Vydání 10/2007

V přezkoumávané věci byla Magistrátu města Hradec Králové doručena dne 2. 6. 2005 písemná žádost žalobce, kterou uvedený orgán žádal dle § 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. o , které mimo jiné spojoval s výstavbou a modernizací silnic I. třídy, včetně dálnic a rychlostních silnic, nebo jejich součástí a doprovodných staveb (např. zařízení staveniště, sjezdy, odpočívky a přivaděče apod.). Dne 15. 6. 2005 podalo Ředitelství silnic a dálnic České republiky žádost o povolení stavby s názvem . Tímto dnem bylo zahájeno stavební řízení, což Magistrát města Hradec Králové oznámil veřejnou vyhláškou dne 24. 6. 2005 s tím, že účastníci řízení mohou své námitky uplatnit nejpozději do 7 dnů ode dne doručení tohoto oznámení. V této lhůtě ani do vydání stavebního povolení dne 3. 8. 2005 však uvedený orgán žalobce ve smyslu § 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. o probíhajícím stavebním řízení neinformoval. Podle obsahu správního spisu mu na jeho výše zmíněnou žádost ze dne 2. 6. 2005 ani neodpověděl. Teprve dne 31. 8. 2005 se tak žalobce přihlásil za účastníka již skončeného stavebního řízení v I. stupni, přičemž se proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně zároveň odvolal. Toto odvolání však žalovaný přes vážné procesní chyby správního orgánu I. stupně zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Žalobcovými odvolacími námitkami, že v řízení před správním orgánem I. stupně došlo k porušení § 70 zákona č. 114/1992 Sb. a § 18 odst. 3 správního řádu (č. 71/1967 Sb.), v důsledku čehož byl žalobce zbaven práva nahlížet do spisů a vyjadřovat se k podkladům rozhodnutí, se přitom žalovaný navíc vypořádal způsobem zákonu odporujícím. Měl totiž zato, že oznámením o zahájení stavebního řízení veřejnou vyhláškou bylo učiněno § 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. zadost. V tom se však zmýlil.

Předně je totiž třeba vycházet z toho, že doručování veřejnou vyhláškou je formou uvědomění účastníků řízení o tom, co by se jim jinak sdělilo přímým doručením písemnosti, a to v případech stanovených správním řádem nebo tehdy, stanoví-li to zvláštní předpis. Uvědomil-li tedy Magistrát města Hradec Králové v přezkoumávané věci podle § 61 odst. 4 stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.) veřejnou vyhláškou její adresáty (byť na ní nejsou uvedeni) o zahájení stavebního řízení o povolení dané stavby, uvědomil takto jen jeho účastníky. Tehdy ovšem žalobce postavení účastníka vedeného stavebního řízení neměl, neboť tím se mohl stát pouze postupem předvídaným v § 70 zákona č. 114/1992 Sb., tedy pokud by se za něho přihlásil . To ovšem neučinil po celou dobu vedení prvostupňového řízení, neboť o probíhajícím stavebním řízení neměl žádnou povědomost vzdor své žádosti zaslané Magistrátu města Hradec Králové podle § 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.

Při aplikaci a interpretaci uvedené právní normy je nezbytné šetřit její význam, kterým je záměr zajistit postavení účastníka řízení občanským sdružením, a to při zachování podmínek zákonem stanovených a v případě, že se ke svému účastenství v řízení přihlásí ve stanovené osmidenní lhůtě. Je-li zákonem stanovená lhůta pro uplatnění práva, pak musí být možnost uplatnění oprávnění reálná. Protože však správní řízení je možno zahájit dvěma způsoby (na návrh a z podnětu správního orgánu) a v obou případech může být zahájeno správní řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona, pak právo účasti občanských sdružení na těchto řízeních zahájených oběma způsoby, při respektování dalších zákonných podmínek, musí být jistě zachováno.

