Vydání 6/2017

Podle § 26 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny platí: „“

Žalobce nečiní sporným, že jím vlastněný pozemek se nachází v území Chráněné krajinné oblasti Kokořínsko. Nesouhlasí však s tím, že omezení plynoucí z § 26 odst. 1 zákona o ochraně přírody lze vykládat natolik široce, že by se mělo vztahovat i na případy, kdy si vlastník umístí na svůj pozemek svůj movitý majetek, ale má za to, že tato regulace se týká jen činností ve volné krajině či na veřejně přístupných plochách, kde je zasahováno nebo reálně hrozí zásah do estetiky krajiny, přírody a jiných zákonem chráněných hodnot. S tímto názorem žalobce však soud nemůže souhlasit, a to z několika důvodů.

Za prvé, míru přípustného využití prostorů ve zvláště chráněném území kategorizovaném jako chráněná krajinná oblast zákon odvíjí od stanoveného stupně ochranné zóny (srov. § 25 odst. 2 a § 27 zákona o ochraně přírody a krajiny), a nikoliv od toho, zda se jedná o prostor volné krajiny, či veřejného prostranství. Pokud by na území konkrétní chráněné krajinné oblasti vyvstala potřeba vyšší ochrany lokalit volné krajiny či veřejně přístupných ploch, pak lze vyšší regulace činností v těchto lokalitách dosáhnout právě jejich začleněním do zón s vyšším stupněm ochrany, pro které zákon stanoví „“ režim, neboť v zónách I. a II. stupně vymezuje nižší počet přípustných činností (srov. § 26 odst. 2 až 3 zákona o ochraně přírody a krajiny), nežli je tomu v případě celého zbytku území, pro který platí „“ režim a počet přípustných činností je proto vyšší (srov. § 26 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Jestliže by míra ochrany území a regulace přípustných činností byla odvislá od charakteristik uváděných žalobcem, pak by zákonná úprava musela rozlišovat mezi místy volné krajiny či veřejně přístupné plochy a ostatními místy (jako např. nemovitostmi využívanými k obydlí nebo rekreaci), a nikoliv mezi jednotlivými stupni zón. Proto stanoví-li § 26 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny zákaz pro celé území chráněné krajinné oblasti, pak se takový zákaz vztahuje skutečně na celé území, a nikoliv pouze na volnou krajinu, či veřejně přístupné plochy.

Za druhé, zákaz taxativně vymezených činností (u kterého se žalobce domnívá, že jej nelze vztáhnout na pozemky soukromých vlastníků) zákon nezavádí pouze pro chráněné krajinné oblasti, ale též pro jiné kategorie zvláště chráněných území. Například § 29 písm. d) zákona o ochraně přírody a krajiny zavádí na celém území národní přírodní rezervace zákaz „“ [jde o ustanovení obsahově nejvíce podobné zákazu vjíždět a setrvávat s motorovými vozidly a obytnými přívěsy mimo zákonem specifikovaná místa v chráněných krajinných oblastech dle § 26 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny]; podobně koncipovaný je i § 16 odst. 2 písm. b) zákona o ochraně přírody a krajiny zakazující „“. Citovaná ustanovení tedy výslovně uvádí, že zákaz neplatí pro vlastníky a nájemce pozemků. Lze proto dovodit, že pokud by zákonodárce chtěl z určitého typu zákazu vztahujícímu se na území chráněné krajinné oblasti vyloučit vlastníky pozemků (či jiné oprávněné osoby), pak by v konkrétním ustanovení zavádějícím konkrétní typ zákazu musel výslovně uvést, že pro určitou skupinu osob tento zákaz neplatí, jako to učinil např. v případě zákazů vztahujícím k území národních parků či národních přírodních rezervací. Jelikož § 26 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny vlastníky pozemků ze zákazu explicitně nevylučuje, je zjevné, že se zákaz musí vztahovat i na tyto vlastníky a jejich pozemky.

Za třetí, je mylná úvaha, že by pouze ve volné krajině či na veřejně přístupných plochách hrozil reálný zásah do estetiky krajiny či přírody a jinde nikoliv. I nemovitosti ve vlastnictví soukromých subjektů, jež nejsou veřejně přístupné a jsou využívány např. k bydlení či rekreaci, mohou být situovány do volné krajiny nebo mohou sousedit s veřejně přístupnými plochami [typicky s veřejným prostranstvím ve smyslu § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)], čili mohou být i z těchto obecně přístupných míst viditelné, a dotvářet tak celkový kolorit krajiny. Případné změny učiněné v rámci těchto nemovitostí se proto mohou na vzhledu okolí určitým způsobem podepsat a to i negativně. Veřejnoprávní omezení dané zákonem o ochraně přírody a krajiny proto logicky musí dopadat i na ně. Přesně s tím ostatně zákon o ochraně přírody a krajiny počítá, neboť v mnoha svých ustanoveních zavádí zvláštní povinnosti právě soukromým vlastníkům při užívání jejich pozemků (srov. např. povinnosti při kácení dřevin nebo možnosti uložení náhradní výsadby dle § 8 a § 9 zákona o ochraně přírody a krajiny).

