Vydání 3/2023

(…) [21] Nejvyšší správní soud tedy shledal napadený rozsudek přezkoumatelným a přistoupil k jeho věcnému přezkumu. Podstatou kasačních námitek je výklad § 70 odst. 2 a 3 ZOPK. Konkrétně se jedná o otázku, zda se správní orgán dopustí nezákonného zásahu vůči občanskému sdružení nebo jeho organizační jednotce (dále jen „spolek“), jestliže ho na základě jeho žádosti podané v souladu s § 70 odst. 2 ZOPK vždy informuje o zamýšlených zásazích a zahajovaných řízeních pouze , tj. zveřejněním informace na úřední desce a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup, nikoli přímo.

[22] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že ZOPK je , a to jak vůči zákonu č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), tak i vůči správnímu řádu (viz rozsudek NSS čj. 4 As 20/2020-36). Dále je třeba upozornit, že § 70 odst. 2 ZOPK upravuje pouze to, za jakých podmínek má spolek právo , aby jej příslušný orgán státní správy o zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné ZOPK.

[23] Navazující odstavec 3 § 70 ZOPK pak stanovuje, za jakých podmínek a v jakých lhůtách se může spolek přihlásit do správního řízení jako jeho účastník. Ani toto ustanovení tedy neobsahuje pravidla pro informování spolků podle § 70 odst. 2 ZOPK. Taková pravidla nelze dovodit ani z poslední věty, která zní: . Jak již bylo řečeno, jedná se pouze o speciální úpravu počítání lhůt, a to s ohledem na způsob, jakým příslušný správní orgán spolek o zahájení řízení informoval. To, že zmiňuje dvě různé možnosti informování, ještě neznamená, že jsou tyto možnosti vzájemně zaměnitelné a rovnocenné a že dávají příslušnému orgánu na výběr, jak může svoji povinnost plynoucí z § 70 odst. 2 ZOPK splnit. V této souvislosti je třeba vycházet i z toho, že odstavec 3 se obecně týká pouze zahajovaných řízení, nikoli však již zamýšlených zásahů, což znamená, že jej nelze chápat jako upřesnění postupu informování podle odstavce 2, ačkoli se částečně jedná o odkazující normu v části (viz rozsudek NSS ze dne ze dne 27. 4. 2012, čj. 7 As 25/2012-21, č. 2686/2012 Sb. NSS). Uvedená věta byla nadto přidána do ustanovení až zákonem č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění. Důvodová zpráva k tomuto doplnění mj. uvádí, že „[d].“ (viz důvodová zpráva k zákonu č. 186/2006 Sb., zvláštní část, čl. XXVI, k bodům 12 a 13).

[24] Nejvyšší správní soud na tomto základě dospěl k dílčímu závěru, že ZOPK neupravuje způsob, jakým má příslušný orgán státní správy svou povinnost plynoucí z § 70 odst. 2 ZOPK splnit. Zákonodárce totiž dané ustanovení formuloval jako oprávnění spolku požadovat informace, které je veřejným subjektivním právem (viz rozsudek NSS čj. 7 As 25/2012-21). Proto je nutné vyložit, co v kontextu související povinnosti znamená . ZOPK jakožto však nabízí pouze omezená výkladová vodítka.

[25] Podobnou povinnost správních orgánů navázanou na předchozí žádost osob lze nalézt například v zákoně č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí (dále jen „informační zákon o životním prostředí“), který ve svém § 3 odst. 1 hovoří toliko o právu žadatele na to, aby mu povinný subjekt , nikoli aby jej informoval. Přesto § 6 odst. 1 informačního zákona o životním prostředí dává žadatelům možnost navrhnout způsob, jímž má být informace zpřístupněna, odstavec 2 pak stanoví, že pokud tak žadatel neurčí, zvolí se způsob a forma zpřístupnění s ohledem na splnění účelu žádosti a její optimální využití žadatelem. V pochybnostech se využije především formy a způsobu, jež žadatel využil k podání žádosti.

[26] Další výkladovou inspiraci lze hledat v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „informační zákon“), který v § 4a odst. 2 demonstrativně upravuje způsoby , tj. způsoby, jakými se žadatel může s jím požadovanou informací seznámit. Odborná literatura k tomu uvádí, že volba způsobu poskytování informací je předně na samotném žadateli, přičemž ji nemusí uvést výslovně, ale může vyplývat z celkového obsahu žádosti či například z povahy požadované informace. Nejtypičtěji jsou informace poskytovány jejich , tj. odesláním, v elektronické nebo listinné podobě či poskytnutím kopie dokumentu obsahujícího požadovanou informaci. (viz Jirovec, T. § 4a. In: Furek, A; Rothanzl, L.; Jirovec, T. . 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 271 až 273). Tomu napovídá i skutečnost, že se tyto možnosti objevují na prvních dvou místech písmenech a) a b) zmiňovaného § 4a odst. 2 informačního zákona.

