Vydání 1/2009

(...) Ad 1a) Výše citovaná ustanovení zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty [§ 8, odst. 1 až 6] tak zakládají odpovědnost fyzických i právnických osob za to, že všechny dotčené předměty nabízené k prodeji budou opatřeny osvědčením k trvalému vývozu, což se v daném případě nestalo. Ve vztahu ke dvěma z celkem šesti předmětů však stěžovatel namítl, že tyto nebyly určeny k prodeji a že se v tomto směru žádného správního deliktu nedopustil.

S touto námitkou Nejvyšší správní soud nesouhlasí a připomíná § 3 odst. 2 zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, který byl do citovaného zákona vložen poslední novelou provedenou zákonem č. 80/2004 Sb., s účinností od 25. 2. 2004, a který stanoví, že: Předmětná právní úprava je tedy postavena na tom, že pokud jsou nějaké předměty kulturní hodnoty vystaveny v prodejně, lze předpokládat aktivní a reflektovanou nabídku obchodování s těmito předměty s tím, že pokud tyto nejsou opatřeny osvědčením k trvalému vývozu, došlo ke spáchání správního deliktu a je plně namístě aplikovat právní (deliktní) odpovědnost příslušné fyzické či právnické osoby. Účel a smysl výslovného uvedení toho, co se považuje za nabídku k prodeji podle § 3 odst. 2 zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, je přitom nutno hledat zejména v úmyslu zákonodárce () vyloučit možnosti obcházení zákona; viz důvodová zpráva k návrhu zákona č. 80/2004 Sb., sněmovní tisk č. 344, www.psp.cz).

Vycházeje z takto koncipovaného pozitivního práva proto považuje Nejvyšší správní soud za rozhodné, že se dané předměty v době kontroly nacházely v prodejně stěžovatele, kde byly vystaveny, což dokládá pořízená fotodokumentace, která je založena ve správním spise.

Co se týče doby, po kterou se v prodejně předmětné věci nacházely, z níž stěžovatel dovozuje, že nebyly určeny k prodeji, tato je z hlediska zákona irelevantní, a konstrukci nabídnutou stěžovatelem je tak třeba odmítnout. Skutečnost, že dotčené předměty (Svatý Jan Nepomucký – polychromovaná dřevořezba a Dvojice andílků polychromované a zlacené dřevo) od roku 1992, resp. 1993 nebyly prodány, navíc sama o sobě nijak neprokazuje, že prodány být neměly. Nehledě na to, že v dalším stěžovatel uvádí a argumentuje tím, že v případě daných předmětů došlo k odsouhlasení či povolení jejich prodeje podle předchozí právní úpravy, což se jeví jako poněkud rozporné s jeho tvrzením o „“ těchto předmětů.

Nadto v souvislosti s dobou, po kterou byly dané předměty umístěny v prodejně stěžovatele, Nejvyšší správní soud toliko pro úplnost dodává, že souhlasí s kvalifikací městského soudu, který označil jednání stěžovatele jako tzv. trvající přestupek, a poukazuje přitom na svoji judikaturu k charakteru těchto druhů deliktů a možnosti jejich postihu; srov. např. rozsudek ze dne 22. 2. 2005, čj. 5 A 164/2002-44, publikovaný pod č. 832/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz. V citovaném rozhodnutí zdejší soud uvedl, že za trvající správní delikt lze považovat takový správní delikt, jímž pachatel vyvolá protiprávní stav, který posléze udržuje, popřípadě jímž udržuje protiprávní stav, aniž jej vyvolal. Zákon postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Jednání, jímž pachatel udržuje protiprávní stav, závadný z hlediska správního práva, tvoří jeden skutek a jeden správní delikt až do okamžiku ukončení deliktního jednání, tj. až do okamžiku odstranění protiprávního stavu.

Pokud jde o vyjádření stěžovatele, že se v prodejně i nadále nacházejí věci, které k prodeji určeny nejsou, a jmenuje přitom světlo, koberec, sedačku či toaletní potřeby, považuje zdejší soud toto vyjádření za zcela nepřípadné a s tím, že v případě jmenovaných věcí se zjevně jedná o věci užitného charakteru, sloužící pro provoz prodejny jako takové, nikoli o věci ve smyslu zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty.

