3742/2018
Ochrana ovzduší: distribuce pohonných hmot; správní delikt dle zákona o pohonných hmotách
Ochrana ovzduší: distribuce pohonných hmot; správní delikt dle zákona o pohonných hmotách
k § 9 odst. 6 a odst. 8 zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění zákonů č. 91/2011 Sb. a č. 18/2012 Sb.
Osoba (byť i podnikatel) se nestala distributorem podle zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách, pokud uskutečnila ojedinělý prodej pohonných hmot. Nemohla se proto dopustit správního deliktu dle § 9 odst. 6 a odst. 8 uvedeného zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2018, čj. 10 As 298/2016-24)
Prejudikatura:
č. 2830/2013 Sb. NSS a č. 3598/2017 Sb. NSS; stanovisko Ústavního soudu č. 1/1996 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96); nálezy Ústavního soudu č. 30/1998 Sb. a č. 63/1997 Sb.Věc:
Společnost s ručením omezeným C. S. maziva proti Generálnímu ředitelství cel o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.Celní úřad pro Jihočeský kraj vydal dne 21. 1. 2016 rozhodnutí, v němž žalobkyni uznal vinnou ze spáchání dvou správních deliktů v jednočinném souběhu nestejnorodém. Žalobkyně měla v rozporu s § 4a odst. 1 zákona o pohonných hmotách ve znění účinném ke dni 10. 6. 2013, prodat dne 10. 6. 2013 na území České republiky 1 201 litrů motorové nafty společnosti Kámen a písek spol. s r. o., a to bez registrace, čímž byla naplněna skutková podstata správního deliktu zakotveného v § 9 odst. 8 písm. a) zákona o pohonných hmotách. Žalobkyně dále v rozporu s § 3 odst. 3 zákona o pohonných hmotách v dodacím listu ze dne 10. 6. 2013 neuvedla obsah biopaliva v pohonné hmotě vyjádřený v objemových procentech, čímž naplnila skutkovou podstatu správního deliktu způsobem uvedeným v § 9 odst. 6 zákona o pohonných hmotách. Za uvedené správní delikty byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 5 000 Kč.
Žalovaný v rozhodnutí ze dne 14. 3. 2016 změnil výrokovou část rozhodnutí celního úřadu tak, že slova „
pokuta je v souladu s § 73 odst. 1 zákona o povinném značení lihu splatná ve lhůtě 30 dnů
“ nahradil slovy „pokuta je s přihlédnutím k § 39 odst. 1 správního řádu splatná ve lhůtě 30 dnů
“ a ve zbývající části výrok rozhodnutí potvrdil. Žalobkyně podala žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích, jenž rozsudkem ze dne 2. 11. 2016, čj. 50 A 7/2016-42, zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku soud odkázal na § 2 písm. j) zákona o pohonných hmotách s tím, že gramatický výklad tohoto ustanovení předpokládá opakující se činnost, nikoliv jednorázový prodej malého rozsahu. Kromě toho by registrace byla obtížně realizovatelná s ohledem na nutnost předložit v řízení o registraci předepsané doklady, což by nebylo možné zajistit v krátkém časovém úseku v rámci výpomoci obchodnímu partnerovi. Žalobkyně prodala jednorázově motorovou naftu v množství převyšujícím 20 litrů ve smyslu § 4 odst. 5 písm. a) zákona č. 353/2003 Sb. o spotřebních daních, avšak toto ustanovení se týká přenechání minerálních olejů pro osobní spotřebu. Gramatickým i teleologickým výkladem krajský soud dovodil, že distributorem je pouze osoba opakovaně prodávající pohonné hmoty, což žalobkyně není. Nebyla proto povinna se registrovat jako distributor a ze stejného důvodu neměla ani povinnost v dodacím listu pro kupujícího uvést obsah biopaliva v pohonné hmotě. Žalobkyně nebyla distributorem pohonných hmot, proto se ani nemohla dopustit správních deliktů podle § 9 odst. 8 písm. a) a odst. 6 zákona o pohonných hmotách.
