lze pokládat za usnesení podle § 28 odst. 1 správního řádu. K žalobcovu poukazu na čl. 9 odst. 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen „Aarhuská úmluva“) odkázal žalovaný na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž toto ustanovení není přímo aplikovatelné pro osoby z řad veřejnosti. Za řízení, v nichž jsou „“ ve smyslu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, žalovaný označil ta správní řízení, jejichž předmětem jsou činnosti nebo záměry, které by mohly přivodit nepříznivé dopady na přírodu nebo krajinu, ohrozit nebo zhoršit jejich stav. Správní trestání je ovšem prostředkem státního donucení k chování souladnému se zákonem, řízení o uložení pokuty tedy směřuje k ochraně přírody a krajiny, nikoliv k jejímu ohrožení nebo poškození, takže jím nemůže dojít k dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny. Odkázal také na stanovisko výkladové komise žalovaného z roku 2001, která dospěla k závěru, že na rozdíl od řízení podle § 66 nebo § 80 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nejsou v řízení o uložení pokuty dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Poukázal také na možnost odepření zpřístupnění informace týkající se neukončených řízení a nepravomocných rozhodnutí o přestupcích podle § 8 odst. 2 písm. c) zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí.

Souběžně proběhlo bez účasti žalobce samotné řízení o uložení pokuty, v němž ČIŽP rozhodnutím ze dne 24. 8. 2012 uložila Správě Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava pokutu ve výši 250 000 Kč za správní delikt podle § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny, spáchaný rušením tetřeva hlušce přítomností lidí a hlukem motorových pil při odstraňování souší a kácení smrků, a dále pokutu ve výši 200 000 Kč za správní delikt podle § 88 odst. 2 písm. n) téhož zákona, spáchaný hospodařením na pozemcích v Národním parku Šumava způsobem vyžadujícím intenzivní technologie. Žalovaný na základě odvolání Správy Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava rozhodnutím ze dne 2. 10. 2013 změnil výrok napadeného rozhodnutí, na určení sankce použil zásadu absorpční namísto zásady kumulativní a uloženou pokutu snížil na celkových 250 000 Kč.

Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 6. 10. 2016, čj. 6 A 124/2012-63, zamítl.

Městský soud zdůraznil, že při rozhodování o tom, zda spolku v konkrétním řízení přísluší na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny postavení účastníka řízení, je třeba vyjít z předmětu řízení. Jestliže má být předmětem řízení vydání zákonem vyžadovaného souhlasu či závazného stanoviska, uložení opatření k zachování požadovaného stavu, případně další úkony vztahující se přímo k zamýšleným zásahům, které by mohly mít dopad na stav přírody a krajiny, jedná se nepochybně o řízení ve smyslu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Řízení o uložení pokuty za správní delikt je však zahajováno tehdy, jestliže k zásahu do zákonem chráněných zájmů již došlo, a jeho předmětem je prioritně zájem na tom, aby právnické či fyzické osoby dodržovaly zákonem stanovené povinnosti. Pro případ, že tuto povinnost poruší, upravuje zákon možnost uložení sankce. Byť nelze v případě porušení povinnosti stanovené v zákoně o ochraně přírody a krajiny a následného uložení sankce podle § 88 tohoto zákona zcela oddělit správní trestání od zájmů na ochraně přírody a krajiny, jedná se pouze o souvislost mezi zájmy na ochraně přírody a krajiny a zájmy na dodržování povinností stanovených tímto zákonem. Žalovaný tedy správně odlišil situace, kdy je vedeno sankční řízení za jednání, kterým bylo životní prostředí poškozeno či ohroženo, a kdy se jedná o rozhodnutí, která by teprve mohla mít na ochranu přírody a krajiny dopad. Vzhledem k tomu, že v řízení o uložení pokuty nemůže být orgánem ochrany přírody rozhodováno o záležitostech, které mají bezprostřední dopad na stav přírody a krajiny, není dán prostor pro účast spolků založených s cílem ochrany přírody a krajiny. Žalobci přitom nepřísluší postavení orgánu dohledu nad výkonem státní správy z hlediska rychlosti řízení, případně úvah o výši sankce. Takové právo spolků nelze dovodit ani ze skutečnosti, že v řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny mohou být podle jeho § 71 odst. 3 účastníky obce, jedná-li se o věc spadající do jejich územního obvodu a nerozhodují-li v této věci jako orgány ochrany přírody.