A konečně za čtvrté, výkon vlastnického práva není neomezený, ale lze jej vykonávat jen v mezích právního řádu (srov. § 123 občanského zákoníku z roku 1964 ve znění účinném do 31. 12. 2013 a § 1012 občanského zákoníku z roku 2012 ve znění účinném od 1. 1. 2014), přičemž výkon vlastnického práva nesmí nad míru stanovenou zákonem poškozovat životní prostředí (čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). V případě zvlášť chráněných území se zákonné omezení výkonu vlastnického práva projevuje právě tím, že vlastník pozemku v tomto území může určité činnosti vykonávat pouze na základě svolení ze strany orgánu ochrany přírody, ať již ve formě výjimky (§ 43 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny) nebo na místě k tomu souhlasem vyhrazeném [§ 78 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny]. Protipólem těchto veřejnoprávních omezení by měla být právě vyšší kvalita okolního prostředí nežli v lokalitách, které do žádné z kategorií zvláště chráněných území nezasahují.

S ohledem na výše uvedené se soud neztotožňuje se závěrem žalobce, že by zákaz plynoucí z § 26 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny vylučoval případy umisťování movitého majetku na soukromých pozemcích. Naopak, i tyto činnosti mohou být dle povahy předmětem veřejnoprávního omezení plynoucího z ustanovení zákona ochrany přírody a krajiny. Výklad dotčených ustanovení zákona o ochraně přírody ze strany žalovaného či správy CHKO proto nelze považovat za nesprávný, či nepřiměřený. Krajský soud proto uzavírá, že trvalé umístění obytného přívěsu na soukromém pozemku nacházejícím se v území chráněné krajinné oblasti patří mezi činnosti, pro které je třeba získat určitý typ svolení od orgánu ochrany přírody, ať již ve formě výjimky (§ 43 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny) nebo souhlasu k vyhrazení místa [§ 78 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny], a nejde přitom o nepřiměřené omezení práv vlastníků nemovitostí.

Na tomto místě považuje krajský soud za nezbytné vyjasnit, zda v daném případě mělo být potřebné svolení orgánu ochrany přírody vydáno právě ve formě výjimky, či souhlasu k vyhrazení místa, neboť i do toho směřuje jedna z žalobních námitek. I zde se krajský soud ztotožňuje se závěrem žalovaného, že udělení souhlasu k vyhrazení místa ve smyslu § 78 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny předpokládá, že požadovanou činnost (v tomto případě vjezd a parkování na území CHKO) bude provozovat širší okruh osob, než je tomu v případě výjimky podle § 43 odst. 3 téhož zákona, jejíž charakter je ryze individuální. Tento závěr lze dovodit ze samotného zákonného označení obou institutů. Jde-li o souhlas s vyhrazením , pak rozsah oprávnění bude logicky vymezen místem (územím, lokalitou), jehož vlastní vyhrazení může být provedeno například příslušným vyznačením v terénu, přičemž v právě těchto hranicích může prakticky kterákoliv osoba realizovat oprávnění vymezená rozhodnutím o souhlasu k vyhrazení místa . To je stěžejní rozdíl oproti povolení výjimky dle § 43 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny zákonem označené jako , z čehož plyne, že rozsah oprávnění plynoucí z výjimky není vymezen místem, ale předmětem konkrétní zakázané činností, která je však individuálnímu žadateli výjimečně povolena, a to právě v rozsahu daném rozhodnutím o povolení výjimky . Krajský soud proto souhlasí s žalovaným, že proces případného schválení žalobcem požadovaného umístění obytného přívěsu na pozemku v chráněné krajinné oblasti měl být správně veden jako řízení o výjimce, a nikoliv jako řízení o udělení souhlasu k vyhrazení místa. Byť žalobce ve své první žádosti ze dne 20. 12. 2011 (viz výše) žádal „“ (což by byl případ, kdy by souhlas s vyhrazením místa sloužil jako podklad rozhodnutí o umístění stavby či stavebního povolení), tak z celkového vyznění žádosti je evidentní, že záměrem žalobce nebylo učinit ze svého pozemku místo vyhrazené (komukoliv) pro vjezd a setrvání obytných přívěsů, ale že usiloval pouze o setrvání svého obytného přívěsu na svém pozemku. Žalovaný tedy správně posoudil žádost dle jejího obsahu bez ohledu na její označení jako žádost o povolení výjimky. V tomto ohledu nelze přehlédnout, že žalobce ve svých dalších podáních adresovaných žalovanému či správě CHKO již vždy hovořil o výjimce, resp. výslovně brojil proti neudělení výjimky ; naopak v žádném ze svých podání učiněných v průběhu řízení před správními orgány nenamítal, že ve skutečnosti žádal o udělení souhlasu; poprvé tak učinil až v žalobě napadající první rozhodnutí žalovaného.

