Vydání 12/2006

V odůvodnění napadeného usnesení krajský soud uvedl, že jednou z podmínek řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu je, že žalobce se ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu nemohl bránit jinými právními prostředky. Tato podmínka splněna nebyla. Sporná otázka, zda žalobci měla být správní rozhodnutí o zrušení předběžných opatření doručena s účinky vyplývajícími z § 51 odst. 1 správního řádu, měla být dána k posouzení nikoliv soudu, ale orgánu, který je žalovanému instančně nadřízen. Žalobce tak mohl a měl tato rozhodnutí napadnout řádným opravným prostředkem (rozkladem) s poukazem na popření svých práv jako účastníka řízení. Žalobci byly kopie rozhodnutí na vědomí zaslány, a byl tedy s jejich obsahem seznámen. I za situace, kdy by mu měla být rozhodnutí jako účastníkovi řízení doručena, by nemohl utrpět žádnou újmu, neboť pro případ takového procesního pochybení by v jeho případě nemohla uplynout lhůta pro podání rozkladu (§ 61 odst. 1 správního řádu). Skutečnost, že žalovaný na rozhodnutích vyznačil doložky právní moci a vykonatelnosti, na této situaci ničeho nemění, neboť jsou to jen evidenční úkony, které samy o sobě právní moc a vykonatelnost nezakládají. Krajský soud proto odmítl návrh jako nepřípustný podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.

Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení krajského soudu obsáhlou kasační stížností, opírající se o důvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. d) a e) s. ř. s. Poukázal na to, že jiným právním prostředkem nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s. může být jen takový prostředek, jehož uplatnění může být efektivní. Odvolání či rozklad však musí směřovat vždy do výroku rozhodnutí. Výsledkem přezkoumání pak může být změna či zrušení rozhodnutí. Jde tedy vždy o dispozici s výrokem rozhodnutí. Výsledkem přezkoumání napadeného rozhodnutí tak nemůže být závazný příkaz podřízenému orgánu, komu má rozhodnutí doručit či zda má nesprávně vyznačené doložky právní moci na rozhodnutí odstranit a oznámit to účastníkům řízení. Proto užití řádného opravného prostředku není jiným právním prostředkem obrany ve smyslu § 85 s. ř. s. způsobilým donutit správní orgán nezasahovat do práva stěžovatele neoznamováním správních rozhodnutí. Stěžovatel podal rozklady proti neoznámeným rozhodnutím žalovaného; ty byly přezkoumány s negativním výsledkem i z hlediska, zda neodůvodňují přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení či obnovu řízení, ale tato rozhodnutí žalovaný rovněž stěžovateli řádně neoznámil. Žaloba podaná stěžovatelem podle § 82 a násl. s. ř. s. je proto přípustná a usnesení soudu o jejím odmítnutí podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je nezákonné [§ 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.].

Žalobce namítl dále, že soud řádně neodůvodnil výrok usnesení, kterým zamítl jeho návrh na nařízení předběžného opatření, jestliže pouze uvedl, že takový návrh je imanentně spojen s návrhem ve věci samé. Tím, že soud řádně nezdůvodnil zamítnutí návrhu na nařízení předběžného opatření, je dán důvod kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.

Žalovaný proti tomu ve svém vyjádření uvedl, že stěžovatel podal proti rozhodnutí o zrušení předběžných opatření rozklady; o nich bylo rozhodnuto. V rozkladu mohl stěžovatel namítat i procesní pochybení, a to také učinil. Rozklad je nutno chápat jako jiný právní prostředek, jímž se lze domáhat ochrany či nápravy, který plně koresponduje s § 85 s. ř. s. Žalovaný odkázal rovněž na specifičnost rozhodnutí o předběžných opatřeních. Předseda Úřadu již ve věci dne 15. 8. 2003 rozhodl a stěžovatelův rozklad zamítl.

Ke kasační stížnosti podaly své vyjádření osoby zúčastněné na řízení.

Osoba zúčastněná na řízení M., a.s., uvedla, že setrvává na svém stanovisku, že nápravu stěžovatelem namítaných údajných procesních pochybení žalovaného je možno požadovat výhradně postupem podle § 65 s. ř. s. Nedoručení zmíněných rozhodnutí žalovaným bylo důsledkem právního názoru žalovaného, podle něhož stěžovatel účastníkem řízení vůbec nebyl. Rozhodnutím ze dne 15. 8. 2003 předseda Úřadu potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 4. 2003. Protože jakékoliv předběžné opatření pozbývá účinnosti dnem, kdy rozhodnutí ve věci samé nabylo právní moci (§ 43 odst. 2 správního řádu), údajný zásah do práv stěžovatele tak pominul. Společnost M. proto navrhuje, aby soud kasační stížnost zamítl.