Proti rozsudku podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, kterou odůvodnil tím, že pojem distributora a podmínky jeho registrace byly do zákona o pohonných hmotách včleněny novelou provedenou zákonem č. 91/2011 Sb. Jak plyne z důvodové zprávy, důvodem novely byla transpozice směrnic Evropské unie (zejména směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/30/ES, kterou se mění směrnice 98/70/ES, pokud jde o specifikaci benzinu, motorové nafty a plynových olejů, zavedení mechanismu pro sledování a snížení emisí skleníkových plynů, a směrnice Rady 1999/32/ES, pokud jde o specifikaci paliva používaného plavidly vnitrozemské plavby, a kterou se ruší směrnice 93/12/EHS ) a právní úprava veškerého prodeje pohonných hmot (s výjimkou prodejů na čerpacích stanicích), aby se omezila možnost daňových úniků. Ustanovení upravující pojem distributora bylo novelizováno s účinností od 1. 10. 2013 zákonem č. 234/2013 Sb. Z důvodové zprávy k této novele plyne, že navrhovaná beztrestnost nahodilého prodeje pohonných hmot v objemu do 20 litrů nebyla schválena. Účelem právní úpravy v zákonu o pohonných hmotách bylo nepřipustit beztrestnost nahodilých (výjimečných) prodejů (tj. upravit veškerý prodej), aby byly eliminovány daňové úniky. Krajský soud se zaměřil pouze na gramatický výklad ustanovení zákona, aniž vzal v úvahu teleologický výklad zákona.
Žalovaný považoval za nesrozumitelný závěr krajského soudu, že by byl obtížně realizovatelný požadavek registrace s ohledem na krátký časový úsek výpomoci obchodnímu partnerovi. Krajský soud patrně aplikoval na daný případ právní úpravu zákona o pohonných hmotách účinnou až ode dne 1. 10. 2013, kterou byla zavedena povinnost předkládat doklady např. o bezdlužnosti a složit kauci. Avšak ke dni 10. 6. 2013 k registraci postačovalo pouhé oznámení o zahájení činnosti a příslušné živnostenské oprávnění.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(…) [10] Pro danou věc je právně podstatné, zda žalobkyně je, či není distributorem ve smyslu zákona o pohonných hmotách. Je správný závěr krajského soudu, že pokud by jím žalobkyně nebyla, nemohla by se dopustit správních deliktů dle § 9 odst. 8 písm. a) a odst. 6 uvedeného zákona, které jsou vázány na osobu distributora.
[11] Podle § 2 písm. j) zákona o pohonných hmotách v rozhodném znění (tj. ve znění účinném od 21. 4. 2011 do 30. 9. 2013): „
V tomto zákoně se rozumí distributorem pohonných hmot osoba, která prodává pohonné hmoty na území České republiky, s výjimkou prodeje pohonných hmot na čerpací stanici
.“[12] Podle § 2 písm. j) zákona o pohonných hmotách ve znění účinném od 1. 10. 2013 do 5. 6. 2017: „
V tomto zákoně se rozumí distributorem pohonných hmot osoba, která prodává nebo je oprávněna prodávat pohonné hmoty na území České republiky, s výjimkou
1. prodeje pohonných hmot z čerpací stanice,
2. prodeje stlačeného zemního plynu, pokud je jeho prodejce držitelem platné licence na obchod s plynem podle energetického zákona.
[13] Podle § 2 písm. l) zákona o pohonných hmotách ve znění účinném od 6. 6. 2017: V tomto zákoně se rozumí distributorem pohonných hmot osoba, která prodává nebo je oprávněna prodávat pohonné hmoty na území České republiky, s výjimkou
1. prodeje pohonných hmot z čerpací stanice nebo dobíjecí stanice,
2. prodeje stlačeného zemního plynu, pokud je jeho prodejce držitelem platné licence na obchod s plynem podle energetického zákona,
3. prodeje elektřiny, pokud je její prodejce držitelem platné licence na obchod s elektřinou podle energetického zákona,
4. prodeje pohonných hmot, pokud je jejich prodejce vydavatelem palivové karty a pohonné hmoty byly nakoupeny z čerpací stanice prostřednictvím jím vydané palivové karty
.“[14] Podle § 4a odst. 1 první věty zákona o pohonných hmotách ve znění účinném do 30. 9. 2013: „
Distributor pohonných hmot je povinen se před zahájením své činnosti zaregistrovat u celního úřadu místně příslušného podle sídla nebo místa pobytu
.“ Nejvyšší správní soud dodává, že tato povinnost registrace je v zákoně ve znění účinném od 1. 10. 2013 stanovena v § 6e odst. 1.[15] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že při výkladu zákona je vždy nutno respektovat záměr zákonodárce a jak zákon, tak právní řád ve svém celku je nutno vykládat tak, aby odpovídal rozumnému uspořádání věcí. Pokud je gramatický výklad právní normy v rozporu s teleologickým výkladem normy (tj. výkladem sledujícím účel právní úpravy), je třeba dát přednost výkladu dle účelu, který je právní normou sledován.
[16] K otázce napětí mezi doslovným a teleologickým výkladem se Ústavní soud vyslovil v řadě nálezů, příp. stanovisek (viz stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96, č. 1/1996 Sb. ÚS, a nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). Výchozí tezi v této souvislosti zformuloval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97. Konstatoval, že „
neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jazykového výkladu. Jazykový výklad představuje toliko prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad
e ratione legis atd.).
