Vydání 9/2004

Ještě předtím, než se Nejvyšší správní soud bude podrobně zabývat jednotlivými žalobními body, považuje za vhodné uvést, že některé žalobní námitky se bezprostředně nedotýkají práv žalobce, přičemž žalobce dále v některých žalobních námitkách nenamítá jen porušení zákonnosti či vady řízení, ale uvádí i další skutečnosti, k jejichž přezkumu však nejsou správní soudy oprávněny.

Dále Nejvyšší správní soud musí alespoň v obecné rovině připomenout, že mezi namítanou nezákonností a důsledky případného vyhovění žalobě (a tedy zrušením napadeného správního rozhodnutí) musí existovat určitý vztah proporcionality. To především znamená, že Nejvyšší správní soud v každém případě rozhodovaném kasačním způsobem v širším slova smyslu hodnotí napadené rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí jemu v dané věci předcházející jako celek. K jeho zrušení by proto mohl přistoupit jen tehdy, pokud by shledal, že k porušení zákona došlo nikoliv v zanedbatelné míře, nýbrž v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného správního řízení a vydaného rozhodnutí jako celku. Tak je třeba případné vyslovení nezákonnosti správního rozhodnutí chápat i jako deklaraci toho, že míra pochybení správního orgánu překročila mez, již je vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci možno považovat v konečném důsledku za ohrožující právem chráněné zájmy účastníků, přičemž k překročení této meze může dojít jak jediným pochybením dostatečně závažného rázu, tak také větším počtem relativně samostatných pochybení, jež by při jejich jednotlivém posuzování mohla být vnímána jako , avšak ve svém úhrnu by případně již mohla dosáhnout zásadní intenzity.

Na základě těchto obecných východisek dospěl Nejvyšší správní soud při posuzování důvodnosti jednotlivých žalobních bodů k dále uvedeným závěrům, přičemž však zdůrazňuje, že podstata žalobní argumentace žalobce brojí ve skutečnosti proti shora citovanému rozhodnutí správního orgánu I. stupně (potvrzenému rozhodnutím odvolacího orgánu), ačkoliv z povahy přezkumného soudního řízení je zřejmé, že Nejvyšší správní soud je povolán k přezkoumání zákonnosti především rozhodnutí správního orgánu II. stupně, tedy rozhodnutí žalovaného. Tak dochází k určité disproporci mezi posláním a obsahem žaloby. Nejvyšší správní soud potom námitky žalobce směrované k rozhodnutí správního orgánu I. stupně zohlednil s přihlédnutím k tomu, že žalobce vytýkal žalovanému, že nevyhověl jeho odvolání a rozhodnutí orgánu I. stupně potvrdil a nepřezkoumal rozhodnutí orgánu I. stupně v celém rozsahu.

Z výše uvedených obecných hledisek vycházel Nejvyšší správní soud i při posuzování námitek uvedených v žalobě.

Není důvodná první námitka žalobce o tom, že byl jednak zkrácen na svých procesních právech tím, že v dané věci nebylo vydáno podkladové rozhodnutí o souhlasu či nesouhlasu se zásahem do krajinného rázu ve smyslu § 12 odst. 2 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a § 126 odst. 1 stavebního zákona, přičemž pokud by bylo vedeno takové řízení, žalobce by se beze všech pochyb takového řízení zúčastnil, a že dále nesouhlasí s odůvodněním v rozhodnutí žalovaného, že předmětný souhlas byl dán stanoviskem magistrátu ze dne 8. 8. 2000. Z dikce § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve spojení s § 90 odst. 1 téhož zákona, lze dovodit (v tom se soud plně ztotožňuje s názorem žalovaného, vyjádřeným v odůvodnění napadeného rozhodnutí), že rozhodnutí bude vydáno ve správním řízení tehdy, pokud příslušný orgán dospěje k závěru, že daná stavba nebo činnost by mohla snížit nebo změnit krajinný ráz. V takovém případě by potom k umístění stavby byl nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody, vydávaný ve správním řízení, a bez něho by stavbu umístit možné nebylo. Naopak v situaci, kdy orgán ochrany přírody dospěje k závěru, že se o takovou stavbu nebo činnost nejedná, udělování souhlasu nepřichází v úvahu, a tudíž se ani žádné správní řízení vést nemůže. To proto, že dikce citovaného ustanovení nepředpokládá, že se má rozhodovat o tom, zda stavbou nebo činností může či nemůže dojít ke snížení nebo změně krajinného rázu, nýbrž se má rozhodovat o tom, zda se ke stavbě nebo činnosti způsobilé snížit či změnit krajinný ráz udělí či neudělí souhlas. V daném případě je ze stanovisek příslušného orgánu ochrany přírody ze dne 17. 11. 1997 a 8. 8. 2000 zřejmé, že podle jeho názoru v daném případě nešlo o stavbu, která by mohla snížit nebo změnit krajinný ráz, a proto souhlas vydávaný ve správním řízení podle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny v úvahu nepřicházel. Za této situace, kdy žádného řízení nebylo třeba, žalobce nemohl být neúčastí na takovém řízení zkrácen na svých procesních právech, a zkrácen na těchto právech tedy nebyl.

