Vydání 3/2021

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2020, čj. 4 As 150/2019-54)

Žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 11. 2016 (dále jen „rozhodnutí žalovaného“) zamítl jako nepřípustné odvolání žalobce proti rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 2. 12. 2015. Tím byla korporaci TAMEH Czech s. r. o. (dále jen „provozovatel zařízení“) provedena změna integrovaného povolení č. 23 vydaného pro zařízení „Závod 4 – Energetika“ (dále jen „zařízení“) podle zákona o integrované prevenci a to čtyřmi body výroku: V bodech (1) a (2) byly stanovené emisní limity pro všechny stávající provozované zdroje znečišťování ovzduší (kotle K1 až K11) prodlouženy do 30. 6. 2020; v bodu (3) byly stanoveny emisní stropy pro znečišťující látky oxid siřičitý (SO2), oxidy dusíku (NOX) a tuhé znečišťující látky (TZL) pro kotle K1 až K11 na období let 2016 – 2020, a to jejich odvozením od emisních stropů daných Přechodným národním plánem (dále jen „PNP“) v návaznosti na § 37 odst. 6 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší; v bodu (4) byl schválen aktualizovaný „Provozní řád pro provoz teplárny Arcelor Mittal Energy Ostrava“ (v rámci změny integrovaného povolení č. 24 ze dne 16. 3. 2016 byl název opraven na TAMEH Czech s. r. o.). Tyto změny správní orgán prvního stupně uskutečnil ve správním řízení v režimu „nepodstatné změny“ integrovaného povolení, a účastníkem řízení tak byl pouze provozovatel zařízení.

Žalobce podal proti rozhodnutí o změně integrovaného povolení odvolání jako opomenutý účastník řízení s tím, že změna integrovaného povolení byla změnou podstatnou, a proto měl mít postavení účastníka tohoto řízení. Rozhodnutí žalovaného bylo vydáno poté, co žalovaný nejprve odvolání žalobce vyhodnotil jako návrh na přezkum rozhodnutí a v přezkumném řízení rozhodnutím ze dne 29. 2. 2016 zrušil rozhodnutí o změně integrovaného povolení v rozsahu zahrnujícím body (1), (2) a (3), zejména pro nedostatečnost jeho odůvodnění, a věc vrátil správnímu orgánu prvního stupně k dalšímu řízení. Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podal provozovatel zařízení rozklad, o němž ministr životního prostředí rozhodl rozhodnutím ze dne 24. 8. 2016 tak, že zrušující rozhodnutí žalovaného zrušil a přezkumné řízení zastavil. V odůvodnění tohoto rozhodnutí ministr životního prostředí udělil žalovanému pokyn, aby posoudil odvolání žalobce proti rozhodnutí o změně integrovaného povolení a sám určil, zda se jedná o podstatnou či nepodstatnou změnu integrovaného povolení, a na základě této úvahy posoudil účastenství žalobce.

Žalobu podanou proti následně vydanému rozhodnutí žalovaného, jímž bylo odvolání žalobce zamítnuto jako nepřípustné (podané osobou neoprávněnou), zamítl Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 13. 3. 2019, čj. 22 A 10/2017-60, jako nedůvodnou (dále jen „napadený rozsudek“). V něm se přiklonil k odůvodnění rozhodnutí žalovaného.

Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti navrhl, aby byl napadený rozsudek zrušen a věc byla krajskému soudu vrácena k dalšímu řízení a rozhodnutí. Namítl, že napadený rozsudek je nezákonný ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a nepřezkoumatelný ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Stěžovatel se domníval, že měl být účastníkem řízení o změně integrovaného povolení, neboť tuto změnu považuje za podstatnou. Stěžovatel popsal institut přechodného národního plánu, s nímž mělo být příslušné integrované povolení uvedeno (předmětnou změnou) do souladu, a předestřel argumentaci, jejímž těžištěm je posouzení povahy změny integrovaného povolení.

Stěžovatel namítl, že krajský soud v napadeném rozsudku přisvědčil žalovanému, že předmětná změna je změnou nepodstatnou, aniž by však k tomu poskytl srozumitelné odůvodnění. Stěžovatel považuje citaci rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2016, čj. 2 As 92/2016-76, č. 3502/2017 Sb. NSS, kterou vyhodnotil jako jádro argumentace napadeného rozsudku, za vytrženou z kontextu a irelevantní pro posouzení tohoto případu. Tento rozsudek se totiž zabýval vymezením kritérií pouze pro jednu z kategorií podstatné změny ve smyslu § 2 zákona o integrované prevenci, za níž však stěžovatel předmětnou změnu integrovaného povolení ani jednou neoznačil. Podle stěžovatele se tak napadený rozsudek vyhýbá vysvětlení konkrétních důvodů, na jejichž základě byly možné významné nepříznivé účinky na lidské zdraví a životní prostředí předmětné změny vyloučeny.

