Vydání 3/2018

(…)

[22] Podle čl. 23 odst. 1 směrnice o ovzduší platí, že „

“.

[23] Podle přílohy XV ke směrnici o ovzduší části A je třeba zahrnout do místních, regionálních nebo národních plánů kvality ovzduší pro zlepšování kvality vnějšího ovzduší následující informace:

„

“

[24] K provedení citovaných ustanovení směrnice o ovzduší byl v České republice na národní úrovni formulován § 9 zákona o ochraně ovzduší, jehož odst. 1 uvádí, že „“

[25] Podle § 9 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší „“

[26] Podle přílohy č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší má být obsahem programu zlepšování kvality ovzduší:

„

“

[27] Z uvedeného přehledu je zřejmé, že program zlepšování kvality ovzduší je, jak plyne již z jeho názvu, především programovým dokumentem stanovujícím kroky a opatření, jež mají vést v neurčitě formulovaném časovém horizontu („“) ke stanovenému cíli, tj. dosažení imisních limitů. Vzhledem k tomu, že je vydáván ve formě opatření obecné povahy, nemohou se soudy jejich přezkumu z hlediska souladu se zákonem, resp. právem včetně práva evropského, bez dalšího vyhnout. Není ani tak problém ověřit, zda program zlepšování kvality ovzduší obsahuje formálně to, co podle výčtu v příloze č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší, interpretovaném v souladu s požadavky transponované směrnice o ovzduší, obsahovat má. Podstatně obtížnější je materiální posouzení, zda byla zvolena opatření, která k dosažení stanoveného cíle povedou, a to tak rychle, jak je to jen možné. Nelze přitom ztrácet ze zřetele, že soud oproti Ministerstvu životního prostředí není orgánem vrchního státního dozoru ve věcech životního prostředí a ústředním orgánem státní správy pro ochranu ovzduší. Není proto jeho úkolem, aby svou laickou úvahou nahrazoval odbornou úvahu k tomu povolaného orgánu. Soud ani není nadán věšteckými schopnostmi, aby mohl s jistotou říci, zda bude realizací do programu zahrnutých opatření nakonec kýženého cíle dosaženo.

[28] Přezkum takových opatření obecné povahy tedy pro soud i účastníky představuje hodně měkkou půdu. Bude proto inspirativní ohlédnout se v prostoru Evropské unie, jak k přezkumu obdobných opatření přistupují soudy v jiných zemích, včetně Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“).

[29] Pokud jde o evropskou judikaturu, Soudní dvůr již přinejmenším od roku 1991 setrvale zastává názor, že tam, kde neplnění opatření požadovaných směrnicemi EU může ohrozit lidské zdraví, musí mít dotčené osoby možnost opřít se v národním právním řádu o závazná pravidla, aby se mohly dovolat svých práv (ve vztahu k nestanovení závazných hodnot kvality ovzduší pro oxid siřičitý a suspendované částice srov. rozsudek ze dne 30. 5. 1991, , C-361/88, bod 16; ve vztahu k nestanovení parametrů jakosti povrchových vod srov. rozsudek ze dne 17. 10. 1991, , C-58/89, bod 14). V podobném duchu pak Soudní dvůr judikoval, že je v rozporu se závaznou povahou směrnic spoléhat se při dosahování stanovených cílů na nezávazné nástroje (ve vztahu k interním úředním pokynům srov. rozsudek ze dne 11. 8. 1995, , C-433/93, bod 19; ve vztahu k vymezení chráněných území nezávaznými mapami srov. rozsudek ze dne 27. 2. 2003, , C-415/01, bod 21). Není tak žádným překvapením, že Soudní dvůr ve své následné judikatuře konstruoval právo každé osoby požadovat vytvoření a vydání plánu či programu jakožto koncepčního nástroje ke zlepšení kvality ovzduší předpokládaného směrnicí (ve vztahu ke krátkodobým akčním plánům srov. rozsudek ze dne 25. 7. 2008, , C-237/07, bod 39; ve vztahu k nyní řešeným plánům kvality ovzduší podle výše citovaného čl. 23 směrnice o ovzduší srov. rozsudek ze dne 19. 11. 2014, , C-404/13, bod 56).

[30] Dosud citovaná skýtá pro posouzení nyní projednávaného případu pouze jakýsi odrazový můstek. Stěžovatel se totiž nedomáhal v řízení před městským soudem na odpůrci vydání plánu kvality ovzduší (ten vydán byl), nýbrž zrušení již vydaného plánu pro neuspokojivost jeho obsahu, zejména pro nenaplnění náležitostí stanovených směrnicí o ovzduší. K této otázce se dosud Soudní dvůr vyjadřoval jen střídmě. Ohledně akčních plánů vydávaných podle čl. 7 odst. 3 směrnice Rady 96/62 o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší sice konstatoval, že citované ustanovení obsahuje meze pro výkon posuzovací pravomoci členských států, jichž se lze dovolávat před vnitrostátními soudy, avšak svůj závěr relativizoval tím, že přiměřenost opatření obsažených v plánu se má hodnotit „“ (výše citovaný rozsudek ve věci Dieter Janecek, bod 46). O opatřeních obsažených v plánu kvality ovzduší vydaném podle nyní platné směrnice se z judikatury Soudního dvora dozvídáme jen to, že musí umožňovat, aby bylo období překročení mezních hodnot co možná nejkratší (výše citovaný rozsudek ve věci ClientEarth, bod 57). V nedávno vydaném rozsudku týkajícím se Bulharska Soudní dvůr v obecné rovině uvedl, že „” (rozsudek ze dne 5. 4. 2017, , C-488/15, bod 115). Sám se však odmítl obsahem bulharských plánů kvality ovzduší zabývat a spokojil se s konstatováním, že s ohledem na systematické a déle než tři roky trvající překračování mezních hodnot v dotčených bulharských aglomeracích nemohou být opatření v nich obsažená označena za náležitá a účinná (cit. rozsudek, bod 117). To bylo dáno tím, že žaloba Komise proti Bulharsku se týkala celkového porušování směrnice o ochraně ovzduší, takže Soudní dvůr ve vztahu k plánům kvality ovzduší posuzoval pouze to, zda jejich zpracování mohlo Bulharsko vyvinit z porušení primární povinnosti zajistit nepřekračování mezních hodnot znečištění, vůči němuž žaloba primárně směřovala.

[31] Nejvyšší správní soud již na tomto místě podotýká, že s takovýmto zjednodušeným náhledem na otázku souladu plánů kvality ovzduší s požadavky směrnice o ovzduší v nyní posuzovaném případě nevystačí. I samo odůvodnění směrnice o ovzduší konec konců počítá v bodu 16 s tím, že se mohou v konkrétních zónách a aglomeracích vyskytnout vážné problémy s dodržením mezních hodnot, a to navzdory provádění příslušných opatření ke snížení znečištění. Proto je třeba hodnotit plán kvality ovzduší po stránce obsahové, a to jednak z toho hlediska, zda obsahuje všechny náležitosti požadované směrnicí o ovzduší v její příloze, resp. zákona o ochraně ovzduší (formální hledisko), ale i z toho hlediska, zda opatření v něm obsažená jsou náležitá v tom smyslu, že umožňují, aby bylo období překročení mezních hodnot co možná nejkratší (materiální hledisko). Nutnost takového přístupu obzvláště vyniká v tomto případě, kde je ve hře zrušení celého plánu kvality ovzduší relativně krátce po jeho přijetí kvůli jeho namítaným nedostatkům. Zde by opravdu nebylo případné po vzoru Soudního dvora dovozovat, že opatření v plánu obsažená nejsou náležitá jen s ohledem na to, jak dlouho již překračování imisních limitů v ostravské aglomeraci trvá.

[32] Pro obsahové posuzování plánů kvality ovzduší může být inspirativní zahraniční některých evropských soudů. Z analýzy, kterou na základě požadavku předsedy senátu provedlo oddělení dokumentace a analytiky Nejvyššího správního soudu, vyplynulo, že rakouský Správní soudní dvůr rozvinul dosavadní závěry Soudního dvora EU v tom směru, že dotčené osoby mají právo nejen na vytvoření plánu kvality ovzduší tam, kde takový plán dosud chybí, ale též na to, aby příslušný orgán posoudil jejich návrh na doplnění nového opatření do stávajícího plánu, jestliže již přijatá opatření nevedla ke snížení imisí. Správní soudní dvůr v souvislosti s právem na doplnění plánu kvality ovzduší upozornil, že členský stát je povinen zajistit užitečný účinek () unijního práva i přes rozpor s vnitrostátním právem (v daném případě se konkrétně jednalo o návrh dvou občanů Štýrska, aby byl stávající zákaz vjezdu nákladních automobilů do sanační zóny vymezené plánem kvality ovzduší rozšířen též na osobní automobily – srov. nález ze dne 28. 5. 2015, sp. zn. Ro 2014/07/0096).