“ V nálezu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb., uvedl: „Soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální argumentaci
.“[17] Obdobně se vyslovil též Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 12. 2012, čj. 4 Ads 9/2012-37, č. 2830/2013 Sb. NSS, podle něhož „[p]
ro správné posouzení věci je však nutné zohlednit všechny okolnosti případu ve vzájemných souvislostech a aplikovat také ostatní výkladové metody - především výklad teleologický. Ostatně obecně platí, že to zda smysl a účel právní normy je skutečně takový, jak se zdá z jazykového výkladu právního předpisu, musí potvrdit nebo vyvrátit ostatní výkladové metody – především výklad teleologický, logický, systematický a případně historický, jejichž závěry je nezbytné poměřovat imperativem ústavně konformní
.“ Užití teleologického výkladu je na místě zejména tehdy, pokud jazykový výklad neposkytuje jednoznačnou odpověď: „interpretace
a aplikaceJe-li interpretované ustanovení nejasné a je-li současně znám účel, kterého má být tímto ustanovením dosaženo, je třeba z několika jazykově možných výkladových výsledků vybrat právě ten, který je nejlépe uzpůsoben k naplnění tohoto účelu
.“ (Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace
. 2. vyd. Praha : C. H. Beck, 2011, s. 159).[18] Nejvyšší správní soud uznává, že „[s]
oudy musí při své činnosti postupovat tak, aby interpretační a aplikační právní problémy řešily s maximální mírou racionality. Jestliže
“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2008, čj. 5 Afs 4/2008-108). Výklad zvolený krajským soudem, který se spoléhal zejména na výklad jazykový, však k absurdním výsledkům nevede, a to z následujících důvodů.interpretace
právní normy za použití jazykové metody výkladu vede k absurdním výsledkům, je namístě použít další výkladové metody, jako je metoda výkladu teleologického systematického, logického, či historického, které by přiměřeně korigovaly interpretační výsledky plynoucí ze základního, nikoliv však jediného, výkladu jazykového[19] V dané věci se jedná o interpretaci § 2 písm. j) zákona o pohonných hmotách ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 30. 9. 2013, neboť v tomto časovém období, konkrétně dne 10. 6. 2013, žalobkyně prodala svému obchodnímu partnerovi 1 201 litrů nafty. Definice distributora a jeho povinnost registrace byly do zákona o pohonných hmotách vloženy novelou provedenou zákonem č. 94/2011 Sb. účinnou ode dne 21. 4. 2011. Jak plyne z důvodové zprávy k návrhu tohoto zákona, jeho smyslem byla mj. transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2009/30/ES do českého právního řádu. Transponovány byly některé povinnosti a definice, které se týkají oblasti uplatňování biopaliv v dopravě. Dále podle důvodové zprávy bylo smyslem novely vytvořit takovou právní úpravu oblasti prodeje pohonných hmot mimo prodejů na čerpacích stanicích, aby byla omezena možnost případných daňových úniků v této oblasti podnikání. Proto novela zaváděla povinnou registraci každého podnikatelského subjektu, který chce podnikat v oblasti prodeje pohonných hmot, na příslušném celním úřadě. K pojmu „
distributor pohonných hmot
“ důvodová zpráva jen opakuje, že touto osobou je každá osoba, která prodává pohonné hmoty na území České republiky s výjimkou osoby, která prodává pohonné hmoty na čerpací stanici. K nově navrhované povinnosti distributorů se registrovat důvodová zpráva výslovně uvádí: „V oblasti prodeje, především distribuce (velkoobchodu) pohonných hmot dochází v posledních letech k velkým daňovým podvodům z důvodu nepřiznání a nezaplacení daně z přidané hodnoty z objemu těchto obchodovaných paliv, což má především výrazně negativní vliv na státní rozpočet. Neexistuje žádná evidence osob, které prodávají pohonné hmoty touto formou, neboť nákup a prodej pohonných hmot spadá do tzv. volné živnosti
.“[20] Z uvedené důvodové zprávy plyne, že navrhovaná opatření a podmínky mají platit pro podnikatele, tedy osoby, které opakovaně za účelem zisku prodávají pohonné hmoty. Tomu odpovídá i nedokonavý vid použitý v definici distributora obsažené v § 2 písm. j) zákona o pohonných hmotách („
prodává pohonné hmoty