Městský soud dále uvedl, že právní úprava zajištění účasti veřejnosti v řízeních majících dopad na zájmy ochrany přírody a krajiny je dostatečná i z hlediska čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Výklad použitý žalovaným není s tímto ustanovením v rozporu. Byť mají být podle této mezinárodní smlouvy zajištěny právo na přístup k informacím o životním prostředí, podíl veřejnosti na rozhodování o otázkách životního prostředí a přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí v co možná nejširším rozsahu, neznamená to, že by vnitrostátní právní úprava musela zajišťovat spolkům přístup do všech řízení vedených podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Stanovit další podmínky účastenství je v pravomoci jednotlivých států. Řízení o uložení sankce má podle městského soudu specifický charakter. Žalobci proto nebylo přiznáno postavení účastníka předmětného řízení o uložení pokuty v souladu s příslušnými právními předpisy. Rovněž nelze hodnotit jako vadu odkaz na výkladová resortní stanoviska. Ta sice nejsou právně závazná, nicméně odkazovat na ně v rozhodnutí není zakázáno.

Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, neboť nesouhlasil s posouzením právní otázky možnosti své účasti v řízení o správním deliktu. Podle stěžovatele lze za zájem ochrany přírody a krajiny považovat i vymáhání dodržování právních norem zaměřených na jejich ochranu. Do rámce § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny proto spadají i sankční řízení v rámci správního trestání, jako jsou řízení podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny, která zároveň působí jako generální i individuální prevence protiprávního poškozování přírody a krajiny. Rozhodnutí vydaná v těchto řízeních také ovlivňují aplikační praxi zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť se v nich deklaruje, kterým konkrétním jednáním byl porušen zákon a spáchán správní delikt. Zájem ochrany přírody v sankčních řízeních lze sekundárně spatřovat i v tom, že výnosy z pokut mají být použity pro zlepšení životního prostředí, jak plyne z § 88a zákona o ochraně přírody a krajiny, takže správní trestání slouží i mobilizaci prostředků k činnostem realizovaným v zájmu ochrany přírody a krajiny. Sankční řízení slouží naplňování účelu zákona o ochraně přírody a krajiny, který v § 1 výslovně prohlašuje, že jeho cílem je přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitosti forem života, přírodních hodnot a krás, přičemž i sankční řízení se zájmů ochrany přírody a krajiny dotýkají. V řízení o uložení sankce podle § 88 odst. 1 písm. e) a § 88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny se projevuje prvek individuální prevence, který má pachatele odradit od toho, aby v budoucnu např. mimo rámec stanovený zákonem pokračoval v rušení kriticky ohroženého tetřeva hlušce, škodlivě zasahoval do jeho biotopu, vykonával na území národního parku zakázanou činnost spočívající v hospodaření způsobem vyžadujícím intenzivní technologie a podobně. I žalovaný připouštěl, že správní trestání podle tohoto zákona slouží prosazování ochrany přírody a krajiny. Pak ovšem žalovaný a městský soud nemohli dojít k závěru, že zájem ochrany přírody v předmětném správním řízení nemohl být dotčen, a nepřiznat stěžovateli postavení účastníka daného správního řízení. Stěžovatel označil za nejasný a nepochopitelný názor městského soudu, že předmětné řízení směřuje k ochraně přírody a krajiny a současně v něm nemůže být dotčen její zájem. V tomto názoru, který městský soud převzal od žalovaného, spatřuje vnitřní rozpor zakládající nepřezkoumatelnost jejich rozhodnutí.