Dále stěžovatel napadenému rozsudku vytkl, že nebyl proveden eurokonformní výklad § 37 odst. 6 zákona o ochraně ovzduší. Má za to, že řízení o změně integrovaného povolení by se nemělo omezit pouze na opsání textu z PNP, a proto by měly krajské úřady při změně integrovaného povolení zohledňovat i další okolnosti případu a specifika místních podmínek, a to zejména s ohledem na dodržování relevantních norem práva životního prostředí.

Stěžovatel s odkazem na bod 18 rozhodnutí Evropské komise ze dne 10. 4. 2015 o oznámení předloženém Českou republikou týkajícím se přechodného národního plánu podle čl. 32 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění); (dále jen „směrnice o průmyslových emisích“), uvedl, že při rozhodování o podmínkách provozu jednotlivých velkých spalovacích zařízení, která jsou zahrnuta do PNP, musí být zajištěno naplnění závazků státu vyplývajících ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/81/ES o národních emisních stropech pro některé látky znečisťující ovzduší, které nesmějí být konkrétním rozhodnutím krajského úřadu porušeny.

Jako účastník řízení by se stěžovatel mohl mj. seznámit s podklady rozhodnutí, namítat jejich případné vady a požadovat doplnění, navrhovat přijetí kompenzačních opatření (např. omezení počtu provozních hodin či omezení provozu při smogových situacích), která by zmírnila prokazatelně negativní vliv předmětného zařízení na životní prostředí.

Stěžovatel rovněž namítal, že krajský soud nezohlednil specifické okolnosti případu. Poukázal na místní okolnosti (celkově nadlimitně znečištěné území), v nichž předmětné zařízení přispívá k udržování nadlimitního znečišťování ovzduší, což je skutečnost, kterou krajský soud v napadeném rozsudku rovněž nereflektoval. Na základě údajů z dokumentů mapujících znečištění ovzduší na území České republiky (Grafická ročenka 2015 Českého hydrometeorologického ústavu, Situační zpráva o kvalitě ovzduší na území Moravskoslezského kraje za kalendářní rok 2014) shrnul, že předmětné zařízení je čtvrtým největším producentem PM10 v Moravskoslezském kraji a jedním z nejvýznamnějších zdrojů znečištění v kategorii REZZO 1 (pozn. soudu – Registr velkých stacionárních zdrojů znečišťování) v Moravskoslezském kraji.

Za nesprávné považuje stěžovatel rovněž tvrzení krajského soudu v napadeném rozsudku, že emisní limity stanovené v rozhodnutí o změně integrovaného povolení nemusely být uvedeny do souladu s BAT (bod 10 napadeného rozsudku). Vzhledem k tomu, že se jednalo o řízení o podstatné změně, mělo být postupováno obdobně podle § 3 až § 15 zákona o integrované prevenci (viz § 19a téhož zákona). Krajský úřad tak měl povinnost při stanovení závazných podmínek provozu, zejména emisních limitů, vycházet z nejlepších dostupných technik (BAT). Jelikož změna emisních stropů je změnou závazných podmínek provozu, byla zde povinnost posoudit soulad provozních podmínek, tj. i soulad emisních limitů s BAT a vyjít z nejlepších dostupných technik. Pokud tak krajský úřad neučinil, porušil povinnost podle § 14 odst. 3 zákona o integrované prevenci.

Stěžovatel pak dále rozvedl důvody, pro které jsou emisní limity předmětného zařízení platné k 31. 12. 2015 v rozporu s emisními úrovněmi spojenými s aplikací nejlepších dostupných technik. Následně uvedl, že pokud pro zdroje, které vstoupily do PNP, nejsou závazné emisní limity platné od 1. 1. 2016, neznamená to, že krajský úřad nemůže emisní limity těmto zdrojům sám upravit. I hodnocení SEA (u PNP) podle stěžovatele uvádí, že je vhodné posoudit, nakolik se opatření navržená v PNP shodují s požadavky dokumentů BREF (bez ohledu na datum jejich přijetí).