Obdobně Nejvyšší správní soud neshledal opodstatněnou námitku žalobce, že návrh stavby „Nového spojení“ je v rozporu s východisky, cíli a účelem územního plánu, tj. zejména s požadavkem chránit Pražskou památkovou rezervaci před drastickými stavebními změnami i v její těsné blízkosti (viz statut ochranného pásma Pražské památkové rezervace), a dále v rozporu s regulativy funkčního a prostorového uspořádání území hl. m. Prahy dle vyhlášky č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy, o závazné části územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy. Podle § 37 odst. 1 stavebního zákona je podkladem pro vydání územního rozhodnutí územně plánovací dokumentace. Z napadaného rozhodnutí a z podkladových materiálů vyplývá, že daná stavba je umísťována v ploše DZ1, vymezované územním plánem sídelního útvaru hlavního města Prahy. Funkční vymezení této plochy se přitom definuje v příloze č. 1 předmětné vyhlášky č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy [oddíl 5 Monofunkční plochy, článek 2 Doprava, odst. 2 e) DZ1 - tratě a zařízení železnice] jako území, stavby a zařízení sloužící železničnímu provozu, přičemž v příloze č. 2 této vyhlášky je navrhovaná stavba zapsána pod kódem DZ (doprava železniční) jako veřejně prospěšná stavba. Ve sdělení odboru územního plánování Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 23. 3. 2001 se potom uvádí, že územní plán v souvislosti s přestavbou železničního uzlu Praha podrobněji navrhl koncepci železniční dopravy, v souladu s níž je stanoveno jako rozhodující do roku 2010 dokončit modernizaci západní poloviny železniční stanice Praha - Hlavní nádraží včetně přestavby severního zhlaví stanice a současného zkapacitnění přívodních železničních tratí od stanice Praha - Libeň, Praha - Vysočany a Praha - Holešovice s názvem „Nové spojení“. Ze všech těchto uvedených skutečností vychází i napadané rozhodnutí žalovaného, neboť konstatuje soulad umístění stavby s územním plánem. Tvrdí-li žalobce rozpor návrhu stavby s požadavkem chránit Pražskou památkovou rezervaci, uvádí soud, že ze samotného územního plánu je zřejmé, že na tuto ochranu daný územní plán výslovně pamatuje (jak ostatně sám žalobce poznamenává) v příloze č. 1, oddílu 1, odstavci 2 písm. c) a d) vyhlášky č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy. Jestliže potom v téže příloze je dále určena plocha DZ1 s příslušným funkčním vymezením, pak je nutno dovodit, že územní plán vnímá využití této plochy jako slučitelné s požadavky na ochranu Pražské památkové rezervace. Za tohoto stavu věci se Nejvyšší správní soud právě s ohledem na rekapitulované skutečnosti s rozhodnutím žalovaného ztotožňuje a dospívá k závěru, že navržená stavba je umísťována v souladu s územním plánem sídelního útvaru hl. m. Prahy, v souladu s regulativy funkčního a prostorového uspořádání podle této vyhlášky a stejně tak je v souladu s východisky, cíli a účelem územního plánu, a žalobcovu námitku v tomto směru tedy nelze akceptovat.

