3296/2015
Ochrana přírody a krajiny: forma provedení zónace v chráněných krajinných oblastech
Ochrana přírody a krajiny: forma provedení zónace v chráněných krajinných oblastech
k § 27 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 161/1999 Sb. a č. 218/2004 Sb.
Z § 27 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném od 1. 1. 2000 neplyne povinnost Ministerstva životního prostředí vymezit nově vyhláškou zóny všech chráněných krajinných oblastí, ve kterých byla v souladu s původní právní úpravou zónace provedena jinou formou.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2015, čj. 7 As 53/2015-55)
Prejudikatura:
č. 2464/2012 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 568/2004 Sb.Věc:
Státní podnik Lesy České republiky proti Ministerstvu životního prostředí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.Rozhodnutím České inspekce životního prostředí ze dne 2. 11. 2010 a rozhodnutím žalovaného ze dne 8. 3. 2011 byla žalobci uložena pokuta ve výši 150 000 Kč za správní delikt podle § 88 odst. 1 písm. a) a § 88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 12. 2014, čj. 10 A 108/2011-29, shora uvedená rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Městský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že uložení pokuty za spáchání správního deliktu, jehož skutková podstata se opírá o porušení § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny, který obsahuje zakázané činnosti na území první a druhé zóny chráněné krajinné oblasti, neobstojí, pokud k datu spáchání tohoto deliktu nejsou platně vymezeny zóny chráněné krajinné oblasti (dále jen "CHKO") Beskydy. Městský soud totiž dospěl k závěru, že v návaznosti na novelizaci § 27 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny provedené s účinností od 1. 1. 2000 zákonem č. 161/1999 Sb., kterým se vyhlašuje Národní park České Švýcarsko, a mění se zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, je třeba, aby po účinnosti této změny byly zóny CHKO vymezeny formou vyhlášky, a to i v těch případech, kdy k zónaci došlo za dřívější právní úpravy jinou formou (zde Protokolem o vymezení zón CHKO Beskydy ze dne 7. 7. 1999).
Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. V kasační stížnosti stěžovatel nesouhlasil se závěrem, že zónace vyhlášené protokolem před účinností zákona č. 161/1999 Sb. nelze po účinnosti tohoto zákona považovat za platné. Stěžovatel připustil, že zákon č. 161/1999 Sb. neobsahuje žádné přechodné ustanovení ohledně změny formy vymezování zón odstupňované ochrany přírody ve zvláště chráněných územích. Tento zákon však současně zónaci provedenou podle předchozí právní úpravy výslovně neprohlašuje za neplatnou. Za takové situace je třeba v souladu se zásadou
presumpce
správnosti správních aktů takto vyhlášené zónace považovat za platné, neboť opačný výklad by vedl ke zpětnému působení právní normy. Na podporu svého názoru stěžovatel odkázal na závěry uvedené v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, čj. 9 As 15/2012-16. Stěžovatel též uvedl, že mezi schválením zákona č. 161/1999 Sb. a jeho účinností zůstalo pouze 6 měsíců, ve kterých by podle názoru městského soudu musel stěžovatel vymezit vyhláškou zóny odstupňované ochrany přírody u 19 CHKO a 3 národních parků, přičemž takový proces obvykle trvá i několik let. Stěžovatel poukázal také na to, že v dosavadní judikatuře nebyla zónace stanovená protokolem nijak zpochybněna, přičemž například citoval z nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 5. 2004, sp. zn. I. ÚS 198/02. Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že zákazy činnosti navázané buď na zařazení pozemku do CHKO, či její I. nebo II. zóny představují omezení vlastnického práva, a proto na ně plně dopadá čl. 11 odst. 4 a též čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Protože se zařazením území do I. či II. zóny odstupňované ochrany CHKO je spojena řada povinností (a omezení vlastnických práv), došlo ke změně právní úpravy, jež ponechávala vymezení zón internímu aktu ministerstva, a to zákonem č. 161/1999 Sb. Od účinnosti tohoto zákona musí být vymezení zón provedeno vyhláškou ústředního orgánu státní správy, tedy obecně závazným právním předpisem. Skutečnost, že důvodem této novelizace byla nekonformnost dosavadní právní úpravy a praxe s ústavním pořádkem České republiky, vyplývá mj. též z důvodové zprávy k zákonu č. 161/1999 Sb. Aby zóny odstupňované ochrany přírody vymezené do 31. 12. 2009 mohly být považovány za zóny odstupňované ochrany přírody ve smyslu § 27 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění zákona č. 161/1999, tj. i po 1. 1. 2000, bylo nezbytné, aby zákonodárce přijal úpravu obdobnou např. § 90 odst. 9 zákona o ochraně přírody a krajiny, podle něhož národní parky a chráněné krajinné oblasti vyhlášené podle zákona č. 40/1956 Sb. jsou i nadále chráněny jako národní parky a chráněné krajinné oblasti. Jelikož takové ustanovení právní řád neobsahuje, bylo podle stěžovatele třeba, aby k vymezení zón došlo po účinnosti zákona č. 161/1999 Sb. vyhláškou, k čemuž měl stěžovatel dostatek prostoru. Na podporu svých závěrů žalobce odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010, čj. 7 Ao 6/2010-44, č. 2464/2012 Sb. NSS, který (ačkoliv řeší mj. otázku ústavnosti vymezení Národního parku Šumava) je svou argumentací aplikovatelný i na posuzovaný případ, zejména v částech týkajících se zhojení ústavně nekonformního právního základu zónace CHKO. Závěry plynoucí z rozsudku městského soudu přitom nejsou v rozporu ani se závěry uvedenými v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2014, čj. 9 As 15/2012-39, který se týkal otázky povahy komunikace podle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Odkaz stěžovatele na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 198/02 žalobce považoval za irelevantní, neboť se zde Ústavní soud zabýval porušením práva stěžovatele na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, a nikoliv otázkou ústavně konformního vymezení zónace CHKO Beskydy či otázkou obdobnou.Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Podstatou kasační námitky stěžovatele je nesouhlas s výkladem novelizace § 27 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny provedené zákonem č. 161/1999 Sb., který zaujal městský soud.