Skutečnost, že vstupem předmětného zařízení do PNP se prodlužuje platnost emisních limitů, které jsou v rozporu s principem nejlepších dostupných technik, dochází k prodlužování nezákonného stavu, který je v rozporu s čl. 11 písm. b) směrnice o průmyslových emisích a s § 14 odst. 3 zákona o integrované prevenci. Rozhodnutí uložit takové emisní limity, které neodpovídají úrovním emisí spojeným s nejlepšími dostupnými technikami v situaci, kdy je kvalita ovzduší v lokalitě zařízení dlouhodobě zhoršená a kdy je technicky možné úrovní BAT dosáhnout, je třeba podle stěžovatele s ohledem na veřejný zájem ochrany lidského zdraví a přírody a krajiny považovat za rozhodnutí o podstatné změně ve smyslu § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že napadený rozsudek považuje věcně správný. Sporná otázka je procesního charakteru, přesto stěžovatel podstatu námitek koncipuje již z pozice „řádného“ účastníka řízení. Kasační stížnost pak převážně opakuje námitky, které již byly vypořádány žalovaným a krajským soudem, žalovaný se k nim tak vyjádřil jen stručně.

Pojem „podstatná změna integrovaného povolení“ je jednoznačně specifikován v § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci. Nejsou-li naplněna kritéria podstatné změny integrovaného povolení v řízení dle § 19a odst. 1 zákona o integrované prevenci, pak se ohlášená plánovaná změna integrovaného povolení provádí v řízení dle § 19a odst. 3 tohoto zákona. Stěžovatel v žádném ze svých podání (přihlášení opomenutého účastníka řízení, odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu, žaloba, kasační stížnost) neuvedl, v čem konkrétně byla chybně interpretována definice podstatné změny integrovaného povolení dle § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci. Konstatování, že změna integrovaného povolení může být zásahem s nepříznivými účinky na lidské zdraví nebo životní prostředí, nebyla stěžovatelem nikde vysvětlena, vyjma požadavku na prosazení další redukce emisí (emisních stropů). Uvedení integrovaného povolení do souladu s PNP takovým zásahem není a původní emisní limity stanovené k 31. 12. 2015 v nižší úrovni oproti hodnotám v PNP (tedy nad rámec PNP) byly v souladu s § 37 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší zachovány. Změnou integrovaného povolení č. 23 nedošlo k faktické změně v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu zařízení a v žádném případě nedošlo k navyšování nepříznivých účinků na lidské zdraví nebo životní prostředí.

Krajský úřad byl v daném případě při rozhodování o změně č. 23 povinen implementovat PNP, jenž byl schválen rozhodnutím Evropské komise C(2015) 2298 ze dne 10. 4. 2015 podle čl. 32 směrnice o průmyslových emisích. Oznámení o přijetí rozhodnutí Evropské komise bylo publikováno v Úředním věstníku Evropské unie pod číslem 2015/C117/03. Na základě § 37 odst. 6 zákona o ochraně ovzduší návazně vyhlásil žalovaný schválený PNP ve Věstníku MŽP, ročník XXV, červen 2015, částka 6, a to formou sdělení svého odboru ochrany ovzduší. V souladu s tím byly povolující orgány, tj. krajské úřady, dle § 37 odst. 6 věty třetí zákona o ochraně ovzduší zavázány uvést příslušná integrovaná povolení do souladu s PNP, a to z moci úřední. Ustanovení § 37 zákona o ochraně ovzduší jednoznačně stanovuje postup krajského úřadu ve vztahu k povolením provozu stacionárních zdrojů zařazených do PNP po přechodné období od 1. 1. 2016 do 30. 6. 2020 a nedává krajským úřadům možnost snížit nastavené emisní stropy a emisní limity pro TZL, SO2 a NOX proti vůli provozovatelů těchto zařízení. Krajský úřad zde neměl možnost širší správní úvahy ohledně výše a doby stanovení emisních stropů a emisních limitů.

Pro předmětné zařízení bylo do doby, kdy je vyhotoveno vyjádření k odůvodnění kasační stížnosti, vydáno již 27 změn integrovaného povolení, z čehož vyplývá, že je prováděna soustavná aktualizace podmínek integrovaného povolení s cílem zlepšovat důsledky provozu na životní prostředí. Stav emisních stropů pro předmětné zařízení dle PNP a dle integrovaného povolení do změny č. 23 uvedl žalovaný ve dvou tabulkách, z nichž vyplývá, že změnou integrovaného povolení č. 23 byly zachovány v souladu s § 37 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší některé emisní stropy pro TZL (roky 2016–2018) a SO2 (rok 2016 a 2017) v původní nižší úrovni dle stavu integrovaného povolení zařízení platného k 31. 12. 2015.