Stěžovatel také odmítl názor městského soudu, že v řízení o uložení pokuty nemůže být rozhodováno o záležitostech, které mají bezprostřední dopad na stav přírody a krajiny. Podle stěžovatele naopak § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nerozlišuje, zda k dotčení zájmů dochází přímo, či nepřímo, takže výsledek řízení nemusí mít bezprostřední dopad na stav přírody a krajiny, a tudíž postačuje i „“ dotčení těchto zájmů, jak plyne i ze zákonné formulace, podle níž „“. Účast ekologických spolků je ostatně přijímána v celé řadě řízení, jejichž výsledek nemá bezprostřední dopad na stav přírody a krajiny, ale působí až nepřímo, jako například v řízení o pozemkových úpravách, či v řízení o rozhodnutí rozporu při projednávání plánu péče o národní park. Stěžovatel proto uzavřel, že byl oprávněn se v postavení účastníka řízení účastnit předmětného řízení o uložení pokuty podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky spatřoval stěžovatel i v tom, že městský soud, stejně jako předtím žalovaný, nepoužil výklad zohledňující povinnost zajistit co možná největší účinek mezinárodní smlouvě a eurokonformní výklad respektující čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, do jehož oblasti působnosti spadají i řízení podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny. Stěžovatel odkázal také na český překlad implementační příručky k Aarhuské úmluvě vydané Evropskou hospodářskou komisí OSN, která se týká implementace a aplikace čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Podle této příručky čl. 9 odst. 3 „“ Z toho stěžovatel dovodil, že má být osobám z řad veřejnosti přiznána i možnost zahajovat řízení sloužící vymáhání norem na ochranu životního prostředí a účastnit se jich. Pokud naopak české orgány ochrany přírody připouštějí u spolků, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, k iniciování sankčních řízení pouze nezávazné podněty a navíc, jako se to stalo v posuzovaném případě, jim následně ani neumožní se těchto řízení účastnit, není z požadavků a cílů, které vyplývají z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, zachováno vůbec nic.

Stěžovatel také poukázal na judikaturu k povinnosti eurokonformního výkladu a na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 8. 3. 2011, , C-240/09, Recueil, 2011 I-01255. V něm se Soudní dvůr EU vyjádřil v tom smyslu, že procesní podmínky mají být vykládány způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Stěžovatel také dodal, že oblast Národního parku Šumava je přírodně mimořádně významné území, které je chráněno i podle unijního práva, konkrétně podle směrnice 2009/147/ES, o ochraně volně žijících ptáků, a směrnice 92/43/EHS, o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin. Předmětné sankční řízení tak současně sloužilo i k prosazování např. čl. 6 odst. 1 a 2 této posledně uvedené směrnice.

Stěžovatel konečně připomněl, že i do vymáhání právních norem na ochranu přírody je třeba vnášet prvky transparentnosti a podrobovat je veřejné kontrole zvláště v situacích, kdy může docházet k selhání orgánů veřejné správy. Spolky zaměřené na ochranu přírody a krajiny přitom coby účastníci správního řízení mohou přispívat k naplňování zásady materiální pravdy, uplatňovat procesní prostředky ochrany proti nečinnosti, a bránit tak průtahům, k nimž došlo i v předmětném správním řízení. Odůvodnění napadeného rozsudku je tak v rozporu s účelem § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na názoru, že řízení o správních deliktech nejsou řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, přestože mají tato řízení kromě funkce represivní i funkci individuální a funkci generální prevence a reparační. Důsledky samotného rozhodnutí o správním deliktu nicméně míří pouze na pokutovanou osobu, jiným osobám z něj práva ani povinnosti nevznikají. Závěrem žalovaný připomněl, že i v řízení o uložení pokuty má veřejnost některá práva, zejména právo podat podnět k zahájení řízení, a to i přezkumného řízení, a požádat o informace o pravomocných rozhodnutích ve věci správních deliktů. Ze všech těchto důvodů žalovaný navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.