Vydání 7-8/2012

[12] V projednávané věci se jedná o stanovení pravidel chování adresovaných neurčitému okruhu osob, neboť se tak děje návštěvním řádem národního parku, který je po formální i materiální stránce opatřením obecné povahy. Tuto právní formu dotyčného aktu jednoznačně předepisuje nynější znění § 19 odst. 2 věty první a § 78 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně přírody.

[13] Přípustný obsah návštěvního řádu vyplývá z § 19 odst. 1 zákona o ochraně přírody, podle něhož „[n].“

[14] Náležitosti formy a osobního a územního rozsahu působnosti návštěvních řádů stanovuje § 19 odst. 2 zákona o ochraně přírody, v němž se praví: „“ Konkrétní kompetenční ustanovení navazující na § 19 odst. 2 zákona o ochraně přírody pak obsahuje § 78 odst. 2 písm. c) téhož zákona, podle něhož správy národních parků dále v obvodu své územní působnosti podle odstavce 1 téhož zákona „“.

[15] Podle § 16 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody je na celém území národních parků zakázáno mimo jiné „“.

[16] Citovanému hmotněprávnímu ustanovení zákona o ochraně přírody pak odpovídá kompetenční ustanovení § 78 odst. 2 písm. f) zákona o ochraně přírody, jež určuje orgán mající oprávnění výjimečně povolit jednání, které je jinak obecně zakázáno, a stanovuje postup a právní formu aktu, jímž se tak děje. Podle uvedeného ustanovení správy národních parků dále v obvodu své územní působnosti podle odstavce 1 téhož zákona mimo jiné „“.

[17] Návštěvní řád je tedy vnímán zákonem o ochraně přírody jako základní abstraktně-konkrétní akt, který ve vztahu ke konkrétnímu území (území konkrétního národního parku) stanovuje pravidla chování neurčitému okruhu osob (osob, jež se zdržují na území národního parku či vyvíjejí nějakou ve vztahu k národnímu parku aktivitu). Návštěvní řád je do značné míry „“ aktem v tom smyslu, že má a může stanovit provázaný a pokud možno ucelený komplex pravidel chování na území konkrétního národního parku s přihlédnutím k jeho specifickým přírodním, sociálním a jiným podmínkám. Je tedy konkretizací zákonných pravidel chování na území národních parků ve vztahu k určitému národnímu parku, jež jsou zakotvena především v § 16, § 19 a § 21 až § 23 zákona o ochraně přírody. Pravidla chování v něm uvedená mohou proto podle místních podmínek konkrétního národního parku obsahovat zákazy a výjimky z nich, jež budou obsahově korespondovat s různými možnými výjimkami z katalogu zákazů vztahujících se podle § 16 zákona o ochraně přírody na určité aktivity a udělovanými podle § 78 odst. 2 téhož zákona.

[18] Vedle toho zákon o ochraně přírody dává různým orgánům ochrany přírody, zejména pak správě příslušného národního parku, možnost v konkrétních případech individuálními správními akty umožnit výjimečně na území národního parku určité aktivity, které tam jinak jsou obecně zakázány (viz již zmíněný katalog zakázaných aktivit v § 16 zákona o ochraně přírody a s ním související mechanismus poskytování nejrůznějších výjimek z některých těchto zákazů upravený mj. v § 78 téhož zákona).

[19] Je samozřejmé, že odborný správní orgán, kterým správa národního parku bezesporu je, je povinen při vydávání opatření obecné povahy prosazovat veřejný zájem a pečlivě zohlednit všechny okolnosti tak, aby byl naplněn zákonný smysl a účel existence příslušného národního parku (viz zejm. § 15 odst. 1 a 2, ale i § 1 zákona o ochraně přírody).

[20] Z výše uvedených úvah je patrné, že proceduru vydávání opatření obecné povahy podle § 78 odst. 2 písm. c), stejně jako písm. o) zákona o ochraně přírody nelze považovat za jeden z případů vydávání individuálních rozhodnutí o výjimkách či závazných stanovisek ohledně výjimek pro účely navazujících správních rozhodnutí, jak je to upraveno v § 78 odst. 2 písm. a) až b) a d) až n) zákona o ochraně přírody. Naopak, jde o proceduru vydávání abstraktně-konkrétního aktu zavazujícího neurčitý okruh adresátů. Oba typy procedur existují vedle sebe a řídí se navzájem odlišnými procesními pravidly a jsou ostatně také vedle sebe zařazeny v katalogu kompetencí správy národního parku jako orgánu ochrany přírody v § 78 odst. 2 zákona o ochraně přírody. Proto se na vydávání návštěvního řádu nemůže vztahovat ani povinnost opatřit si pro vydání návštěvního řádu předchozí stanovisko (souhlas) orgánu ochrany přírody, zakotvená v některých ustanoveních § 78 odst. 2 zákona o ochraně přírody, mj. – ve vztahu k projednávané věci – i opatřit si souhlas k vyhrazení míst pro pořádání a organizování hromadných sportovních, turistických a jiných veřejných akcí na území národních parků [§ 16 odst. 1 písm. e)], jak o tom hovoří § 78 odst. 2 písm. f) 1. alt. zákona o ochraně přírody, neboť u návštěvního řádu s ničím takovým procedura jeho vydávání nepočítá.

[21] Nutno podotknout, že jakkoli se při vydávání návštěvního řádu národního parku stanovisko podle § 78 odst. 2 písm. f) zákona o ochraně přírody nevydává, neznamená to, že u jiných opatření obecné povahy tomu tak na základě zvláštních zákonů nemůže být. To však závisí na konkrétní právní úpravě toho kterého opatření obecné povahy.

[22] V řízení o vydání návštěvního řádu národního parku tedy správa národního parku souhlas podle § 78 odst. 2 písm. f) 1. alt. zákona o ochraně přírody nevydává, neboť jí takovou pravomoc zákon pro účely vydávání návštěvního řádu jako opatření obecné povahy nestanoví. V návštěvním řádu může stanovit podmínky volného pohybu osob mimo zastavěné území, tedy i podmínky sjíždění vodních toků vodáckými loděmi a výčet turistických a rekreačních činností (tedy i činností z oboru vodní turistiky), které jsou zakázány. Je samozřejmé, že při stanovení omezení svobody jednotlivců jednat podle své libosti musí správa národního parku respektovat princip proporcionality, a tuto svobodu tedy omezit jen v té míře a takovým způsobem, v jakých je to třeba k dosažení zákonem stanoveného účelu existence příslušného národního parku.

[23] Vedle obecné abstraktně-konkrétní regulace splouvání určitých částí toku Teplé Vltavy v návštěvním řádu jako opatření obecné povahy pak samozřejmě není vyloučeno, aby nad rámec takto připuštěného rozsahu splouvání byly v individuálních případech (např. za účelem konání jednorázových sportovních či turistických akcí) formou samostatného správního rozhodnutí, kterým v daném konkrétním případě souhlas podle § 78 odst. 2 písm. f) zákona o ochraně přírody je, udělovány individuální výjimky ze zákazu podle § 16 odst. 1 písm. e) téhož zákona. (...)