Další žalobcovy námitky spočívají ve výkladu koncepčních aspektů širších vazeb navrhované stavby a její nevhodnosti v daném území. Takové námitky ale nejsou z pohledu přezkumné pravomoci soudu rozhodné a nelze se jimi zabývat. K tvrzení žalobce, že nebyly vypořádány veškeré námitky vznesené v územním řízení a ani všechny odvolací důvody uváděné žalobcem, a zjevně tak nedošlo k rozhodnutí o všech námitkách účastníka a k přezkoumání rozhodnutí I. stupně v celém rozsahu, čímž se žalobce cítí být zkrácen na svých procesních právech, Nejvyšší správní soud uvádí, že tato žalobní námitka byla vznesena obecně, bez konkrétního uvedení, které právně námitky má žalobce na mysli. Přesto se touto námitkou Nejvyšší správní soud zabýval a porovnáním obsahu žalobcových vyjádření a obsahu napadeného rozhodnutí neshledal, že by žalovaný pominul některou z právně relevantních odvolacích námitek žalobce. Není proto opodstatněná námitka žalobce, že odvolací orgán nepřezkoumal rozhodnutí orgánu I. stupně v celém rozsahu.

K námitkám, že dokumentaci k územnímu řízení z hlediska ochrany architektonických a urbanistických hodnot nemohl stavební úřad na základě podkladů shromážděných ve správním spise přezkoumat, protože dokumentace, předložená účastníkům řízení na ústním jednání, potřebné doklady neobsahovala a s těmito podklady se účastníci, včetně žalobce, nemohli seznámit, soud poznamenává, že to ze spisu nevyplývá. Naopak - ze správního spisu doloženého soudu lze dovodit, že stanoviska orgánů státní správy, včetně EIA, byla přiložena k návrhu jako součást dokumentace a byla k dispozici v průběhu řízení. Proto soud, obdobně jak to učinil žalovaný správní orgán, nemůže přisvědčit námitce žalobce, že účastníci řízení neměli možnost vyjádřit se k podkladovým dokumentům, a byla tak zkrácena jejich procesní práva. Pokud jde o výhradu, že nebyl respektován požadavek odboru památkové péče magistrátu zhotovit zákres mostního díla a tunelového portálu do fotografie a konzultovat jej v rozpracovanosti s tím, že plnění této podmínky se nezákonně přesunulo z územního do stavebního řízení, její vyhodnocení považuje Nejvyšší správní soud za záležitost výkladu. Z dikce tohoto požadavku z předmětného rozhodnutí výslovně nevyplývá, že tento zákres je třeba provést před ukončením územního řízení (obdobně je i z povahy některých dalších podmínek zřejmé, že dopadají na období po vydání územního rozhodnutí), je však nepochybné, že taková podmínka musí být územním rozhodnutím vzata v úvahu a správní orgán I. stupně tuto podmínku do územního rozhodnutí také promítl. Je pravda, že tak učinil s poznámkou, že tato podmínka bude realizována ve stavebním řízení, přičemž ze stavebního zákona je zřejmé, že stavební řízení musí vycházet z výsledků územního řízení. Za tohoto stavu věci pak nelze souhlasit s tím, že ve stavebním řízení se plnění této podmínky stane již bezpředmětným. Soud tak z obsahu správního spisu ve vztahu k těmto žalobcovým námitkám dovodil, že ve správním řízení byl v rozsahu potřebném pro rozhodnutí úplně zjištěn skutečný stav věci, byly za tím účelem opatřeny potřebné podklady pro rozhodnutí ve smyslu § 35 odst. 3 stavebního zákona, byly zohledněny i podmínky odboru památkové péče magistrátu, a nebyl tak porušen § 32 odst. 1 správního řádu.

Co se týká námitek žalobce, jejichž obsahem je poukaz na vady zamýšlené stavby, související podle žalobce s její dopravně cestovní nevýhodností, s pochybnostmi o její ekonomické efektivnosti, jakož i pochybnostmi o efektivnosti uvažovaného technického řešení, což žalobce demonstruje výhradami k uvažovanému řešení jednotlivých staveb souboru „Nové spojení“, rovněž k nim soud uvádí, že nejsou z pohledu přezkumné pravomoci soudu rozhodné a nelze se jimi zabývat.

Závěrem Nejvyšší správní soud ještě stručně rekapituluje, že v namítaném postupu, a to zejména v postupu správního orgánu I. stupně, se ve smyslu některých žalobcových námitek při striktním výkladu zákona sice mohly určité žalobcem uváděné skutečnosti v některých aspektech jevit v rozporu se zákonem, nicméně namítaná pochybení nebyla prokazatelně zjištěna a jako taková nebyla, či by nebyla, způsobilá založit nezákonnost napadených rozhodnutí.

Vzhledem ke všemu výše uvedenému neshledal Nejvyšší správní soud postup žalovaného v předmětné věci nezákonným, a proto žalobu jako nedůvodnou zamítl (§ 78 odst. 7 s. ř. s.).