Podle žalovaného není možno posuzovat v každém dílčím změnovém řízení specifický vliv daného zařízení vůči standardům kvality životního prostředí a místním podmínkám ochrany životního prostředí, jestliže nedochází ke změně v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu zařízení, která by mohla mít vliv na životní prostředí. Cílem PNP jako celorepublikové koncepce je poskytnout vybraným provozovatelům přechodné období k přípravě technických opatření k zajištění plnění emisních limitů dle vyhlášky č. 415/2012 Sb., o přípustné úrovni znečišťování a jejím zjišťování a provedení některých dalších ustanovení zákona o ochraně ovzduší (dále jen „vyhláška č. 415/2012 Sb.“). Jakékoliv další snižování emisních stropů v integrovaných povoleních nad rámec hodnot uvedených v PNP by bylo nejen v rozporu se smyslem a účelem tohoto nástroje, ale především v rozporu s oprávněným očekáváním jednotlivých provozovatelů. Provozovatelé zahrnutí do PNP, a tedy i osoba zúčastněná na řízení, musí přijímat taková technická opatření a úpravy provozu, které povedou k tomu, aby nejpozději od 1. 7. 2020 byla tato zařízení schopna plnit zpřísněné emisní limity podle citované vyhlášky. Na včasné dodržení požadované kvality ovzduší bere krajský úřad ohled v rámci dalších změn integrovaného povolení na základě oznámení provozovatele o plánovaných změnách v užívání, způsobu provozu nebo obsahu zařízení, které by mohly mít vliv na životní prostředí a ke kterým bude muset provozovatel přistoupit, pokud bude chtít provozovat zařízení i po 30. 6. 2020.

V době vydání rozhodnutí žalovaného byl v platnosti „referenční dokument o nejlepších dostupných technikách pro velká spalovací zařízení“ z roku 2006, jenž nebyl právně závazný a sloužil jako referenční dokument pro porovnání se stávající a uvažovanou technologií. Samotné uvedení zařízení do souladu s PNP, pokud jej nedoprovází jiná faktická změna zařízení, není důvodem k novému přezkoumání všech dotčených podmínek s BAT (nejlepší dostupné techniky). Přezkum dotčených závazných podmínek integrovaného povolení ve spojitosti s BAT se uskutečňuje obligatorně jednou za 8 let (viz § 18 odst. 1 zákona o integrované prevenci) nebo je-li zveřejněno rozhodnutí o závěrech BAT ve smyslu § 18 odst. 3 zákona o integrované prevenci [pozn. takové závěry byly publikovány prováděcím rozhodnutím Komise (EU) 2017/1442 ze dne 31. července 2017, kterým se stanoví závěry o nejlepších dostupných technikách (BAT) podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU pro velká spalovací zařízení].

Stěžovatel v replice k vyjádření žalovaného uvedl, že vysvětlení významu pojmu podstatné změny integrovaného povolení věnoval převažující část svých podání. Jak je uvedeno i v samotném odůvodnění napadené změny integrovaného povolení, „“. Konkrétně změna způsobu provozu zařízení spočívá v: 1) prodloužení doby platnosti emisních limitů pro kotle K1 až K7 a K11 do 30. 6. 2020, namísto původní platnosti pouze do 31. 12. 2015; 2) zrušení emisních limitů pro kotle K8 – K10, které byly před změnou integrovaného povolení stanoveny pro dobu od 1. 1. 2016 v souladu s vyhláškou č. 415/2012 Sb., a jejich nahrazením vyššími emisními limity s prodlouženou platností do 30. 6. 2020, zatímco měly být původně platné pouze do 31. 12. 2015; 3) stanovení výše emisních stropů pro kotle K1-K11 podle PNP.

Ačkoli lze přisvědčit žalovanému, že fakticky se provoz zařízení neměnil (v roce 2016 bylo provozováno stejným způsobem jako v roce 2015, nebyly instalovány žádné nové technologie a množství vypuštěných emisí bylo srovnatelné), z právního hlediska, které je ve smyslu zákona o integrované prevenci jako jediné , ke změně provozu zařízení došlo. Od 1. 1. 2016 vstoupily podle vyhlášky č. 415/2012 Sb. v souladu se směrnicí o průmyslových emisích v platnost přísnější emisní limity pro TZL, NOx a SO2, které by zařízení podle svého dosavadního integrovaného povolení nebylo schopné plnit. Způsob provozu zařízení proto musel být v řízení o změně integrovaného povolení změněn. Ačkoli tato změna fakticky spočívá v zachování předešlého stavu, v jakémsi zakonzervování dosavadních emisních limitů až do konce června 2020, namísto jejich snížení na hodnoty uložené směrnicí o průmyslových emisích, resp. vyhláškou č. 415/2012 Sb. k 1. 1. 2016, stále se ve smyslu zákona o integrované prevenci jedná o změnu způsobu provozu zařízení. Kdyby k předmětné změně integrovaného povolení nedošlo, muselo by zařízení buďto plnit podstatně nižší emisní limity pro TZL, NOx a SO2, anebo úplně ukončit svůj provoz. Provedením změny integrovaného povolení však zařízení získalo v režimu výjimky podle PNP možnost vypouštět podstatně větší množství emisí znečišťujících látek po dobu 3,5 roku.