[33] Tyto úvahy lze doplnit poukazem na závěry Správního soudu v Mnichově, podle něhož při volbě opatření ke snížení znečištění ovzduší disponují úřady správním uvážením, které vylučuje právní nárok dotčených osob i ekologických spolků na přijetí konkrétního opatření. Přesto soud přikázal městu Mnichov pod hrozbou pokuty, aby svůj plán kvality ovzduší doplnilo o „“. Soud odmítl uložit městu povinnost, aby zapracovalo konkrétní opatření navržené žalobcem (rozšíření územního rozsahu čistých zón). Zároveň ale shledal stávající opatření nedostatečnými, jelikož ani sám žalovaný nepředpokládal, že jsou způsobilá vyloučit překročení imisních hodnot, a připravoval (velmi pomalým tempem) aktualizaci svého plánu. Navíc z ústního jednání před soudem vyplynula řada dalších možných opatření, která by bylo možno přijmout ke zlepšení kvality ovzduší a ve stávajícím plánu obsažena nejsou (rozsudek Správního soudu v Mnichově ze dne 9. 10. 2012, sp. zn. M 1 K 12.1046). Uvedené závěry potvrdil též Bavorský správní soudní dvůr (usnesení ze dne 27. 2. 2017, sp. zn. 22. C 16.1427). Na podobné filozofii je založen též rozsudek Správního soudu v Hamburku ze dne 5. 11. 2014 (sp. zn. 9 K 1280/13), který dospěl k závěru, že napadený plán kvality ovzduší města Hamburk nesplňuje požadavky směrnice o ovzduší a německého zákona o ochraně ovzduší po stránce obsahové, neboť nezaručuje, že období překročení mezních hodnot znečištění bude co nejkratší. Soud však nemá povinnost nahrazovat svou úvahou rozhodnutí žalovaného o volbě vhodných opatření ke snížení imisí.

[34] Nutno k tomu zdůraznit, že v nyní projednávané věci se stěžovatel nedožaduje doplnění konkrétního opatření do přijatého Programu. Dokonce ani netvrdí, že by mu odpůrce neumožnil navrhovat konkrétní opatření, jež by měla být zapracována do Programu, v průběhu jeho přijímání. Z citované zahraniční judikatury je nicméně zřejmé, že městský soud se přidržel stávajících evropských trendů tím, že připustil návrh na zrušení Programu podaný stěžovatelem. Pokud by totiž Program neobsahoval náležitá opatření ve smyslu směrnice o ochraně ovzduší, pak nelze dotčeným osobám a ekologickým spolkům upírat právo jej soudně napadnout a dožadovat se jeho obsahového přezkoumání ve výše vymezeném smyslu. Český právní řád přitom nezná jiný způsob obrany proti neuspokojivému Programu jakožto opatření obecné povahy, než je návrh na jeho zrušení podle § 101a s. ř. s.

[35] Zřejmě nejpodrobněji se otázkou obsahu plánu kvality ovzduší zabýval Královský soudní dvůr v Londýně v rozsudku ve věci ClientEarth proti Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs, na který poukázal stěžovatel. Soudce Garnham v něm dospěl k závěru, že vládní plán kvality ovzduší pro rok 2015 není v souladu s požadavky směrnice o ovzduší ani národní legislativy vydané na jejím základě. Přesnou podobu soudního příkazu, který na základě svého zjištění vydá, ponechal k další konzultaci se stranami sporu (rozsudek ze dne 2. 11. 2016, sp. zn. CO/1508/2016). Důvody rozsudku spočívají na dvou argumentech. Za prvé, i když vydání plánu předcházela důkladná analýza nákladů a přínosů nejrůznějších opatření, rozsah nakonec stanovených opatření (povinnost pěti britských měst zavést nízkoemisní zóny a povinnost města Londýna zpřísnit podmínky ve stávajících nízkoemisních zónách) byl založen na odhadu účinnosti těchto opatření, který se ale již v době přijetí plánu ukazoval být podle aktuálních dat jako značně nadsazený. Plán tak namísto toho, aby zajistil, že období překročení limitů bude co nejkratší, zavedl pouze ta opatření, která by mohla dosáhnout splnění podmínek „“. Za druhé, časový rámec pro zavedení zvolených opatření (rok 2020, resp. 2025 pro Londýn) byl zvolen výhradně na základě faktu, že modelování budoucích emisí oxidu dusičitého se rutinně provádí v pětiletých intervalech a provedení modelací pro jednotlivé roky by se prodražilo. Soudce Garnham nadto na základě provedených důkazů (interní komunikace ministerstva životního prostředí) konstatoval, že „“.

[36] V citovaném rozsudku nabídl soudce Garnham také vlastní výklad toho, jaká opatření v plánu kvality ovzduší lze vnímat jako přiměřená. Konstatoval především, že musí jít o opatření „“. Dovodil dále, že proporcionalitu opatření lze vnímat „[...] “ Náhled na proporcionalitu jakožto nákladovou efektivitu však soudce Garnham omezil. Uznal pouze, že „“. Odmítl však, že by stát mohl jakkoli zohledňovat náklady při stanovení cílového data pro splnění povinností nebo při rozhodování o způsobu, jakým bude splnění povinností dosaženo, pokud jeden způsob přinese výsledky dříve než jiný. „[čl. 23 směrnice o ovzduší],“ uzavřel tuto část svých úvah soudce Garnham. Stát má podle něj „“.

[37] Stěžovatel ve vyjádření k analýze upozornil ještě na rozsudek Správního soudu ve Stuttgartu ze dne 26. 7. 2017, č. 13K412/15, týkající se plánu kvality ovzduší pro toto město. Podle něj soud v rozsudku uvedl, že za dostatečná opatření ke zlepšení kvality ovzduší nelze považovat taková, u nichž není stanoven závazný časový plán či termín jejich implementace, která závisí na podmínkách, jež jsou nejisté, nepředvídatelné či nesplnitelné, a v případě, že se jedná o opatření právně nevymahatelná.

[38] Lze tedy shrnout, že evropské soudy přistupují k přezkumu koncepcí a plánů ochrany ovzduší zdrženlivě. Z obdobných východisek vychází i tuzemský soudní přezkum programů zlepšování kvality ovzduší, vydávaných odpůrcem ve formě opatření obecné povahy. Kromě běžných procesních a formálně obsahových námitek je tak úkolem soudu v řízení o přezkumu takového opatření obecné povahy, zejména má-li být sledovaného cíle dosaženo teprve v budoucnu, ověřit, Vzhledem k tomu, že dosahování imisních limitů je nepochybně během na delší trať, nemá smysl uvažovat o kratších termínech v řádech dnů, týdnů, ani několika málo měsíců, nýbrž v řádu let. Přitom všem je třeba mít na paměti, že je to navrhovatel, který musí v řízení tvrdit, že je napadené opatření obecné povahy nezákonné (srov. § 101b odst. 2 s. ř. s.), tedy že odpůrce nějaké podstatné opatření opomenul nebo že je zařadil pouze formálně, bez věcné a časové souvislosti s jinými opatřeními, takže k dosažení cíle pravděpodobně nepovede, nebo že termín dosažení imisního limitu mohl být zjevně stanoven o rok či více let dříve.

[39] S těmito východisky přistoupil Nejvyšší správní soud k přezkumu napadeného rozsudku městského soudu, resp. Programu zlepšování kvality ovzduší ostravské aglomerace.

[40] S první skupinou stěžovatelových námitek proti rozsudku městského soudu se Nejvyšší správní soud po zralé úvaze neztotožnil. Je pravda, že postup ke stanovení data, do kdy bude dosaženo mezních hodnot znečištění, který popsal stěžovatel v kasační stížnosti, by skutečně byl ideální. Nejprve by bylo vhodné vytvořit přehled všech opatření ke zlepšení kvality ovzduší připadajících v úvahu, následně kvantifikovat u každého z nich příspěvek ke snížení znečištění ovzduší, poté kvalifikovaně odhadnout časový horizont jejich realizace, a konečně na základě toho stanovit, k jakému datu bude Česká republika schopna zajistit dodržování mezních hodnot znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci. Odpůrce by takto stanovil výsledné datum transparentním způsobem a usnadnil by jak soudu, tak i fyzickým a právnickým osobám dotčeným Programem ověření, zda nebylo možné uvažovat o datu dřívějším.

[41] Nelze než konstatovat, že odpůrce takto nepostupoval. Na s. 144 Programu je stanoven cíl celého Programu, tj. dosáhnout splnění imisních limitů vyplývajících ze zákona o ochraně ovzduší do konce roku 2020. Bez dalšího z něj vycházejí následující kapitoly Programu (zejména kapitola E, kde se popisují plánovaná opatření ke zlepšení kvality ovzduší, a kapitola F, kde se odhaduje jejich celkový plánovaný přínos). Městský soud se spokojil s vysvětlením odpůrce, podle něhož byl cíl Programu stanoven na základě nadřazených koncepčních dokumentů platných pro celou Českou republiku.

[42] Nejvyšší správní soud vzal při posouzení věci především v úvahu fakt, že opatření na regionální úrovni by skutečně měla být s opatřeními na národní úrovni provázána. Krajská opatření budou v mnoha případech využívat jak legislativní, tak i finanční rámec vytvářený na celorepublikové úrovni a nemohou jej dost dobře „“. Nadto některá opatření nezbytná k dosažení úrovně imisních limitů v ostravské aglomeraci nejsou na úrovni kraje vůbec proveditelná. Jedním ze čtyř významných zdrojů znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci je například přeshraniční přenos emisí z Polské republiky – Nejvyšší správní soud zde jen pro ilustraci odkazuje na podrobnou analýzu situace obsaženou v závěrečném stanovisku ze šetření vedeného z vlastní iniciativy zástupkyní veřejného ochránce práv ze dne 23. 11. 2011, sp. zn. 3792/2009/VOP/KČ (dále též „stanovisko ombudsmana“). Bez snížení přeshraničního přenosu emisí není dosažení imisních limitů pravděpodobné. Přitom opatření na mezinárodní úrovni (vyjednávání s polskou stranou) jsou stanovena takřka výhradně v nadřazených programových dokumentech (z celého Programu se této tématiky okrajově dotýká jen opatření pod kódem ED2 upravující účast zástupců kraje na pracovních skupinách Ministerstva životního prostředí).