Osoba zúčastněná na řízení V., a.s., ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že žalovaný postupoval při doručování svých rozhodnutí týkajících se předběžných opatření v souladu se správním řádem; stěžovatel není osobou, které se taková rozhodnutí doručují. Přesto však, domníval-li nestěžovatel, že mu měla být rozhodnutí doručena, měl možnost se bránit opravným prostředkem a v něm tuto námitku uplatnit. K posouzení zákonnosti procesního postupu žalovaného tak v této fázi řízení není příslušný soud, ale správní orgán II. stupně. V současné době bylo již správní řízení pravomocně skončeno: předseda Úřadu potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně o zastavení řízení. K zamítnutí návrhu na nařízení předběžných opatření společnost V. uvedla, že s ohledem na odmítnutí žaloby již odpadl důvod rozhodovat o souvisejících návrzích na vydání předběžných opatření. I kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k názoru, že žaloba byla přípustná, bylo by již třeba vzhledem ke stavu věci postupem podle § 110 odst. 1 a 2 s. ř. s. ve spojení s § 86 s. ř. s. řízení zastavit.

Osoba zúčastněná na řízení R., a.s., se ve svém vyjádření ztotožnila s postupem krajského soudu. Nepřípustnost žaloby spatřuje rovněž v nevyužití možnosti stěžovatele zajistit ochranu nebo nápravu jeho práv jinými právními prostředky. Dále podrobně popsala postup, jehož se měl stěžovatel ve správním řízení přidržet. Právě v nevyužití možnosti podání opravného prostředku spatřuje důvod pro odmítnutí žaloby: v době podání žaloby stěžovatel nenapadl rozhodnutí žalovaného opravným prostředkem, učinil tak až po podání žaloby; tyto skutečnosti také soud v odůvodnění usnesení podrobně a logicky vyložil. Stěžovatel tedy zkresluje fakta a takto formulované odůvodnění soudu označuje za nesrozumitelné. Stěžovatel mohl podat rozklad; nebránila tomu ani skutečnost, že rozhodnutí byla opatřena doložkou právní moci a vykonatelnosti. Vyznačení právní moci na rozhodnutí nebrání tomu, aby proběhlo odvolací řízení, jestliže se účastník řízení v zákonné lhůtě odvolá. Stěžovatel měl za to, že byl osobou oprávněnou podat proti rozhodnutí žalovaného o zrušení předběžných opatření opravný prostředek, a byl prokazatelně seznámen s obsahem rozhodnutí. Když mu byly doručeny jejich kopie, měl možnost v patnáctidenní lhůtě podat rozklad. To neučinil a své opomenutí se snažil napravit podáním žaloby. K námitce vztahující se k návrhu na předběžné opatření společnost R. uvedla, že takový návrh lze dle § 38 odst. 1 s. ř. s. podat pouze společně s návrhem na zahájení řízení ve věci. Je-li návrh ve věci odmítnut, odpadá důvod řízení o návrhu na předběžné opatření. Z uvedených důvodů navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.

Osoba zúčastněná na řízení Č., s. r. o., se vyjádřila v obdobném smyslu: stěžovatel podle ní nevyčerpal řádné opravné prostředky, které měl k dispozici.

Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněného důvodu a uvážil o ní takto:

K výroku I (zamítnutí žaloby) a IV (náklady řízení) z rozhodnutí krajského soudu:

Podle § 82 s. ř. s. je k podání žaloby legitimován každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo; taková osoba se může žalobou u soudu domáhat ochrany proti zásahu, trvají-li jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování. Žaloba je ale nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky nebo domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný (§ 85 s. ř. s.).

Pojem "zásah" soudní řád správní nedefinuje, a nečiní tak obecně ani jiný zákon. Soud vykládá pojem "zásah" tak, že jím mohou být aktivní úkony správních orgánů nebo jiných součástí veřejné správy v rámci výkonu veřejné moci, související většinou s výkonem správní činnosti. Může se tak jednat o jednorázový a protiprávní útok orgánů veřejné moci vůči základním ústavně zaručeným právům, který v době svého působení představuje trvalé ohrožení stavu po právu existujícího. Soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu ve věcech subjektivních oprávnění a povinností veřejnoprávního charakteru; to platí i při ochraně poskytované podle § 82 s. ř. s. Nestačí, bude-li prokázána nezákonnost zásahu, ale musí být prokázáno současně, že žalobce byl nezákonným zásahem přímo zkrácen na svých subjektivních právech.

Taková žaloba je však vyloučena, nevyužil-li žalobce možnosti ochrany či nápravy stavu pomocí právních prostředků, které mu právní řád poskytuje, jinak řečeno, nebránil-li se takovými prostředky, které mu zákon dává k poskytnutí ochrany nebo nápravy. Nevyužití takových existujících právních prostředků má za následek nepřípustnost žaloby a její odmítnutí.