[27] Obecně lze tedy shrnout, že způsob, jakým má být spolek ve smyslu § 70 odst. 2 ZOPK informován, by měl zohledňovat i povahu (formu) požadovaných informací. Ta by měla odpovídat jejímu potenciálnímu využití, potažmo účelu ZOPK, kterým je dle jeho § 1 mj. . ZOPK je zároveň třeba interpretovat tak, aby byla zajištěna co možná nejširší účast veřejnosti na řízeních týkajících se ochrany přírody a krajiny (viz citovaný rozsudek čj. 4 As 20/2020-36; přiměřeně viz též rozsudek NSS ze dne 16. 11 2011, čj. 6 As 19/2011-728, č. 2546/2012 Sb. NSS). Aby spolek v této souvislosti mohl chránit veřejné subjektivní právo, měl by se včas a řádně dozvědět, že se bude vést řízení nebo provádět jiný zamýšlený zásah. Podle této „směrovky“ pak může zvážit, zda se vydá na procesní cestu k ochraně onoho práva.

[28] Již podáním žádosti podle § 70 odst. 2 ZOPK spolky vyjadřují svůj zájem na konkrétním environmentálním rozhodování a vůli aktivně se jej účastnit. Splnění informační povinnosti ze strany příslušných orgánů má spolkům zajistit možnost jejich efektivní účast, a to na celém správním řízení, tedy již od jeho počátku, což odpovídá i požadavku čl. 6 odst. 2 Aarhuské úmluvy (Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, č. 124/2004 Sb. m. s.). Spolky na základě obdržených informací musí být schopné kvalifikovaně a bez nutnosti dožadování dalších informací zvážit účast v řízeních, u nichž to ZOPK (či jiný právní předpis) předpokládá. U správních řízení, v nichž spolky účastníkem řízení být nemohou, pak předběžné informování umožňuje například to, že spolky přesto mohou správnímu orgánu podat informace týkající se veřejného zájmu (viz rozsudek NSS ze dne 13. 6. 2022, čj. 6 As 373/2021-35). Správní orgány by měly vzít v úvahu, že spolky zabývající se ochranou přírody a krajiny nevznikají primárně za účelem vedení správních či soudních řízení a náplní jejich činnosti není prakticky nepřetržité „hlídání“ úředních desek správních orgánů. Snahou správních orgánů by tedy mělo být aktivně a adresně informovat spolky, které o to zákonným způsobem projeví zájem, o své zamýšlené činnosti v dané oblasti, nikoliv je „odbývat“ přehlédnutelným strohým sdělením na úřední desce.

[29] Ačkoli tedy spolky nemohou být na rozdíl od ostatních účastníků řízení přímo dotčeny na svých právech, Nejvyšší správní soud nevidí jakýkoli důvod, aby při zahajování řízení, ať už z moci úřední či na návrh, měly tyto spolky z hlediska informovanosti o obsahu a vymezení daného řízení jiné postavení než (vedlejší) účastníci (přiměřeně viz rozsudek NSS čj. 7 As 25/2012-21). Obdobně lze nahlížet rovněž na informování o zamýšlených zásazích.

[30] Tento přístup ostatně vyplývá i z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu, dle které se forma informování o řízeních odvozuje od formy oznámení o zahájení správních řízení doručovaných (vedlejším) účastníkům. V případě řízení zahajovaného na návrh se pak bude typicky jednat o první úkon správního orgánu vůči (vedlejším) účastníkům (viz citovaný rozsudek NSS čj. 6 As 38/2013-23). Co se týče zamýšlených zásahů, jedná se dle ZOPK zejména o záměry, k nimž orgán ochrany přírody a krajiny vydává závazné stanovisko podle § 149 správního řádu (např. § 4, § 44 ZOPK), přijímá oznámení (např. § 8 odst. 2 ZOPK) či vydává opatření obecné povahy (např. § 56 odst. 4 ZOPK). Obdobně jako u zahajovaných správních řízení by tedy o zamýšlených zásazích měl příslušný orgán spolky informovat ve formě, která odpovídá danému úkonu, tj. například kopií žádosti o vydání závazného stanoviska či samotného oznámení. Požadavek na doručování informace v takové formě, ve které je doručována (vedlejším) účastníkům řízení, potažmo osobám, kterých se týkají zamýšlené zásahy, je i z hlediska administrativního zatížení správních orgánů nejsnazší a nejhospodárnější, neboť nevyžaduje jakýkoli úkon navíc.