[43] Nejvyšší správní soud dále upozorňuje, že výše popsaný ideální postup přípravy Programu by měl význam především v případě, že by se odpůrce rozhodl ze zvažovaných opatření zařadit do Programu pouze některá. To se však nestalo (nebo alespoň stěžovatel nic takového netvrdí a na žádné neprávem opomenuté opatření výslovně nepoukazuje). Naopak, odpůrce vzhledem k faktickému stavu a modelaci budoucího vývoje kvality ovzduší v ostravské aglomeraci zařadil do Programu všechna opatření ke zlepšení kvality ovzduší, která se mu podařilo identifikovat (tím se skutkový stav významně liší od výše rekapitulovaného britského případu). Z tohoto hlediska pak lze akceptovat, že odpůrce vycházel při stanovení cílového data též z časového rámce strukturálních fondů, zejména z Operačního programu Životní prostředí 2014–2020. Operační programy EU jsou totiž hlavním zdrojem prostředků pro realizaci environmentálních opatření a většina plánovaných opatření investičního charakteru s financováním z těchto zdrojů počítá, jak vyplývá z Programu z kapitoly E.4, která pojednává o financování stanovených opatření. Dosažení cílového stavu, tj. dodržování imisních limitů v ostravské aglomeraci, bude podle rozboru provedeného v kapitole F Programu možné jen kombinací všech opatření v Programu obsažených. Bez financování těch nejnákladnějších z evropských fondů je tedy dosažení cíle Programu nemyslitelné. I z tohoto důvodu se tedy rozhodnutí odpůrce vázat cíl Programu na časový rámec vyplývající z usnesení vlády č. 978/2015 o Národním programu snižování emisí České republiky a č. 979/2015 o Střednědobé strategii (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v České republice jeví soudu jako racionální a dostatečně odůvodněné.

[44] Nejvyšší správní soud naopak neshledal opodstatněnými úvahy stěžovatele, že cílového stavu v ostravské aglomeraci by mohlo být dosaženo dříve. Jak již Nejvyšší správní soud konstatoval ve svém rozsudku ze dne 14. listopadu 2014, čj. 6 As 1/2014-30, č. 3170/2015 Sb. NSS, je obecně známou skutečností, že stav ovzduší na Ostravsku není příznivý, a to v důsledku řady příčin. V důvodové zprávě k platnému zákonu o ochraně ovzduší se dokonce uvádí, že „[...] “ (viz k tomu sněmovní tisk č. 449/0, 2011, www.psp.cz). To, že ostravská aglomerace patří z hlediska kvality ovzduší k nejvíce znečištěným oblastem Evropské Unie, snad platí za notorietu (je to zřejmé též z údajů obsažených ve studii zpracované pro Evropský Parlament v dubnu 2016, sp. zn. IP/A/ENVI/2015 15REV, s. 80, a vyplývá to i z mapových podkladů dostupných na webu Evropské agentury pro životní prostředí).

[45] Lze proto souhlasit s názorem odpůrce, že cíl k dosažení imisních limitů (necelé čtyři roky ode dne vydání Programu) je velmi ambiciózní. Tento závěr činí Nejvyšší správní soud s vědomím, že Program nepřicházel do vzduchoprázdna – nepříznivý stav ovzduší v ostravské aglomeraci byl odpůrci znám již dlouhou dobu, řada opatření k jeho zlepšení byla realizována před započetím zpracování Programu nebo v jeho průběhu, a Program samotný měl být podle zákona o ochraně ovzduší vydán již v roce 2014. Tato fakta však sama o sobě nemohla vést odpůrce k tomu, aby nastavil cíl Programu nerealisticky. Pokud vyloučíme drastická opatření (např. úplný zákaz vjezdu všech motorových vozidel do všech míst s překročenými imisními hodnotami v celé ostravské aglomeraci, stanovení ekonomicky neúnosných požadavků na provoz stacionárních zdrojů znečištění za účelem utlumení či zastavení výroby), pak se úvahy o tom, že doba pro dosažení imisních limitů mohla být v Programu vymezena kratší, jeví jako spekulace. Za takové situace nelze dospět k závěru, že by byl Program co do stanovení doby k dosažení jeho cílů nezákonným. S ohledem na datum vydání Programu a na analýzu provedenou v jeho kapitole F lze spíše očekávat, že jen s největším úsilím a efektivitou při realizaci všech uskutečnitelných opatření by bylo možné dosáhnout imisních hodnot všech sledovaných škodlivých látek ke stanovenému datu, tj. ke konci roku 2020. Místo zpochybňování celkového cíle se tak jeví Nejvyššímu správnímu soudu vhodnější zaměřit se na otázku, zda je Program ve stávající podobě způsobilý tohoto cíle skutečně dosáhnout.

[46] Nejvyšší správní soud se rozhodl nejprve posoudit Program po stránce obsahové, konkrétně z toho pohledu, zda by opatření v něm navržená, pokud by byla všechna realizována, měla ve svém souhrnu potenciál zajistit dosažení imisních limitů v ostravské aglomeraci. Soud zde tedy bude řešit otázku, zda odpůrce při tvorbě Programu nějaké přínosné opatření neopomenul, resp. zda některá navržená opatření nepřipravil zvolenou formulací či koncepcí o faktickou (tj. technickou) účinnost.

[47] Pokud jde o první otázku, stěžovatel v žalobě ani v kasační stížnosti neuvedl žádné konkrétní opatření, které by v Programu chybělo, ačkoliv by mohlo přispět ke snížení znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci. Nabízelo by se jistě porovnat seznam opatření v kapitole E Programu s doporučeními, která státní správě adresoval ve svém výše citovaném stanovisku . V něm lze nalézt například úvahy o zvýšení energetické účinnosti výroby železa a oceli využitím odpadních plynů namísto jejich spalování na tzv. flérách, o měření fugitivních emisí spektrometrickou metodou tam, kde existuje podezření o nočním vypouštění emisí z určitého provozu, o důslednějším postihu spalování odpadů a jiných zakázaných paliv v lokálních topeništích, či o zavedení bezkouřových zón s úplným zákazem topení pevnými palivy v oblastech měst s dostatečnou plynofikací. Avšak úkolem soudu není za stěžovatele domýšlet žalobní body či rozvíjet jeho argumentaci (nejde li samozřejmě o uplatnění zásady , tj. soud zná právo). Nejvyšší správní soud proto bude vycházet z již výše uvedeného předpokladu, že odpůrce podle shodného náhledu obou stran pojal do Programu všechna opatření ke snížení úrovně znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci, o nichž bylo možno reálně uvažovat. Nadále se proto soud zaměří pouze na výtky stěžovatele, které se týkaly nedostatečného rozsahu, příp. nedostatečné účinnosti některých opatření navržených v Programu v kapitole E.

[48] První, a zřejmě nejzávažnější z těchto výhrad, se týkala způsobu výběru stacionárních zdrojů, pro něž odpůrce stanovil v bodě I svého opatření obecné povahy závazné emisní stropy a u nichž dále v bodě III uložil Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje prověřit do šesti měsíců možnosti zpřísnění podmínek provozu z hlediska ochrany ovzduší. Jak vyplývá z Programu z kapitol E.1 a E.2, odpůrce tato opatření vztáhl jen na stacionární (průmyslové) zdroje znečištění ovzduší patřící do skupiny zdrojů s významným imisním příspěvkem, což má být skupina zdrojů, které v souhrnu přispívají ke znečištění ovzduší prachovými částicemi PM10 hodnotou přesahující 4 µg.m3. Je pravda, že v Programu samotném odpůrce deklaruje, že cílem tohoto opatření bylo zahrnout mezi regulované zdroje jen ty, které emitují nezanedbatelné množství emisí, zatímco v rámci soudního řízení přiznal, že ve skutečnosti v důsledku použité metodiky některé zdroje velkého množství emisí z regulace „“ (jde zejména o dvě elektrárny a jednu teplárnu). Tento výsledek nicméně odpůrce vysvětlil rozdílem mezi množstvím produkovaných emisí a imisním příspěvkem. Opatření provedená na elektrárnách a podobných zdrojích by se na výsledné imisní situaci projevila jen nepatrně, neboť , které vypouštějí, se díky výšce jejich komínů rozptýlí ve vyšších vrstvách atmosféry a na výsledné měřené na zemském povrchu tak nemají významný vliv. Hodnota 4 µg.m3 byla jako rozlišující hledisko doporučena v rozptylové studii a vychází mimo jiné i z míry překročení imisního limitu pro prachové částice v ostravské aglomeraci. Nejvyšší správní soud shledává vysvětlení odpůrce logickým a uspokojivým. Protože stěžovatel naproti tomu nenabídl žádnou konkurenční úvahu, která by opodstatněnost a racionalitu odpůrcova postupu zpochybnila, neshledal Nejvyšší správní soud důvod vracet věc městskému soudu k novému projednání, s případným zadáním znaleckého posudku k této odborné otázce.