Podle § 27 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném do 31. 12. 1999 "[k]
bližšímu určení způsobu ochrany přírody chráněných krajinných oblastí se vymezují zpravidla čtyři, nejméně však tři zóny odstupňované ochrany přírody; první zóna má nejpřísnější režim ochrany.
."Zóny vymezuje orgán ochrany přírody po projednání s dotčenými ústředními orgány státní správy, okresními úřady a obcemi.
Podrobnější režim zón ochrany přírody chráněných krajinných oblastí se stanoví při vyhlášení či změně bližších ochranných podmínek chráněných krajinných oblastí (§ 25 odst. 3) obecně závazným právním předpisemPodle § 27 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném od 1. 1. 2000 "[k]
bližšímu určení způsobu ochrany přírody chráněných krajinných oblastí se vymezují zpravidla čtyři, nejméně však tři zóny odstupňované ochrany přírody; první zóna má nejpřísnější režim ochrany.
."Vymezení a změny jednotlivých zón ochrany přírody stanoví Ministerstvo životního prostředí vyhláškou po projednání s dotčenými obcemi.
Podrobnější režim zón ochrany přírody chráněných krajinných oblastí se stanoví při vyhlášení či změně bližších ochranných podmínek chráněných krajinných oblastí (§ 25 odst. 3) obecně závazným právním předpisemUvedená změna byla provedena zákonem č. 161/1999 Sb., z jehož důvodové zprávy plyne, že "[d]
oplnění § 17 odst. 2 a § 27 odst. 1 souvisí s nově navrhovanou formou vyhlašování zónace v národních parcích a CHKO, a to vyhláškou Ministerstva životního prostředí. Tuto novelu navrhla Legislativní rada vlády z důvodu, aby zónace, jež významně působí na možnosti obhospodařování v předmětných územích, byla prováděna odpovídající právní formou v souladu s naším právním řádem
."Pro upřesnění nutno uvést, že městský soud, ačkoli se ve svých úvahách odvolával na novelu provedenou zákonem č. 161/1999 Sb. a na důvodovou zprávu k tomuto zákonu, uváděl v rozsudku napadeném kasační stížností rozhodnou právní úpravu ve znění zákona č. 218/2004 Sb., tj. ve znění účinném od 28. 4. 2004, odkdy byla obsažena v § 27 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podle tohoto ustanovení
vymezení a změny jednotlivých zón ochrany přírody stanoví Ministerstvo životního prostředí vyhláškou
. Toto pochybení lze však považovat za pouhou nepřesnost, neboť obsahově byla právní úprava v obou zněních (tj. ve znění účinném od 1. 1. 2000 a ve znění účinném od 28. 4. 2004), pokud jde o formu vyhlašování zónace, shodná. Právní názor, který městský soud vyslovil, lze tudíž považovat za dostatečně srozumitelný. Správný však není.Nejvyšší správní soud nesdílí názor městského soudu, že z § 27 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném od 1. 1. 2000, případně ze znění § 27 odst. 2 téhož zákona, ve znění účinném od 28. 4. 2004, plyne povinnost stěžovatele vymezit nově vyhláškou zóny všech jednotlivých CHKO, ve kterých byla podle původní právní úpravy zónace provedena jinou formou. Taková povinnost (s případným stanovením lhůty, ve které je třeba provést zónaci novou formou) by podle názoru Nejvyššího správního soudu musela být v souvislosti s provedenou novelizací výslovně stanovena v přechodných ustanoveních. Jestliže taková přechodná ustanovení chybí, platí zásada, že vznik právních vztahů je třeba posuzovat podle předpisů účinných v době jejich vzniku. Tudíž při posuzování otázky, zda byly platně vymezeny zóny příslušné CHKO, je třeba vycházet z právní úpravy účinné v době, kdy k takovému vymezení došlo. V daném případě k zónaci CHKO Beskydy došlo Protokolem o vymezení zón CHKO Beskydy ze dne 7. 7. 1999 (dále jen "protokol"). Jelikož tehdejší právní úprava nestanovila přesnou formu zónace CHKO, je třeba vycházet z toho, že k vymezení zón došlo v souladu s tehdejší právní úpravou.
Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že novelizace, která přinesla požadavek na provedení zónace vyhláškou stěžovatele, s argumentem, že je zapotřebí, aby zónace byla napříště prováděna odpovídající právní formou, je novelizací racionální a přínosnou. Má však za to, že tuto změnu právní úpravy nelze vykládat tak, že dosavadní právní úprava, respektive na jejím základě vydané akty, bez dalšího pozbývají platnosti a účinnosti. Tomu by tak bylo pouze za předpokladu, že by zákonodárce tento následek současně výslovně stanovil. Tak tomu však v daném případě nebylo, a proto je třeba vycházet z toho, že akty vydané podle předchozí právní úpravy jsou i nadále aplikovatelné. Nelze tudíž shledat žádný rozumný důvod k tomu, aby bez věcné změny byla nově prováděna zónace CHKO jen proto, aby tato byla namísto dosavadního způsobu (který odpovídal tehdy platné a účinné právní úpravně) stanovena vyhláškou.
Tento závěr Nejvyšší správní soud činí při vědomí závěrů plynoucích z nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 10. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 52/03, č. 568/2004 Sb., které se týkaly aplikovatelnosti podzákonného právního předpisu. K této problematice Ústavní soud uvedl: "
Pokud zákonodárce zruší příslušné zmocňovací ustanovení zákona, nelze totiž sice hovořit o tom, že taková
." Souzená věc se však liší v tom, že zmocnění k provedení zónace CHKO obsažené v zákoně o ochraně přírody a krajiny nebylo zrušeno, ale došlo pouze k upřesnění právní formy, prostřednictvím které má být zónace provedena. Závěry plynoucí z uvedeného nálezu Ústavního soudu proto nejsou v dané věci aplikovatelné.derogace
rovněž bez dalšího vyvolává formální derogaci prováděcích právních předpisů, je však třeba v takové situaci vždy zkoumat materiální předpoklady existence a působení (účinnosti) takového odvozeného právního předpisu. Takový právní předpis - dokud nebude formálněprávně zrušen jiným normativním právním aktem - sice zůstává platným právním předpisem, při jeho aplikaci je však třeba přihlížet ke skutečnosti, že zde chybí materiální předpoklad působení tako-vého předpisu, tedy konkrétní zákonné zmocnění. Jen na okraj k tomu Ústavní soud poznamenává, že pokud je pak v takové situaci soudní moc konfrontována s otázkou, zda příslušný právní předpis aplikovat, musí se nutně vypořádat právě s absencí materiálních předpokladů působení takového právního předpisu, tj. jeho účinnosti, a takovému předpisu odepřít aplikaci (čl. 95 odst. 1 Ústavy)Nelze též přehlédnout, že samotným vymezením zón ochrany přírody není bezprostředně stanovována žádná povinnost. Povinnosti vztahující se k územím zařazeným do jednotlivých zón CHKO v podobě povinností strpět omezení a zákazy, které se k těmto územím vážou, jsou totiž v souladu s čl. 4 odst. 1 Listiny stanoveny přímo zákonem (§ 26 zákona o ochraně přírody a krajiny). Byť se pak ve vztahu ke konkrétnímu území tyto povinnosti projeví až provedením příslušné zónace CHKO, nelze nevidět, že tyto povinnosti jsou primárně povinnostmi zákonnými, a nikoli povinnosti plynoucími se samotné zónace.
K poukazu žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 Ao 6/2010-44, vyjadřující se mj. k problematice vyhlášení Národního parku Šumava, je třeba uvést, že vyhlášení národního parku je svou povahou kvalitativně jiným institutem, než jakým je jeho následná zónace. To se ostatně projevuje v tom, že zatímco národní parky, jejich poslání a bližší ochranné podmínky se podle § 15 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny vyhlašují zákonem, zónaci národních parků stanoví podle § 17 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny Ministerstvo životního prostředí vyhláškou. Z tohoto důvodu nelze požadavky na formální a materiální naplnění ústavních kautel popsaných v uvedeném rozsudku Nejvyššího správního soudu bez dalšího vztahovat ani na zónaci samotných národních parků, ani na zónaci CHKO.
Závěrem Nejvyšší správní soud poznamenává, že žalobce, jako subjekt dlouhodobě hospodařící na územích zařazených do první či druhé zóny nejen v CHKO Beskydy, ale i na území jiných CHKO, jen stěží mohl být v nejistotě ohledně existence jejich zónace. Proto mu skutečnost, že k sankcionované činnosti došlo v druhé zóně CHKO Beskydy, musela být dobře známa. (...)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.