“) jak ve znění účinném od 21. 4. 2011 do 30. 9. 2013, tak i v následujících zněních, neboť na podstatě filosofie tohoto zákona nedošlo k žádným změnám. Z hlediska účelu ani k žádné změně nebyl důvod – smyslem uvedené úpravy bylo upravit vztahy podnikatelů prodávajících v rámci své podnikatelské činnosti pohonné hmoty, nikoliv nutit osoby, které jednorázově prodají pohonné hmoty i eventuálně v zanedbatelném množství jinému (není významné v tomto kontextu, zda by se jednalo o podnikatele či nepodnikající osoby), aby se před realizací takového prodeje registrovaly u celního úřadu a aby v případě prodeje uskutečněného po 30. 9. 2013 musely splnit všechny podmínky uvedeného zákona, tj. mimo jiné požádat o živnostenské oprávnění pro distribuci pohonných hmot § 6a odst. 1 zákona, pro účely registrace prokázaly svou bezdlužnost § 6g odst. 1 písm. a) a § 6h zákona a složily kauci 20 000 000 Kč § 6g odst. 1 písm. e) a § 6i zákona.[21] Na uvedeném závěru nic nemění ani další změna zákona o pohonných hmotách. Skupina poslanců podala návrh novely zákona přijaté později pod č. 234/2013 Sb. s účinností ode dne 1. 10. 2013. Jak plyne z důvodové zprávy, navrhovaná změna (mj. zpřísnění podmínek pro registraci distributorů pohonných hmot) byla vedena s cílem dále snižovat daňové úniky tím, že účelově zakládaným společnostem bude ztížen vstup do odvětví obchodování s pohonnými hmotami, který byl doposud zcela volný a nekontrolovatelný (dosavadní zápis do registru distributorů pohonných hmot byl v podstatě nárokový).
[22] Schváleným zákonem č. 234/2013 Sb. byl s účinností od 1. 10. 2013 mj. změněn text § 2 písm. j) (viz původní znění v bodu [11]), který byl ale v původní verzi navrhován v tomto znění: „
V tomto zákoně se rozumí distributorem pohonných hmot osoba, která prodává nebo je oprávněna prodávat pohonné hmoty na území České republiky, s výjimkou
1.
prodeje pohonných hmot z čerpací stanice,
2.
nahodilého prodeje pohonných hmot v množství do 20 litrů,
3.
prodeje stlačeného zemního plynu, pokud je jeho prodejce držitelem platné licence na obchod s plynem podle energetického zákona
.“[23] Podle názoru Nejvyššího správního soudu byl navrhovaný bod 2 nadbytečný, neboť i za předchozí právní úpravy byl nahodilý prodej vyloučen z uvedené „
distributorské
“ regulace. Lze se jen dohadovat, že patrně z tohoto důvodu Hospodářský výbor Poslanecké sněmovny dne 15. 4. 2013 při projednání návrhu zákona uvedený bod 2. s výjimkou nahodilého prodeje pohonných hmot v množství do 20 litrů navrhl vypustit, což se i v dalším legislativním procesu stalo. Toto právní postavení distributora s povinností registrace platilo za právní úpravy zákona o pohonných hmotách ve znění účinném od 21. 4. 2011 do 30. 9. 2013, a platí i doposud. [24] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že stejný výkladový přístup použil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 6. 2017, čj. 1 As 50/2017-32, č. 3598/2017 Sb. NSS, ve kterém učinil závěr k výkladu § 114 odst. 1 písm. a) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách, podle kterého „[f]
yzická osoba se dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 11 odst. 2 poskytuje zdravotní služby bez oprávnění k poskytování zdravotních služeb
“. Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku mj. uvedl, že „[s]kutková podstata správního deliktu, za jehož spáchání byla žalobkyně postihnuta, ve svém gramatickém vyjádření používá vid nedokonavý (tj. kdo ‚
poskytuje‘ zdravotní služby bez oprávnění, nikoli ‚
poskytne‘). V tomto případě jde o skutkovou podstatu mířící na neoprávněné podnikání ve zdravotnictví. Podnikání je však definováno jako výdělečná činnost vykonávaná na vlastní účet a odpovědnost živnostenským nebo obdobným způsobem se záměrem činit tak soustavně za účelem dosažení zisku (§ 420 odst. 1 občanského zákoníku)
.“[25] Nejvyšší správní soud k uvedenému rozsudku čj. 1 As 50/2017-32 dodává, že stejně tak i povaha správního deliktu podle zákona o pohonných hmotách dopadá pouze na podnikatele provozující soustavnou (opakovanou) výdělečnou činnost. Jen taková osoba je distributorem ve smyslu uvedeného zákona. Je proto správný závěr krajského soudu, že pokud osoba (byť i podnikatel) uskutečnila ojedinělý prodej pohonných hmot, nestala se tím distributorem dle zákona o pohonných hmotách.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.