[49] Stěžovatel dále poukazuje na to, že některá opatření, ačkoliv jimi odpůrce zdánlivě ukládá podřízeným orgánům státní správy povinnost přijmout určité kroky vůči velkým průmyslovým znečišťovatelům, jsou použitou formulací natolik relativizována, že postrádají účinnost. Konkrétně se jedná o opatření BB1 (Snížení vlivu stávajících průmyslových a energetických stacionárních zdrojů na úroveň znečištění ovzduší – Čištění spalin nebo odpadních plynů, úprava technologie) a BD1 (Zpřísňování/stanovování podmínek provozu). U obou je uvedeno, že příslušné orgány (míněn je krajský úřad) mají pro provoz stacionárních zdrojů znečištění ovzduší stanovovat emisní koncentrace, resp. podmínky provozu, které odpovídají nejlepším dostupným technologiím, „“. Takto omezená opatření tak podle stěžovatele nevnášejí do revizního procesu nic nového, co by už příslušné orgány nezohlednily dříve. Program navíc zcela pomíjí možnosti dané § 15 odst. 1 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci): „.“

[50] Nejvyšší správní soud nejprve připomíná, že již v roce 2011 se stal odpůrce společně s krajským úřadem předmětem kritiky ze strany veřejného ochránce práv proto, že při revizích integrovaných povolení pro stacionární zdroje znečištění ovzduší nedostatečně zohledňuje specifické místní podmínky. Ve výše citovaném stanovisku ombudsmana se na s. 12 uvádí: „“ Stanovisko ombudsmana pak na mnoha místech operuje s tím, že krajský úřad by měl emisní limity a emisní stropy pro jednotlivé provozy společnosti ArcelorMittal Ostrava, a.s., umístěné v ostravském městském obvodu Radvanice a Bartovice (tyto provozy byly vybrány jako modelový příklad zastupující i ostatní průmyslové provozy na Ostravsku), snížit až na spodní hranici hodnot dosažitelných nejlepšími dostupnými technikami a ukládat konkrétní technická opatření ke snižování fugitivních emisí, a to právě s odvoláním na nepříznivý stav ovzduší na Ostravsku. Stanovisko pak na s. 23 shrnuje: „.“

[51] Ačkoliv výslovný pokyn podřízeným úřadům, aby zohledňovaly v řízeních podle zákona o integrované prevenci místní podmínky, v Programu chybí, nelze říci, že by odpůrce doporučení veřejného ochránce práv vůbec nezohlednil. Zmínka o ekonomické přijatelnosti v souvislosti s aplikací nejlepších odstupných technik není sama o sobě nikterak závadná, neboť vychází z § 2 písm. e) zákona o integrované prevenci. To charakterizuje neurčitý právní pojem „“ tak, že jde o (zvýraznění doplněno) „“. Jaké podmínky jsou ekonomicky a technicky přijatelné, musí příslušný správní orgán posoudit vždy podle konkrétních okolností. Vycházet je samozřejmě třeba z toho, jaké výrobní postupy stacionární zdroj znečišťování ovzduší aktuálně používá. Za zlomový bod při rozhodování lze pak označit otázku, zda mají být emisní limity a stropy stanoveny s ohledem na to, co je možno technicky dosáhnout modernizací stávajících výrobních postupů, nebo zda mají být sníženy až na úroveň, která provozovatele přiměje k velkým investicím do zásadní obměny používaných výrobních celků.

[52] Zde právě by měly hrát místní podmínky zásadní roli. Totéž dramatické snížení stanovených limitů nutící provozovatele k pořízení modernějších výrobních technologií se může jevit jako excesivní opatření v oblasti, kde k překračování imisních limitů nedochází, a naopak jako přiměřené okolnostem tam, kde jsou imisní limity dlouhodobě překračovány. Má li být Program účinným nástrojem, který přispěje k tomu, že se po letech neúspěšného snažení podaří snížit znečištění v ostravské aglomeraci na úroveň zákonných imisních limitů alespoň k roku 2020, pak pochopitelně musí do stávajícího způsobu hodnocení toho, co lze považovat za nejlepší dostupnou techniku, vnést nové prvky. Ideální by jistě bylo, pokud by v něm odpůrce vytyčil pro výklad neurčitého právního pojmu „“ určitá obecná hlediska či zásady, která berou v úvahu též výjimečné místní podmínky, resp. stav životního prostředí v ostravské aglomeraci. Podřízené správní orgány by v takto pojatém Programu nalezly jednoznačnou oporu pro to, aby při revizích integrovaných povolení důrazněji zohledňovaly místní situaci a aby případně upravily svůj dosavadní náhled na vzájemné poměřování nákladů a přínosů zavedení různých technických opatření v tom směru, že jej vychýlí poněkud více ve prospěch dosahování výsledků.

[53] Nejvyšší správní soud nicméně shledal, že Program dosahuje požadovaného výsledku jinými prostředky. Konkrétně stanovuje Program podřízeným správním orgánům (zejména Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje) závazně, jakého emisního stropu (tedy maximálního množství emisí vypuštěných do ovzduší za rok) má dosáhnout u stacionárních (průmyslových) zdrojů s významným imisním příspěvkem do konce roku 2020. Z kapitoly E.1 Programu přitom vyplývá, že emisní strop pro tuto skupinu zdrojů byl stanoven na základě jejich příspěvku k celkovému znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci vyplývajícího z rozptylové studie, dále na základě odpůrcova odborného odhadu jejich redukčního potenciálu a konečně na základě matematické modelace míry, v jaké je nutné tohoto redukčního potenciálu využít, aby bylo znečištění ovzduší sníženo na úroveň imisních limitů. Tyto odborné podklady a úvahy stěžovatel nijak relevantně nezpochybnil. To, že podřízené úřady mají k naplnění cílů Programu využít zpřísňování integrovaných povolení, a to i nad rámec toho, co doposud rozuměly ekonomicky přijatelnými podmínkami, pak vyplývá z faktu, že mezi „“, vyjmenovanými v popisech opatření BB1 a BD1, je uvedena řada těch, k nimž doporučoval přimět průmyslové podniky postupným snižováním povolených parametrů ve svém stanovisku i . Z použitých příkladů je zřejmé, že krajský úřad má po přijetí Programu považovat za ekonomicky únosné i velké investice, jako je hermetizace prašných uzlů (např. budování nových hal s nuceným větráním a filtrací zplodin) či nahrazování starých a nestandardních výrobních technologií modernějšími a výkonnějšími (např. výměna tandemových pecí za kyslíkové konvertory).

[54] Z toho, co bylo řečeno výše o stanovení emisního stropu pro stacionární zdroje znečištění ovzduší, vyplývá i odpověď na další námitku stěžovatele, která se týkala regulace tzv. fugitivních emisí. Na rozdíl od emisí, které se z průmyslového provozu odvádějí nejrůznějšími komíny a výduchy, fugitivní nelze měřit, neboť jde o nekontrolované úniky znečišťujících látek z výrobních uzlů, např. prach odnášený větrem z nezakrytých dopravních pásů s materiálem, úniky kouře při otevírání dveří a plnění koksovacích komor, úniky nezavřenými okny a nejrůznějšími netěsnostmi apod. Právě proto se množství těchto unikajících látek stanovuje výpočtem na základě odborných odhadů. Emisní stropy pro stacionární zdroje jsou v Programu vypočítány ze součtu všech stávajících emisí (tedy měrných i fugitivních) a výsledný stav je určen na základě vypočteného potenciálu ke snížení emisí (opět měrných i fugitivních). Výsledný emisní strop je stanoven pro všechny společně, takže – jak uvádí odpůrce – závisí na krajském úřadu a na znečišťovatelích samotných, zda se zaměří spíše na opatření na měrných emisích nebo na emisích fugitivních. Důležitý je výsledek. To znamená, že celkové množství emisí, zjišťované kombinací naměřených hodnot a výpočtu fugitivních emisí, musí být sníženo na hodnotu odpovídající stanovenému emisnímu stropu pro konkrétní výrobní zařízení. Zároveň samozřejmě platí, že součet všech emisních stropů, které krajský úřad stanoví jednotlivým zařízením s významným imisním příspěvkem, nesmí překročit celkový emisní strop stanovený v Programu pro tento sektor.

[55] Nejvyšší správní soud shrnuje, že ani ve druhém bodě nemohl dát stěžovateli za pravdu. Stejně jako před ním městský soud, ani Nejvyšší správní soud neshledal, že by se po stránce rozsahu a obsahu navržených opatření dalo Programu cokoliv závažnějšího vytknout.

[56] Důvodem pro zrušení rozsudku městského soudu i zrušení části napadeného opatření obecné povahy se staly teprve ty výhrady stěžovatele, podle nichž Program svou koncepcí nezajišťuje dostatečně spolehlivě, že navržená opatření budou včas provedena a že cíle Programu bude ve stanoveném termínu dosaženo.

[57] Nejprve je nutno připomenout, že evropská směrnice o ovzduší ukládá členským státům přijmout plány kvality ovzduší a v nich stanovit náležitá opatření, aby bylo období překročení co možná nejkratší. Pojem „“ lze vnímat dvojím způsobem. První význam je nesporný – státy by měly v plánech kvality ovzduší vymezit taková opatření, která jsou technicky způsobilá dosáhnout sledovaného cíle. Tuto jejich vlastnost je nutno podložit vědeckými daty, tj. výsledky měření stávajícího znečištění ovzduší, rozbory příspěvků jednotlivých skupin zdrojů znečištění ovzduší, odhady přínosů navržených opatření ke snížení znečištění ovzduší podpořené matematickými modely apod. Na základě toho je pak třeba vybrat opatření, která jsou uskutečnitelná a která by ve svém souhrnu podle stávajícího stavu vědění měla vést v co nejkratší době ke snížení imisí znečišťujících látek až na limity stanovené v evropské a národní právní úpravě. Právě z tohoto pohledu zkoumal Nejvyšší správní soud náležitost navržených opatření v předchozí části tohoto rozsudku.

[58] Stěžovatel však vnáší do procesu posuzování ještě i druhý pohled na otázku náležitosti stanovených opatření, a to otázku jejich vynutitelnosti (právní závaznosti). Na tuto otázku prozatím evropská ani zahraniční neodpovídala, jak vyplývá výše z části IIIa. Tohoto rozsudku, snad s výjimkou rozsudku správního soudu ve Stuttgartu, na nějž poukázal stěžovatel. Nejvyšší správní soud se s ní nicméně musel vyrovnat. Dospěl přitom k závěru, že mezinárodní závazky ČR nutně nevyžadují, aby plán ochrany ovzduší přímo zavazoval osoby či samosprávné celky k realizaci stanovených opatření.