K výkladu pojmu podstatná změna integrovaného povolení stěžovatel dále poukázal na § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci. Z textu zákona nevyplývá, že podstatná změna integrovaného povolení je pouze změnou, která významné nepříznivé účinky na lidské zdraví a životní prostředí navyšuje. Významné nepříznivé účinky na lidské zdraví a životní prostředí může totiž mít i taková změna způsobu provozu zařízení, která spočívá v zakonzervování předešlého stavu, zejména pokud byly v mezidobí v souladu s vědeckými poznatky zpřísněny legislativní požadavky na ochranu lidského zdraví a životního prostředí, kterých prodlužované podmínky provozu daného zařízení nedosahují. Stanovení mírnějších podmínek provozu zařízení, které neumožňují dosažení obecně závazných emisních limitů podle směrnice o průmyslových emisích, resp. vyhlášky č. 415/2012 Sb., znamená pro lidské zdraví a životní prostředí vždy potenciální riziko. Proto žalovaný postupoval nezákonně, když předmětnou změnu integrovaného povolení neposoudil jako změnu podstatnou, a to i s přihlédnutím ke skutečnosti, že zařízení patří mezi nejvýznamnější znečišťovatele v kategorii REZZO 1 v Moravskoslezském kraji.

K výkladu § 37 zákona o ochraně ovzduší stěžovatel uvedl, že samotný text tohoto ustanovení nestanoví, zda má být „“ provedeno v režimu podstatné anebo nepodstatné změny integrovaného povolení.

Skutečnost, že pro zařízení byly v průběhu vedení soudního procesu vydány další 4 změny integrovaného povolení, které důsledky provozu zařízení na životní prostředí zlepšují, jsou pro přezkoumání rozhodnutí ve správním soudnictví irelevantní.

Žalovaný v reakci na repliku stěžovatele nad rámec již uvedeného sdělil, že Česká republika se rozhodla pro využití PNP, neboť by u dotčených spalovacích stacionárních zdrojů znečišťování ovzduší z časových důvodů nebylo možné zrealizovat investice nezbytné k zajištění plnění nových emisních limitů platných od 1. 1. 2016. Provozovatel spalovacích stacionárních zdrojů znečišťování ovzduší zahrnutých do PNP byl oprávněn využít institutu PNP, aby nejpozději od 1. 7. 2020 plnil emisní limity stanovené v příloze V. směrnice o průmyslových emisích, které jsou do českého právního řádu transponovány vyhláškou č. 415/2012 Sb.

Přestože je předmětné zařízení zahrnuto do PNP, byl důvodný předpoklad (potvrzený skutečným vývojem), že dosahované úrovně emisních stropů budou pro životní prostředí příznivější, než je uvedeno ve změně č. 23 předmětného IP. Krajský úřad Moravskoslezského kraje přitom již v této změně integrovaného povolení stanovil emisní stropy oproti stropům schváleným v PNP pro rok 2016 u TZL o 10% a u SO2 o 21% nižší, přičemž u NOX poklesl emisní stropu pro rok 2016 na úroveň 54,9% hodnoty emisního stropu pro rok 2015 (tj. absolutní pokles o 1 617 t/rok).

V § 37 zákona o ochraně ovzduší je v odst. 1 a 2 popsán princip fungování PNP u spalovacích stacionárních zdrojů do něj zařazených, přičemž § 37 odst. 6 věta druhá tohoto zákona stanoví, že „[k]“. PNP je určitým způsobem nastaven a úkolem krajských úřadů bylo přenést nastavení emisních stropů do jednotlivých integrovaných povolení. Správní orgán prvního stupně postupoval v dané věci podle platné právní úpravy. Vstup provozovatele do režimu PNP formou změny integrovaného povolení má právně a fakticky charakter výjimkového režimu z plného uplatnění směrnice o průmyslových emisích a zákona o ochraně ovzduší. Při uplatnění PNP provozovateli zařízení, kterému byl tento režim schválen, nelze nad rámec § 37 zákona o ochraně ovzduší stanovovat jiná (další) opatření.

Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ostravě a také rozhodnutí Ministerstva životního prostředí a Krajského úřadu Moravskoslezského kraje a tomu také věc vrátil k dalšímu řízení.