Je zřejmé, že v době podání žaloby stěžovatel uvedených právních prostředků nevyužil. Není rozhodující, zda stěžovatel sám je podle svého úsudku považoval za efektivní či nikoliv. Takový názor nemá oporu v zákoně. Podmínkou, s níž soudní řád správní spojuje nepřípustnost žaloby, je nevyužití právních prostředků, jimiž se lze ochrany domáhat, nikoliv případná či tvrzená neefektivita takových prostředků.

Opravným prostředkem v posuzované věci je rozklad (§ 61 správního řádu), jak správně uvedl krajský soud. Stěžovatel měl tedy právní možnost ochrany, kterou ostatně posléze také využil. Pro věc není významné tvrzení stěžovatele, že takovým opravným prostředkem lze napadat pouze výrok rozhodnutí a takový postup není efektivní pro výsledek řízení, kterým hodlal prosadit svoje účastenství v řízení. Podle § 60 správního řádu je odvolací orgán povinen přezkoumat i opožděné nebo nepřípustné odvolání z toho hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení anebo změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení. Odvolací orgán tedy měl možnost se v novém řízení vyslovit k účastenství stěžovatele; to také učinil.

Soud v předchozím řízení zkoumal, zda v době podání žaloby využil již stěžovatel všech právních prostředků pro svoji obranu a vedl svůj procesní útok způsobem, který zákon předpokládá.

Žaloba byla podána k soudu dne 10. 2. 2003. Až dne 15. 5. 2003 obdržel krajský soud od předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže na vědomí fotokopie rozhodnutí ze dne 23. 4. 2003, kterými byly zamítnuty rozklady stěžovatele proti napadeným rozhodnutím. Ze správního spisu krajský soud zjistil, že v době podání žaloby stěžovatel nevyužil právních prostředků, kterými se mohl domáhat obrany či nápravy, a z uvedených důvodů ve shodě s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalobu odmítl.

Nejvyšší správní soud se s tímto výrokem ztotožnil a shodně s krajským soudem uzavřel, že žaloba byla nepřípustná ve smyslu § 85 s. ř. s. Rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí návrhu tedy není nezákonné, jak tvrdil stěžovatel v kasační stížnosti. Kasační stížnost podaná z důvodu § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tak není důvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud zamítl podle § 110 odst. 1 s. ř. s. (napadený výrok I o odmítnutí žaloby a výrok IV o nákladech řízení ve věci samé v usnesení krajského soudu).

Stěžovatel uvedl dále, že soud řádně neodůvodnil výrok usnesení, kterým zamítl jeho návrhy na nařízení předběžného opatření. V tom spatřoval důvod pro podání kasační stížnosti ve shodě s § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (výroky II a III z usnesení Krajského soudu v Brně).

Rozhodnutí krajského soudu o tom, že návrh na vydání předběžného opatření, jímž by bylo uloženo žalovanému oznámit stěžovateli čtyři rozhodnutí z 27. 1. 2003 (výrok II z usnesení krajského soudu), a dalšího předběžného opatření, jímž by bylo žalovanému uloženo odstranit doložky právní moci a vykonatelnosti na těchto rozhodnutích (výrok III), se zamítá, je však skutečně vadné.

Jestliže totiž krajský soud o návrzích na předběžná opatření rozhodoval až současně s rozhodnutím ve věci samé (kdy žalobu odmítal), tedy v době, kdy již se závazně vyslovil o tom, že pro řízení o žalobě samotné neshledal podmínky, nemohl již o návrzích na předběžné opatření rozhodovat věcně (zamítnutím). To proto, že neshledá-li soud podmínky k tomu, aby řízení o "hlavní" věci vůbec vedl, logicky nemůže věcně (zamítnutím) rozhodovat o návrhu, jehož přípustnost je na přípustnosti žaloby závislá a s ní spojená; v takovém případě měl krajský soud současně s odmítnutím žaloby odmítnout i návrhy na předběžná opatření, neboť - - nejsou-li podmínky pro řízení o věci samé, nemohou tu být podmínky ani k vydávání rozhodnutí na ní závislých.

Rozhodnutí krajského soudu je ostatně vnitřně rozporné a nesrozumitelné, uvádí-li (správně), že návrh (na předběžné opatření) musí sledovat osud hlavního rozhodnutí a - dokonce - že byla-li žaloba odmítnuta, odpadl důvod rozhodovat o návrzích s ní souvisejících. Tento v zásadě správný názor krajský soud ovšem ve výroku nevyjádřil ani tím, že by vůbec o návrzích nerozhodl, ani tím, že by tyto návrhy odmítl. Zamítl-li tyto návrhy (rozhodl-li věcně), jsou oba výroky nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.

Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnosti v tomto ohledu vyhověl, výroky II a III z usnesení krajského soudu zrušil a sám je nahradil výrokem o odmítnutí návrhů na předběžná opatření; tento postup je umožněn ustanovením § 110 odst. 1 s. ř. s.