[31] Ze všech výše uvedených obecných východisek je patrné, že povinnost informovat ve smyslu § 70 odst. 2 ZOPK spočívá v tom, že má příslušný orgán požadovanou informaci spolkům doručovat, neboť bude typicky odpovídat určitému (písemnému) úkonu vůči (vedlejším) účastníkům řízení. Jestliže nestanovuje zvláštní způsob doručování, pak se použijí pravidla pro doručování písemností dle obecné právní úpravy, kterou v tomto případě obsahuje správní řád. Z § 19 a násl. správního řádu vyplývá, že se písemnosti doručují zpravidla adresně, a to zejména prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky nebo prostřednictvím provozovatele poštovních služeb. Za určitých podmínek může adresát požádat o doručování na elektronickou adresu. Kromě individuálního (adresného) doručování správní řád počítá rovněž s doručováním veřejnou vyhláškou prostřednictvím úřední desky, a to za podmínek uvedených v § 25 správního řádu. Veřejnou vyhláškou tedy lze doručovat mj. (např. v řízeních s velkým počtem účastníků podle § 144 správního řádu). Žádný jiný způsob doručování zákon nezná. Nelze tedy doručovat zveřejněním na úřední desce správního orgánu, jak naznačuje stěžovatel. Nejvyšší správní soud znovu zdůrazňuje, že § 70 odst. 3 ZOPK specifikuje pouze počítání lhůt v závislosti na tom, jakým způsobem správní orgán informaci doručuje, nikoli samotný způsob doručování.

[32] S tímto závěrem konečně koresponduje i Nejvyššího správního soudu, na kterou obě strany odkazují a která se, nutno podotknout, skutkově týká posouzení účastenství spolků ve správních řízeních podle § 70 odst. 3 ZOPK. Otázku způsobu informování tedy řeší spíše okrajově. V již citovaném rozsudku čj. 6 As 38/2013-23 Nejvyšší správní soud rovněž zdůraznil, že „.“ O něco jednoznačnější byl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 5. 2007, čj. 1 As 35/2006-100, ve kterém dospěl k závěru, že pokud občanské sdružení podalo u speciálního stavebního úřadu žádost o písemné zasílání všech informací o zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny (§ 70 odst. 2 ZOPK), kterou spojovalo s výstavbou a modernizací silnic I. třídy, včetně dálnic a rychlostních silnic, nebo jejich součástí a doprovodných staveb (např. zařízení staveniště, sjezdy, odpočívky, přivaděče apod.), ale správní orgán jej nevyrozuměl o zahájení správního řízení o vydání stavebního povolení na stavbu rychlostní komunikace a vycházel z toho, že postačí oznámit zahájení řízení formou veřejné vyhlášky, porušil ustanovení o řízení takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].

[33] Jde-li o rozsudek čj. 4 As 20/2020-36, Nejvyšší správní soud neshledal rozpor mezi tímto judikátem a tím, na který odkazoval žalobce. V této souvislosti Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že se v tomto případě jednalo o řízení s více než 30 účastníky, a proto správní orgán v souladu s jiným právním předpisem doručoval oznámení o zahájení řízení veřejnou vyhláškou. Ačkoli tedy Nejvyšší správní soud v bodě 18 daného rozsudku použil formulaci, že „[u]“, zároveň dodal, že druhá forma sdělení není adresována konkrétním osobám, ale celé veřejnosti (tedy nikoli pouze spolkům, které si podaly žádost podle § 70 odst. 2 ZOPK). Dále rovněž upřesnil, že se zveřejněním na úřední desce rozumí vyvěšení oznámení o zahájení řízení podle § 87 odst. 1 stavebního zákona ve spojení s § 144 odst. 2 a § 25 odst. 2 správního řádu. Tento rozsudek tedy v žádném případě nelze vykládat tak, že uznává jakýsi hybridní způsob doručování informací zveřejněním na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup. Stejně tak o možnosti doručování informací (oznámení o zahájení řízení) veřejnou vyhláškou hovoří i citovaný rozsudek čj. 6 As 38/2013-23.

[34] Obdobně lze odkázat i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 8. 2011, čj. 9 As 40/2011-51, dle kterého podání žádosti podle § 70 odst. 2 ZOPK „ .“

[35] Ostatně ani žalobce nerozporuje, že v případech předvídaných zákonem může správní orgán oznámení o zahájení řízení doručovat veřejnou vyhláškou. Pak je požadavek, aby spolky aktivně sledovaly úřední desku příslušného správního orgánu, legitimní. Nelze však paušálně ohýbat obecná pravidla pro doručování, a to i s ohledem na zásadu právní jistoty a jednoty a bezrozpornosti právního řádu.

[36] V nyní posuzovaném případě stěžovatel v souvislosti s žádostí žalobce ze dne 17. 8. 2020 podané podle § 70 odst. 2 ZOPK postupoval tak, že žalobce o zamýšlených zásazích a zahajovaných řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle ZOPK, paušálně informoval souhrnným sdělením zveřejněným (vyvěšeným) na své elektronické úřední desce. Oznámení o zahájení řízení, potažmo informace o zamýšlených zásazích, odmítl žalobci doručovat přímo, a to ani pokud se jednalo o správní řízení, u nichž zákon doručování veřejnou vyhláškou neumožňuje. Nejvyšší správní soud proto ve shodě s krajským soudem dospěl k závěru, že stěžovatel svým postupem nezákonně zasáhl do veřejných subjektivních práv žalobce.