[59] Je nutno vyjít z toho, že český zákonodárce nevybavil odpůrce, tj. Ministerstvo životního prostředí, jakožto zpracovatele Programu žádnými novými pravomocemi, které by mu umožňovaly zasahovat do činnosti jiných subjektů (jinak než po instanční linii v rámci výkonu státní správy). Zejména nedal zákon o ochraně ovzduší odpůrci žádnou pravomoc ukládat Programem povinnosti územním samosprávným celků. Takovéto zákonné zmocnění by pro zásah do samosprávy bylo přitom nutnou podmínkou (srov. čl. 101 odst. 4 Ústavy). Za zákonné zmocnění v tomto směru nelze rozhodně považovat pouhý fakt, že se Program vydává podle zákona o ochraně ovzduší ve formě opatření obecné povahy, jak se snaží dovozovat stěžovatel. Úprava tohoto institutu ve správním řádu má totiž čistě procesní povahu a žádnou specifickou pravomoc sama o sobě nezakládá (srov. Vedral, J. . 2. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 1335; ostatně i stěžovatelem uváděné rozsudky zdejšího soudu ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 Ao 6/2010-130, č. 2445/2011 Sb. NSS, a ze dne 28. 5. 2014, čj. 9 Ao 6/2011-261, č. 3099/2014 Sb. NSS, vycházejí z toho, že „“). Odpůrce tudíž podle české právní úpravy nemohl Programem přímo zavázat obce a kraje (natožpak osoby soukromého práva) k přijetí konkrétních navržených opatření ke zlepšení kvality ovzduší ve stanovené lhůtě. Přesvědčení odpůrce, že pro územní samosprávné celky představuje Program konkretizaci jejich úkolu chránit při výkonu samostatné i přenesené působnosti veřejný zájem, nemá podle názoru Nejvyššího správního soudu pro posouzení této otázky valný význam. Obecní ani krajské zřízení neobsahuje žádnou sankci za porušení uvedené povinnosti, tudíž taková povinnost není reálně vymahatelná.

[60] Jediným regulativním nástrojem, který zákon o ochraně ovzduší v souvislosti s právním institutem nazvaným „“ výslovně zmiňuje, jsou emisní stropy a lhůty k jejich dosažení pro vymezená území kraje pro vybranou skupinu stacionárních zdrojů a pro silniční dopravu. Emisní stropy však ze zákona zavazují pouze orgány státní správy při výkonu jejich působnosti, konkrétně při vydávání a revizích stávajících povolení (§ 9 odst. 3 zákona o ochraně ovzduší).

[61] Nejvyšší správní soud v této souvislosti musel zodpovědět otázku, zda takto postavená právní úprava je v souladu s požadavky, které na plánu kvality ovzduší klade směrnice o ovzduší. Příslušným vnitrostátním orgánům a soudům přísluší totiž vykládat ustanovení vnitrostátního práva co možná nejvíce ve smyslu, který je slučitelný s cíli směrnice (viz v tomto smyslu rozsudek SDEU ze dne 13. 11. 1990, Marleasing, C-106/89, bod 8). V případě, že nelze takový výklad provést, přísluší jim nepoužít pravidla vnitrostátního práva neslučitelná se směrnicí.

[62] Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k názoru, že výše zmiňovaná povinnost členského státu nespoléhat se při provedení směrnice na nezávazné právní nástroje (viz SDEU citovaná v části IIIa. tohoto rozsudku) je v minimální nutné míře splněna tím, že zákon o ochraně ovzduší závazně ukládá odpůrci přijmout Program zlepšování kvality ovzduší. Vydání Programu tedy národní právo neponechává na úvaze odpůrce ani jeho vydání není pouze odrazem dobré správní praxe, nýbrž jedná se o naplnění zákonné povinnosti odpůrce. Samotný plán kvality ovzduší pojímá směrnice o ovzduší spíše jako koncepční a plánovací, nikoliv (nutně) jako právně závazný nástroj k ukládání povinností všem jeho adresátům. K obdobnému závěru dospěl ostatně Nejvyšší správní soud již dříve v rozsudku ze dne 11. 6. 2015, čj. 2 As 48/2015-60, č. 3297/2015 Sb. NSS (zvýraznění doplněno):

„Syuichi YonemotoSpolková republika Německo proti Komisi Evropských společenstvíEstonská republika proti Komisi Evropských společenství []

[]

Stichting Natuur en Milieulánek 6 směrnice 2001/81 přiznává bezprostředně dotčeným jednotlivcům práva, kterých se lze dovolávat před vnitrostátními soudy a domáhat se toho, .“

[63] O tom, že podle směrnice o ovzduší nemusí mít plán kvality ovzduší nutně povahu dokumentu právně závazného, tedy ukládajícího právně vynutitelné povinnosti všem osobám, svědčí i letmý pohled do zahraničí. Z analýzy, kterou na základě požadavku předsedy senátu provedlo oddělení dokumentace a analytiky Nejvyššího správního soudu, vyplynulo, že plány ochrany ovzduší v analyzovaných národních úpravách evropských zemí převážně nemají obecně závaznou povahu.

[64] Na Slovensku jsou sice tzv. akční plány podle § 12 zákona č. 137/2010 Z. z., o ovzduší, vydávány formou obecně závazné vyhlášky, avšak jediným příkladem krátkodobého opatření, který je uveden v dokumentu k provedení tohoto ustanovení, jsou (nezávazné) výzvy občanům, aby omezili pálení nekvalitních materiálů v lokálních topeništích. V Německu je v § 47 odst. 7 spolkového zákona o ochraně proti imisím stanoveno, že opatření zahrnutá v plánech kvality ovzduší jsou prováděna nařízeními nebo jinými rozhodnutími příslušných nositelů veřejné správy podle tohoto zákona nebo podle dalších právních předpisů. Hlavním nástrojem je podle § 48a odst. 1 cit. zákona (obdobně jako v ČR) oprávnění spolkové vlády vydávat právní nařízení o stanovení imisních a emisních hodnot včetně řízení ke kontrole, jako i opatření k dodržování těchto hodnot a k dohledu a měření. Ze sdělení německého ministerstva životního prostředí z 12. 1. 2011 (BAnz. Nr. 11 vom 20. 01. 2011 S. 205) pak vyplývá, že plán kvality ovzduší není přímo závazný pro občany. Koncepční povaha plánu na ochranu ovzduší je zřejmá též z francouzské vyhlášky č. 2010 1250 ze dne 21. 10. 2010 o kvalitě ovzduší. V Estonsku je dokonce místním orgánům, které plán pro zlepšení kvality ovzduší zpracovávají, uloženo, aby se dohodly s provozovateli zdrojů znečištění ovzduší na opatřeních, která přijmou, a na termínech pro jejich realizaci (§ 73 odst. 3 zákona na ochranu vnějšího ovzduší). Ostatně i z výše citovaného rozsudku Královského soudního dvora sp. zn. CO/1508/2016 lze vyrozumět, že vláda Spojeného Království zvažovala zavedení nízkoemisních zón v pěti velkých anglických městech též ve formě nezávazného doporučení. Důvodem pro volbu varianty povinného zavedení (kterou britské právo na rozdíl od českého zjevně umožňuje) byla pouze její vyšší účinnost, tj. čistě jen vhodnost z hlediska dosažení konečného cíle směrnice – snížení míry znečištění ovzduší na cílové hodnoty – nikoliv to, že by se jednalo o jedinou přípustnou formu stanovení opatření z hlediska závazků Spojeného Království vůči EU.

[65] Jedinou výjimku tak z analyzovaných zemí představuje Rakousko, jehož spolkový zákon o ochraně před imisemi látek znečišťujících ovzduší opravňuje zemského hejtmana, aby program kvality ovzduší vydal ve formě nařízení a v něm vymezil sanační oblast a stanovil, zda jsou opatření v nařízení uvedená přímo účinná, nebo je rozhodnutím nařídí příslušný správní orgán. Nelze však přehlížet, že podle § 13 citovaného zákona konkrétní kroky k nápravě v oblasti průmyslového znečištění navrhují v rámci programu, resp. jej provádějícího nařízení, samotní znečišťovatelé. Nařízení však může stanovit i opatření v dopravě, typicky omezení rychlosti na silnicích nebo časová a prostorová omezení (§ 14 zákona o ochraně před imisemi). Časovými a prostorovými omezeními se rozumí zejména zákazy pro určité kategorie motorových vozidel, jakož i emisní třídy, zákaz jízdy pro určité dny nebo denní doby, zákazy pro motorová vozidla s určitým nákladem aj. Další opatření se mohou týkat použití látek, přípravků a výrobků – jde o časové a místní omezení jejich použití nebo skladování, šíření, vylévání, odstraňování, rozprašování apod. (§ 15 tohoto zákona). Při významném překročení limitů znečištění lze uložit opatření ještě přísnější (§ 16 téhož zákona).