S ohledem na shora uvedené lze tedy shrnout, že umístění obytného přívěsu na pozemku situovaném na území chráněné krajinné oblasti je činností, na kterou se vztahuje zákaz ve smyslu § 26 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny, k jejíž realizaci je třeba výjimky ze zákazu dle § 43 odst. 3 téhož zákona, přičemž v tomto případě výjimka představuje již konečný povolovací akt . Zbývá tedy posoudit, zda žalobci měla být na základě jeho žádosti výjimka povolena.

Podle § 43 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny platí: „“

Výše citované ustanovení vyjmenovává podmínky, při jejichž splnění povolit výjimku z některých zákonem zakázaných činností. Slovo „“ nasvědčuje tomu, že při splnění zákonem vymezených podmínek nevzniká správnímu orgánu povinnost výjimku udělit, ale toliko povinnost uvážit, zda výjimku udělí či nikoliv, a řešení přijaté na základě této úvahy řádně odůvodnit. Jak přitom plyne z § 78 odst. 1 věty druhé s. ř. s., soud se při přezkumu úvahy správního orgánu smí zabývat pouze tím, zda správní orgán nepřekročil zákonem stanovené meze správního uvážení, anebo zda své správní uvážení nezneužil. Soud je tedy při přezkumu správního uvážení oprávněn pouze hodnotit, zda řešení zvolené správním orgánem je v souladu se zákonem a zda byl skutkový stav procesně zjištěn dostatečně a odpovídá spisovému materiálu , nemůže však hodnotit věcnou správnost přijatého uvážení, neboť tím by fakticky nahrazoval činnost správního orgánu. Námitka žalobce, že napadená rozhodnutí považuje za věcně nesprávná a že mu výjimka udělena být měla, je tedy přezkoumatelná jen ve shora specifikovaném omezeném rozsahu. Krajský soud proto pouze zkoumal, zda neudělené výjimky ze zákazu jsou řešením odpovídajícím zákonné úpravě, a zda si žalovaný (potažmo správa CHKO) tato řešení relevantně odůvodnil a vytvořil si pro něj dostatečné podklady.

Žalovaný (stejně jako správa CHKO) vycházel z úvahy, že obytný přívěs na pozemku žalobce svou barvou, tvarem a rozměry narušuje krajinný ráz, konkrétně kulturní a historickou charakteristiku obce. Krajinným rázem zákonná úprava rozumí zejména přírodní, kulturní a historickou charakteristiku určitého místa či oblasti, jež požívá ochrany před činností snižující jeho estetickou a přírodní hodnotu ). Jedním z kritérií při rozhodování o výjimce ze zákazu je též stav předmětu ochrany zvláště chráněného území (), přičemž v případě chráněných krajinných oblastí (tj. jedné z kategorií zvlášť chráněných území – srov. § 14 zákona o ochraně přírody a krajiny) zákon výslovně uvádí jako jeden z možných předmětů ochrany též dochované památky historického osídlení (). Proto vzal li žalovaný při rozhodování o žádosti o výjimku jako hodnotící kritérium právě krajinný ráz reprezentovaný kulturní a historickou charakteristikou obce, pak zvolil řešení zcela v rámci mantinelů zákonné úpravy. Odůvodnil-li žalovaný svůj postoj tím, že obytný přívěs svou barvou, tvarem a rozměry tvoří v krajině zcela cizorodý prvek a v prostředí vesnické zástavby působí rušivě, pak je zcela zřejmé, jaké důvody jej vedly k závěru, že obytný přívěs na pozemku žalobce narušuje krajinný ráz. Pokud žalovaný navíc vysvětlil, proč umístění obytného přívěsu na vlastním pozemku považuje za zájem soukromý a nikoliv veřejný, zcela dostatečně tím zdůvodnil, proč v jím posuzované věci nebyla naplněna ani další kategorie pro udělení výjimky, a to převaha veřejného zájmu nad zájmy ochrany přírody (). Totéž platí i v případě posledního kritéria pro udělení výjimky, že umístění zjevně není v zájmu ochrany přírody, kdy přívěs žalobce není srovnatelný s jiným objektem dosud umístěným v okolí a v poměru k rozloze pozemku by těžko mohl sloužit k jeho zemědělskému obhospodařování. Jak plyne z předloženého správního spisu (viz výše), správa CHKO v rámci místních šetření pořídila fotografie zachycující pohled na obecní domky, kdy na zahradě jednoho z nich je umístěn obytný přívěs, a současně si vyžádala i stanovisko NPÚ. Skutková zjištění žalovaného tedy zjevně mají oporu ve spisových materiálech. Krajský soud proto nemůže jinak než konstatovat, že řešení zvolené žalovaným se pohybuje v mantinelech právní úpravy, je dostatečně odůvodněno a opírá se o dostatečné podklady. (...)