Je-li řízení zahajováno z podnětu správního orgánu, existuje již jeho záměr zahájit správní řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny (správní orgán o takovém řízení dopředu ví), pak oznámí-li občanskému sdružení zamýšlený termín zahájení správního řízení, je reálné, aby se občanské sdružení v osmidenní lhůtě ke svému účastenství v řízení přihlásilo. Jiná je však situace, je-li správní řízení zahájeno z podnětu účastníka jako v daném případě. V takové situaci musí být osmidenní lhůta pro přihlášení se k účastenství počítána od okamžiku, kdy se občanské sdružení o zahájení předmětného řízení dozví. Takový výklad uvedeného ustanovení je v souladu se záměrem zákona o ochraně přírody a krajiny a v souladu s pravidly logiky a rozumného výkladu právních norem. Nelze tak přijmout ani výklad citovaného ustanovení, podle něhož by byla pod ochranou zákona pouze ta správní řízení, která jsou vyvolána správním úřadem samotným, neboť pak by se veřejnost nemohla podle § 70 zákona č. 114/1992 Sb. účastnit správních řízení vyvolaných účastníky, která se rovněž mohou podstatným způsobem dotknout zájmů ochrany přírody a krajiny. Uskutečňují-li se totiž podle citovaného ustanovení za přímé účasti občanů, pak se tak děje jak v případech, kdy je správní řízení vyvoláno účastníky řízení, tak i v případech, je-li zahájeno z podnětu správního orgánu. V obou těchto případech musí být zachováno právo občanského sdružení na účast v takovém řízení, při zachování ostatních zákonných podmínek.

Magistrát města Hradec Králové ale postupoval v rozporu s tímto ustanovením, přičemž žalovaný toto pochybení nezjistil a nezabezpečil jeho odstranění. Bylo totiž povinností Magistrátu města Hradec Králové informovat žalobce o zahájeném stavebním řízení podle § 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. zvlášť písemně a nezávisle na již zahájeném stavebním řízení. Namísto toho ale oba uvedené orgány veřejné správy neodůvodněně spojily dva zcela samostatné instituty upravené v samostatných zvláštních předpisech (v zákoně č. 114/1992 Sb. a ve stavebním zákoně) a chybně si je vyložily. Žalobce se tak o zahájení stavebního řízení včas nedozvěděl, a vzhledem k tomu nemohl v řízení před správním orgánem I. stupně uplatnit jako účastník řízení svá procesní práva, zejména seznamovat se s podklady rozhodnutí, účastnit se dokazování či vznášet námitky a připomínky proti projednávané stavbě. Vzhledem k dvouinstančnosti správního řízení přitom nemohla být tato procesní závada napravena ani v odvolacím řízení. Zvláště když je ve stavebním řízení uplatňována tzv. zásada koncentrace, což znamená, že nelze přihlížet k námitkám, pokud nejsou uplatněny nejpozději ve lhůtě pro to stanovené příslušným stavebním úřadem, tedy v daném případě Magistrátem města Hradec Králové. Nesprávným postupem orgánů veřejné správy tak byla žalobci odňata nejen možnost účastnit se stavebního řízení před orgánem I. stupně, ale byla mu znemožněna i řádná obrana v odvolacím řízení, neboť vzhledem k uvedenému pochybení nemohl znát podklady prvoinstančního rozhodnutí a tomu přizpůsobit svoji obranu. Kromě toho nelze z prvoinstančního rozhodnutí, a to vzhledem k jeho naprosté obecnosti a rozsahu, vůbec zjistit, jak stavba vyhovuje i jen obligatorním požadavkům na stavby dle § 62 stavebního zákona. Totéž lze říci i o rozhodnutí žalovaném, takže obě rozhodnutí jsou navíc i nepřezkoumatelná, což by byl samostatný důvod pro jejich zrušení.

Vyjádření žalovaného k žalobě pak má krajský soud za účelové, učiněné ve snaze pohlížet na žalobce jako na neúčastníka proběhlého stavebního řízení (byť s ním žalovaný jako s účastníkem jednal a rozhodl o jeho odvolání jako o odvolání účastníka), a tím jej fakticky zbavit žalobní legitimace. Jeho argumentace, že jde jen o komunikace účelové, však nemůže obstát již jen ve světle toho, že jde o stavební objekty stavby , tedy stavby mimoúrovňové křižovatky dálnice D 11 a rychlostní silnice R 35, jak je ostatně zřejmé i z žádosti o vydání stavebního povolení.