[66] To, že v Evropě je poměrně rozšířený model, kdy plán pro zlepšení kvality ovzduší je závazný jen pro instituci, která jej vydala, a pro orgány státní správy jí podřízené při jejich rozhodování, je možno vyčíst též ze Závěrečné zprávy o hodnocení plánů a programů oznámených podle směrnice 1996/62/EC z prosince 2006, s. 81 (dostupná z http://ec.europa.eu/environment/air/quality/legislation/pdf/assessment_report.pdf). Ostatně tento koncept závaznosti plánovacího nástroje není cizí ani českému národnímu právu. Ustanovení § 43 odst. 5 stavebního zákona stanovuje: „“

[67] Nejvyšší správní soud shrnuje, že směrnice o ovzduší výslovně nevyžaduje, aby plán kvality ovzduší byl vydán jako právně závazný nástroj s účinky vůči všem jeho adresátům. Může jít stejně dobře o koncepční nástroj, jehož charakter (přinejmenším vůči některým adresátům stanovených opatření) je jen doporučující. Tím spíše je však třeba klást na jeho obsah zvýšené nároky, aby stanovená opatření bylo možno označit za „“ ve smyslu směrnice o ovzduší. Plán ochrany ovzduší tedy svou koncepcí musí poskytovat rozumné záruky, že stanovená opatření budou realizována v takových lhůtách a takovým způsobem, že povedou k realizaci cíle plánu, tj. ke snížení znečištění ovzduší v aglomeraci na přípustné hodnoty v čase, který byl na základě provedené analýzy vyhodnocen jako nejkratší možný. Úloha odpůrce je přitom velmi nelehká, neboť musí současně vyhovět požadavkům tuzemského práva vyvěrajícím ze zákonodárcem zvolené formy opatření obecné povahy: stále totiž musí být zachovány (alespoň v minimální míře přítomny) pojmové znaky opatření obecné povahy, jinak by mohlo být pro jejich absenci správními soudy zrušeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS).

[68] Pokud by se v budoucnu ukázalo, že při zákonodárcem zvolené formě opatření obecné povahy bez výslovného zákonného zmocnění ukládat povinnosti osobám stojícím vně státní správy nejsou, , cíle směrnice o ovzduší splnitelné, bylo by možné uvažovat o tom, že směrnice o ovzduší nebyla v tomto aspektu do českého právního řádu řádně implementována, resp. že forma opatření obecné povahy není pro účel sledovaný směrnicí o ovzduší použitelná. To by mohlo vést k přehodnocení přístupu správních soudů, včetně rušení takových opatření obecné povahy pro absenci jejich pojmových znaků, byly-li by pouze nezávazným a nefunkčním dokumentem. Takový závěr se však Nejvyššímu správnímu soudu jeví za daného stavu jako předčasný, neboť – jak bude zřejmé z dalšího výkladu – odpůrce možnosti (resp. povinnosti), jež mu právní řád co do náležitostí obsahu Programu skýtá (resp. ukládá), nevyčerpal.

[69] Výše řečené tedy neznamená, že by soud mohl k přezkumu vydaného plánu kvality ovzduší přistoupit ryze formalisticky. Jak výstižně uvedl Soudní dvůr ve výše citovaném rozsudku ve věci v bodu 49 „“. Jinými slovy, stát musí být schopen zajistit, že přijatý plán pro zlepšení kvality ovzduší bude skutečně naplňován. Evropská Unie sice ponechává prostředky k naplnění stanoveného cíle směrnice o ovzduší (dosažení mezních hodnot znečištění ovzduší co nejdříve) do značné míry na členských státech, avšak zároveň vymezuje, že opatření obsažená v plánech kvality ovzduší musí být z pohledu tohoto cíle „“. Podle Nejvyššího právního soudu tomu nelze rozumět jinak, než že národní soudy by měly plán kvality ovzduší přezkoumat na základě podané žaloby z hlediska jeho potenciální účinnosti, a to v technickém i právním smyslu. Ostatně snížení znečištění ovzduší na zákonem stanovené imisní limity není jen mezinárodním závazkem ČR vůči EU, ale je to též závazek státu vůči jeho občanům, kteří žijí v místech, kde znečištění překračuje zákonem stanovené limity. Ve hře jsou zde ústavně zaručená práva, a to právo na zdraví (článek 31 Listiny) a na příznivé životní prostředí (článek 35 Listiny). Tato práva zákon o ochraně ovzduší pouze provádí a naplňuje.

[70] Jinými slovy, dotčené osoby mají nejen právo na to, aby byl plán kvality ovzduší vydán, ale s ohledem na povinnost zajistit užitečný účinek směrnice o ovzduší mají právo též na to, aby obsahoval stanovené náležitosti. Smyslem těchto náležitostí je nejen zajistit, že opatření k realizaci budou vybrána podle objektivního klíče, zejména s ohledem na jejich vědecky prokázanou účinnost, ale mají též podpořit jejich včasnou realizaci. Jestliže tedy český zákonodárce nevybavil odpůrce pravomocemi k tomu, aby mohl realizaci vybraných opatření uložit jejich adresátům závazně, což by nepochybně představovalo nejspolehlivější záruku naplnění cílů směrnice, pak je nutno posoudit, jak se odpůrce s touto situací vyrovnal. Program by měl (v rámci zákonných mantinelů) svou koncepcí usilovat o to, aby zajistil alespoň rozumnou míru pravděpodobnosti, že opatření nezbytná k dosažení zákonného stavu budou skutečně provedena. Základem pro tento cíl by mělo být důsledné naplnění požadavků, které na náležitosti Programu klade tuzemské právo. Tam, kde snad může být o rozsahu či obsahu určité náležitosti Programu zakotvené zákonem o ochraně ovzduší pochybnost, je třeba přihlédnout při výkladu zákona nejen k textu směrnice o ovzduší, ale též – s ohledem na výše zmiňovanou zásadu užitečného účinku – k jejímu celkovému cíli, jímž je zajistit co nejrychlejší dosažení únosného stavu znečištění ovzduší v každé evropské aglomeraci. A právě takto nastaveným obsahovým požadavkům napadený Program dílem nevyhověl.

[71] Stěžovatel poukázal v žalobě na to, že účinnost zvažovaných opatření není v Programu vyčíslena ve vztahu k jednotlivým opatřením, nýbrž k jejich skupinám podle jednotlivých sektorů (např. vůči opatřením k dopravě). To podle něj znemožnilo odpůrci posoudit účinnost jednotlivých opatření a v důsledku toho odpůrce ani nestanovil, která opatření mají být s ohledem na jejich vyšší přínos realizována přednostně. Dále stěžovatel vznesl výhrady vůči tomu, že opatření v oblasti dopravy a lokálních topenišť, která nejsou právně vynutitelná, postrádají jakýkoliv podrobnější časový harmonogram realizace, neboť prakticky u všech je šablonovitě uvedeno „“. To brání v účinné průběžné kontrole naplňování plánu. Na základě těchto nedostatků pak stěžovatel vyslovil obavu, že teprve na konci roku 2020 bude možno oficiálně konstatovat to, co je rozumně uvažujícímu člověku zřejmé již dnes, totiž že řada opatření nebude ve stanoveném termínu realizována a cíle Programu nebude dosaženo.

[72] Nejvyšší správní soud při hodnocení důvodnosti těchto námitek vyšel z toho, že podle písm. c) přílohy č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší má být obsahem programu zlepšování kvality ovzduší jednak „“ a dále „“. Z textu citované přílohy přitom není zřejmé, zda se „“ má vztahovat k jednotlivým opatřením, nebo k programu jako celku. Pokračování věty, které hovoří o „“, nasvědčuje spíše tomu, že má jít o údaje společné celému programu, neboť imisních limitů je zpravidla možné dosáhnout jen kombinací řady opatření a jde zároveň o celkový cíl programu. Pokud by tedy Nejvyšší správní soud vycházel pouze z jazykového a logického výkladu české národní úpravy, musel by konstatovat, že napadený Program povinné náležitosti obsahuje.

[73] Směrnice o ovzduší však náležitosti plánu kvality ovzduší chápe poněkud extenzivněji. V části A bodu 8 písm. b) přílohy XV pojímá směrnice „“ jednoznačně jako jednu z „“. V písm. c) téhož bodu se dále rozlišuje mezi „“, která se ze své povahy bude vztahovat k celkovým cílům plánu, a mezi „“, které, má li přinést něco nového oproti předchozí zmíněné položce, musí rozlišovat mezi jednotlivými opatřeními nebo projekty. Nejvyšší správní soud tak dospívá k závěru, že transpozice směrnice o ovzduší proběhla nedokonale, neboť nebyly zcela recipovány požadavky kladené její přílohou na plán kvality ovzduší. Soud je však povinen vykládat národní právo v souladu s unijním. Eurokonformní výklad přílohy č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší tak vede soud k závěru, že náležitostí Programu mělo být též vyčíslení očekávaného přínosu jednotlivých opatření ke zlepšení kvality ovzduší za účelem jejich vzájemného porovnání z hlediska účinnosti, a dále časový plán provádění jednotlivých opatření tak, aby bylo možné průběžně kontrolovat jejich plnění. Koneckonců i samotný zákon o ochraně ovzduší ukládá odpůrci v § 9 odst. 5 povinnost aktualizovat Program. Za tímto účelem bude odpůrce muset nezbytně posuzovat reálný vývoj kvality ovzduší v ostravské aglomeraci a zároveň dosažený pokrok při plnění jednotlivých opatření. Tento pokrok lze jen těžko objektivně kvantifikovat jinak, než porovnat jej s předpokládaným časovým harmonogramem plnění těchto opatření.

[74] Nelze tudíž akceptovat argument odpůrce, že stanovení předpokládané účinnosti a časového rozvrhu u jednotlivých opatření je nemožné, resp. vyžádalo by si neúměrnou míru detailu. Harmonogram by měl zahrnovat přinejmenším termíny pro dokončení hlavních fází realizace jednotlivých opatření – například do kdy by měla být získána práva k pozemkům a dokončen povolovací proces pro určitou dopravní stavbu, do kdy by měla být stavba zahájena v terénu a do kdy by měla být stavebně dokončena, aby mohla být k cílovému datu Programu uvedena do provozu. I u dalších opatření (byť ne nutně u všech) lze jistě identifikovat určité dílčí přípravné fáze, přičemž je možné stanovit, do kdy musí být dokončeny, má-li být opatření plně účinné a funkční do 31. 12. 2020. Např. zavedení nízkoemisní zóny v obci není krokem, který by bylo možno uskutečnit ze dne na den, tudíž je u něj možné (a vhodné) meziročně hodnotit stav připravenosti. Totéž platí pro ekologizaci vozů hromadné dopravy, kde je jistě možno v Programu stanovit, jak velká část vozového parku má být v jednotlivých městech do konce každého roku vyměněna za vozidla s alternativním pohonem, nebo pro budování záchytných parkovišť, kde lze stanovit počet parkovacích míst tohoto typu, jež má každé z dotčených měst město meziročně vybudovat, mají-li mít tato opatření plnou předpokládanou účinnost do konce roku 2020. Neplatí to však jen o opatřeních v dopravě, jak ve svém vyjádření naznačoval odpůrce. I v případě přeměny topných systémů v domácnostech, rozšiřování sítí zemního plynu či výsadby zeleně musí odborný odhad jejich účinků nutně vycházet z předpokládaného celkového množství modernizovaných topných zařízení, podniků a domácností nově napojených na zásobování plynem či počtu vysázených stromů a keřů v obytné zástavbě. Také zde se jeví racionální rozvrhnout celkový počet realizovaných záměrů v čase tak, aby na základě průběžného hodnocení stavu plnění těchto opatření bylo možno posoudit jejich přínos, pravděpodobnost jejich naplnění, a na základě toho pravidelně aktualizovat Program, jak odpůrci velí zákon o ochraně ovzduší.

[75] Nejvyšší správní soud jedním dechem upozorňuje, že ke zrušení Programu by musel přistoupit ještě z jednoho, a to stejně závažného důvodu. Velmi podobné výtky, jaké vznesl vůči Programu v soudním řízení stěžovatel, obsahoval totiž již dokument „Program zlepšování kvality ovzduší aglomerace Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek CZ08A.“ (dále též „“). Konkrétně v části A v podmínce č. 1 stanovisko označuje za klíčová opatření podporující snížení imisního dopadu automobilové dopravy a snížení imisního dopadu individuálního vytápění domácností pevnými palivy na kvalitu ovzduší. Proto doporučuje prioritně realizovat právě tato opatření. Podmínka dále pokračuje těmito slovy: „.“ V podmínce č. 4 pak stanovisko SEA požaduje: „.“

[76] Stanovení přesnějšího časového harmonogramu opatření plánovaných v dopravě a v lokálním vytápění domácností bylo tedy podmínkou souhlasného stanoviska SEA. Totéž platí o stanovení priorit, které je samozřejmě objektivně možné jen na základě porovnání očekávaného přínosu jednotlivých opatření s jejich odhadovanými náklady, jak vyplývá ze stanoviska SEA. Ustanovení § 10g odst. 4 věty druhé zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), stanoví: „.“ Nutno konstatovat, že odpůrce se s požadavky stanoviska SEA nevyrovnal přezkoumatelným způsobem. Prakticky všechny požadavky stanoviska SEA totiž vypořádal totožně (srov. přílohu č. 5 Programu), konkrétně vložil do výroku svého opatření obecné povahy univerzální větu, podle níž „“.

[77] Takovéto vypořádání by mohlo obstát jen u těch podmínek ze stanoviska SEA, které se vztahují k jednotlivým opatřením a zpřesňují podmínky pro jejich provádění odpovědnými orgány (např. podmínka, která požaduje „“). Je ale naprosto nedostačující, ba nesmyslné takto vypořádat podmínku, v níž stanovisko SEA požadovalo v podstatě úpravu celkové koncepce Programu (zavedením harmonogramu a stanovením priorit), tedy úkolovalo přímo odpůrce. Ten zjevně výše citované požadavky stanoviska SEA nesplnil, ať již byl příčinou nedostatek času nebo neochota odpůrce znovu Program upravovat. S ohledem na jasnou formulaci podmínek souhlasného stanoviska SEA působí připojení výše citovaného dovětku k výroku opatření obecné povahy alibisticky. Nelze než konstatovat, že v tomto ohledu Program stanovisko SEA ignoruje. Tím, že odpůrce výše citované dvě podmínky ani účinně nezapracoval, ani nevysvětlil důvody, proč tak nehodlá učinit, porušil výše citovaný § 10g odst. 4 větu druhou zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.

[78] Pouze nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud upozorňuje, že jak výše provedený výklad náležitostí Programu, tak i podmínky stanoviska SEA se jeví jako rozumné i s ohledem na dosavadní zkušenosti s implementací těch evropských směrnic, které obsahovaly plány jako koncepční nástroje ke zlepšení kvality ovzduší.

[79] Podle výše citované Závěrečné zprávy o hodnocení plánů a programů oznámených podle směrnice 1996/62/EC z prosince 2006, s. 85, tvoří jednu ze tří hlavních překážek pro implementaci navržených opatření fakt, že odpovědnost za jejich realizaci je rozdělena mezi více subjektů. Konkrétní předpoklady, které by měly být naplněny pro zvýšení účinnosti plánů, nacházíme v Doporučení k plánům nebo programům, jež mají být vypracovány podle směrnice o kvalitě ovzduší 96/62/EC. Toto doporučení vypracovala pracovní skupina pro implementaci při Evropské Komisi v červenci 2003 (http://ec.europa.eu/environment/air/quality/legislation/ pdf/recommendation_plans.pdf). Na s. 23 se zde uvádí, že je třeba popsat účinek každého opatření na a poskytnout časový harmonogram, v němž opatření vyvolá zamýšlené účinky. Pracovní komise upozorňuje, že obvykle nepostačuje jen pozorovat, jak se mění úroveň imisí (neboť ta může mít i jiné příčiny), ale je důležité sledovat vývoj realizace jednotlivých opatření pomocí vhodných indikátorů, které se vztahují přímo k danému opatření. Vyčíslení přínosu jednotlivých opatření a stanovení priorit si jako jedno z měřítek hodnocení kvality přijatých plánů zvolilo též sdružení nevládních organizací s názvem Evropská kancelář životního prostředí ve zprávě z prosince 2005 (dostupná z http://ec.europa.eu/environment/air/quality/ legislation/pdf/eeb_report.pdf). Na s. 43 citované zprávy se uvádí, že nevyčíslování dopadů jednotlivých opatření na kvalitu ovzduší je strukturální slabinou hodnocených plánů. Stanovit priority je s ohledem na limitované financování rozumné. Bez těchto dat hrozí, že města budou přednostně realizovat opatření málo efektivní jen proto, že vyžadují menší náklady, nebo proto, že nevyvolávají kontroverze, na rozdíl od např. nízkoemisních zón, které jsou z hlediska zlepšení kvality ovzuduší velmi účinné a navíc přinášejí rychlý efekt (s. 37 citované zprávy). V souladu s tím výše zmiňovaná Závěrečná zpráva o hodnocení plánů a programů oznámených podle směrnice 1996/62/EC z prosince 2006 naopak upozorňuje, že přínos „“ opatření, jako jsou informační kampaně, zlepšování kvality veřejné dopravy či častější čištění ulic, je v odborné literatuře považován za sporný (s. 85 citované zprávy).

[80] V návaznosti na předchozí část tohoto rozsudku lze říci, že odpůrce do značné míry rezignoval na svou (pravda, nelehkou) úlohu zpracovatele plánu kvality ovzduší. Soud činí tento závěr s plným vědomím, že zpracovat Program jako účinný nástroj, zajišťující alespoň určitou pravděpodobnost realizace vybraných opatření, vyžadovalo v situaci, kdy vůči řadě adresátů nebyl odpůrce vybaven nařizovací pravomocí, značnou míru kreativity nepříliš typickou pro úřední činnost. Po odpůrci však podle názoru soudu bylo možné v takové situaci spravedlivě požadovat alespoň to, aby plně využil těch možností ke zvýšení akceschopnosti Programu, které mu nabízelo stanovisko SEA. Odpůrce se přesto nepokusil kompenzovat nedostatek vynutitelných pravomocí alespoň tím, že by zpracoval plán s jasně formulovanými prioritami, s jednoznačným časovým rámcem pro plnění jednotlivých opatření a s funkčním systémem průběžné kontroly (zde se nabízelo posílení úlohy a odpovědnosti implementačního výboru zmíněného na str. 257 Programu). Tyto minimální požadavky by zaručily alespoň to, že by odpůrce mohl včas začít „“, např. v podobě kampaně, pokud se ukázalo, že realizace těch nejúčinnějších, a tudíž nejpotřebnějších, opatření nepostupuje ze strany samospráv tak, aby k 31. 12. 2020 byly dodrženy imisní limity pro látky znečišťující ovzduší. Navíc uvážlivě stanovený harmonogram jednotlivých opatření by již sám o sobě byl způsobilý vyvrátit námitky stěžovatele, že Program jako celek je nerealistický a že všechna opatření v něm stanovená do konce roku 2020 jednoduše stihnout nelze (soud v této souvislosti připomíná, že odpůrce na rozdíl od svých zahraničních protějšků neprovedl žádný výběr opatření podle účinnosti, ale zahrnul do Programu všechna, která podle něj připadala v úvahu).

[81] Nejvyšší správní soud zvažoval i to, zda by nedostatek náležitostí Programu nemohl být alespoň v oblasti dopravy kompenzován faktem, že odpůrce stanovil ve výroku svého opatření obecné povahy pro dopravu závazný emisní strop. Soud ale dospěl k názoru, že tomu tak není. Emisní strop pro znečištění z dopravy, ač formálně označen za závazný, nemůže mít takové účinky, jaké lze očekávat u emisního stropu pro stacionární zdroje znečištění ovzduší, a to s ohledem na jeho totožné zákonné pojetí a zároveň odlišnou zákonnou koncepci omezování znečištění z dopravy.

[82] Pozemní komunikace nejsou stacionárním zdrojem znečištění ovzduší ve smyslu zákona o ochraně ovzduší, za zdroj znečištění (a to mobilní) se považují pouze jednotlivá vozidla, která se po nich pohybují [srov. § 2 písm. f) zákona o ochraně ovzduší]. Z toho pak vyplývá, že vlastníci ani správci pozemních komunikací neodpovídají v rámci veřejného práva za znečištění, které se z provozu na nich šíří do ovzduší. Pro pozemní komunikace se nevydává integrované povolení k jejich provozu, tudíž ani neprobíhají žádné jeho revize, při nichž by příslušné orgány státní správy podřízené odpůrci mohly požadovat snížení emisí na úroveň odpovídající emisnímu stropu. Jediné řízení podle zákona o ochraně ovzduší, v němž by mohla státní správa emisní strop pro dopravu zohlednit, je řízení o umístění nové pozemní komunikace, neboť zde vydává orgán ochrany ovzduší závazné stanovisko [srov. § 11 odst. 1 písm. b) a odst. 5 zákona o ochraně ovzduší]. Tu by mohlo být závazné stanovisko teoreticky poměrně účinným opatřením k zajištění splnění emisního stropu. Zákon o ochraně ovzduší totiž mimo jiné stanovuje, že v oblasti, kde je dlouhodobě překročen některý z imisních limitů, lze souhlasné stanovisko k umístění stavby pozemní komunikace výše definovaných parametrů vydat „“. Citované ustanovení v kombinaci se závazně uloženým emisním stropem pro dopravu v opatření obecné povahy by mohlo být vykládáno tak, že při ukládání kompenzačních opatření (např. v případě umístění nové vysoce kapacitní komunikace na okraji velkého města) mají orgány ochrany ovzduší vydávající závazné stanovisko směřovat k dosažení stanoveného emisního stropu pro dopravu, např. uložením podmínky, že před datem nové pozemní komunikace bude zavedena v dotčeném městě nízkoemisní zóna v maximálním možném územním rozsahu (byť zde zůstávají nedořešené právní otázky týkající se toho, že pozemní komunikaci buduje zpravidla jiný subjekt, než který by měl realizovat kompenzační opatření).

[83] Hlavní problém však spočívá v tom, že zákon o ochraně ovzduší předpokládá vydání závazného stanoviska pouze pro (zvýraznění doplněno) „“. Většina nových staveb pozemních komunikací v ostravské aglomeraci, jak lze důvodně předpokládat, budou stavby obchvatů, které povedou převážně mimo zastavěné území obce. I pokud by snad do zastavěného území obce zasáhly, tak Program u nich uplatnění emisního stropu výslovně vylučuje. Uvádí totiž na s. 166: „.“ Odpůrce zjevně vychází z toho, že právě realizací obchvatů se celkové imisní zatížení ostravské aglomerace sníží. Takovýto předpoklad je ovšem přinejmenším pochybný. Jak upozornil ve výše citovaném stanovisku veřejný ochránce práv: „.“ Každopádně zákonná koncepce v kombinaci s dalšími omezeními vyplývajícími z Programu brání tomu, aby orgány ochrany ovzduší využívaly emisní strop pro dopravu jako podklad pro ukládání kompenzačních opatření v rozhodující množině případů. Tím se z něj skutečně stává pouhý indikátor pro zjištění, zda dopravní opatření, která budou zrealizována k 31. 12. 2020, mají předpokládaný účinek, či nikoliv, jak namítal stěžovatel. Odpůrce přitom ve svých vyjádřeních neuvedl nic, co by svědčilo o tom, že by závazný emisní strop pro dopravu mohl být účinným nástrojem přispívajícím k realizaci opatření v oblasti dopravy.

[84] Nejvyšší správní soud proto shrnuje, že sám odpůrce v Programu vychází z toho, že jen synergickým efektem všech stanovených opatření by bylo možné v ostravské aglomeraci dosáhnout imisních limitů ke stanovenému datu. Jím vydaný Program však pro oblast dopravy a lokálních topenišť nedává dostatečné záruky, že ambiciózně pojatý rozsah nezbytných opatření dojde reálného naplnění. Emisní strop pro dopravu takovou záruku nepředstavuje, a to z důvodu velmi zúženého rozsahu aplikace, který prakticky vylučuje jeho zohlednění v autoritativním úředním rozhodování. Proto se Nejvyšší správní soud zaměřil na otázku povinných náležitostí Programu a na vypořádání požadavků stanoviska SEA. Z tohoto pohledu chybí v Programu především harmonogram provádění jednotlivých opatření, který by bylo možno průběžně kontrolovat a operativně na učiněná zjištění reagovat. Stejně tak Program nenabízí vyčíslení přínosu jednotlivých opatření ke zlepšení stavu ovzduší, aby umožnilo soustředit se – zejména v případě nedostatku času či finančních prostředků – primárně na opatření s nejvyšším účinkem. Vyčkávání s hodnocením účinnosti Programu na rok 2020 se za tohoto stavu, přesně jak se obává stěžovatel, může změnit ve zbytečné a předem k nezdaru odsouzené „“. Proto Nejvyšší správní soud přistoupil ke zrušení příslušných částí Programu, byť si je vědom toho, že se tím prodlužuje období, kdy budou opatření ke zlepšení ovzduší v ostravské aglomeraci realizována jednotlivě, bez zastřešující koncepce. Nejvyšší správní soud má nicméně za to, že Program v podobě napadené žalobou takovouto sjednocující koncepci a oporu pro komplexní a účinné řešení znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci neskýtá. Jde spíše o seznam všeho, co by bylo potřeba učinit, aniž by Program nad rámec pouhého soupisu potřebných opatření nabízel cokoliv dalšího, zejména časový harmonogram, jasný žebříček priorit a účinný kontrolní mechanismus průběžného vyhodnocování plnění stanovených cílů.

[85] Poslední kasační námitku stěžovatele, která spočívala v tom, že před přijetím programu neměly dotčené osoby k dispozici závěrečné stanovisko SEA, nepovažoval Nejvyšší správní soud za nutné posuzovat. Nejvyšší správní soud přistoupil z výše uvedených důvodů nejen ke zrušení rozsudku městského soudu, ale též ke zrušení části opatření obecné povahy, a to mimo jiné i pro nedostatečné vypořádání podmínek stanoviska SEA. Není tudíž třeba – a to ani s ohledem na ekonomii řízení – zodpovídat nyní otázku, zda neseznámení dotčené veřejnosti se závěry stanoviska SEA před vydáním opatření obecné povahy představovalo vadu řízení, případně zda mohla mít za daných okolností vliv na zákonnost rozhodnutí. Stěžovatel měl v mezidobí dostatek času se seznámit se závěry tohoto stanoviska a odpůrce bude nucen Program zásadním způsobem dopracovat. Stěžovateli se tak nyní otevírá možnost, aby ve svém případném dalším vyjádření k návrhu opatření obecné povahy na závěry stanoviska SEA reagoval a poukázal na to, co by měl odpůrce zohlednit, a to případně i nad rámec názorů vyjádřených v tomto rozsudku, které jsou pro odpůrce závazné podle § 78 odst. 5 s. ř. s.

[86] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto napadený rozsudek městského soudu zrušil. Napadené opatření obecné povahy nenaplňuje zákonné požadavky, zejména neobsahuje zákonem vyžadované náležitosti a nevypořádalo se přezkoumatelným způsobem s podmínkami souhlasného stanoviska SEA. Vytýkaná vada není odstranitelná v řízení před městským soudem, ale může ji odstranit toliko odpůrce sám. Nejvyšší správní soud proto postupoval podle § 110 odst. 2 písm. b) s. ř. s. a druhým výrokem zrušil též část opatření obecné povahy, a to ke dni právní moci tohoto rozsudku (viz přiměřeně § 101d odst. 2 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud nezrušil opatření obecné povahy jako celek, jelikož neshledal důvodnými všechny návrhové body. Řídil se proto zásadou minimalizace svého zásahu a zrušil jen některé výroky napadeného opatření obecné povahy, neboť charakter napadeného aktu takovéto rozdělení umožňoval (srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud konkrétně zrušil výrok II upravující emisní strop pro silniční dopravu (protože odpůrce formulací Programu fakticky vyprázdnil množinu případů, na které mělo podle zákona o ochraně ovzduší toto opatření závazně dopadat), výrok IV vypočítávající jednotlivá opatření ke zlepšení kvality ovzduší v ostravské aglomeraci (neboť u nich nejsou v Programu uvedeny zákonné náležitosti, konkrétně odhad plánovaného přínosu ke snížení úrovně znečištění ovzduší a časový plán provádění) a výrok V, kterým odpůrce integroval do Programu podmínky souhlasného stanoviska SEA (neboť tak učinil nepřezkoumatelným způsobem, konkrétně nereagoval na požadavek vypracovat pro opatření z oblasti dopravy a lokálních topenišť každoročně vyhodnocovaný harmonogram a stanovit v těchto oblastech priority založené na přínosu jednotlivých opatření ke snížení znečištění ovzduší).