Ad 1b) Další námitkou bylo již výše naznačené tvrzení stěžovatele o tom, že u daných dvou předmětů (Svatý Jan Nepomucký – polychromovaná dřevořezba a Dvojice andílků – polychromované a zlacené dřevo) došlo k jejich odsouhlasení či povolení jejich prodeje podle předchozí právní úpravy a bylo namístě přistupovat k těmto předmětům tak, jako by disponovaly osvědčením k trvalému vývozu dle zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty. Dle stěžovatele totiž citovaný zákon sice nemá žádná přechodná ustanovení, ale nemá ani ustanovení o tom, že by souhlas dle předchozích právních předpisů, tj. vyhlášky č. 239/1959 Ú.l., pozbyl platnosti.

I v případě této námitky uvážil Nejvyšší správní soud tak, že jí nelze přisvědčit. V návaznosti na argumentaci stěžovatele, jakož i argumentaci městského soudu v dané otázce, jež shodně vycházejí z absence přechodných ustanovení zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, z níž ovšem vyvodili opačné závěry, přitom považuje za zásadní následující skutečnosti.

Zákon o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty byl přijat s účinností od 29. 4. 1994 a nahradil, resp. zrušil dosavadní legislativu v dané oblasti, jejíž základ byl dán vyhláškou č. 239/1959 Ú.l. předmětu této právní úpravy, resp. časový střet obou citovaných právních předpisů, však není nijak explicitně řešen, a to v důsledku absence tzv. intertemporálních (přechodných) ustanovení zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty. Dle názoru Nejvyššího správního soudu je proto nutno vyjít z toho, že nový právní předpis má obvykle vliv i na právní vztahy, které vznikly před jeho účinností; v takovém případě nastává tzv. zpětná účinnost () nového právního předpisu. V návaznosti na právní teorii i praxi je přitom třeba činit rozdíl mezi pravou a nepravou retroaktivitou, přičemž obecně je akceptováno následující vymezení.

O pravou zpětnou účinnost (retroaktivitu) jde tehdy, jestliže se novým právním předpisem má řídit vznik právního vztahu a nároky účastníků z tohoto vztahu také v případě, kdy právní vztah nebo nároky z něj vyplývající vznikly před účinností nového právního předpisu. Nepravá zpětná účinnost () znamená, že novým právním předpisem se sice mají řídit i právní vztahy, vzniklé před jeho účinností, avšak až ode dne jeho účinnosti. Nepravá zpětná účinnost tedy ve skutečnosti zpětnou účinností zákona není; problém retroaktivity je problém zpětné účinnosti pravé, u níž platí zásada obecné nepřípustnosti (), ze které existují striktně omezené výjimky přípustnosti. Naopak u retroaktivity nepravé platí zásada obecné přípustnosti, ze které existují výjimky její nepřípustnosti.

V důsledku nepravého zpětného působení zákona totiž dochází pouze k tomu, že nový zákon zachycuje (právně kvalifikuje) minulé skutečnosti nebo že se dotýká (modifikuje, ruší) existujících právních následků. Tak tomu bylo i v daném případě, kdy nová právní úprava dříve vydaná povolení či souhlasy s prodejem daných předmětů neruší, () je ponechává v platnosti, ale dochází k jejich modifikaci tím, že se nově stanoví nutnost opatřit tyto předměty příslušným osvědčením pro případ jejich prodeje. Aplikuje se tedy princip ochrany minulých právních skutečností, zejména právních konání a nic na tom nemění skutečnost, že právní poměry, jež vznikly na základě , byly po nabytí účinnosti změněny. Ostatně jak již judikoval Ústavní soud: (nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, publikovaný pod č. 63/1997 Sb., jakož i pod č. 13 Sb. n. u. ÚS, sv. 7, s. 87, http://nalus.usoud.cz).

Při posuzování absence přechodných ustanovení zákona o vývozu a prodeji předmětů kulturní hodnoty, jež působí s účinky nepravé retroaktivity, tedy Nejvyšší správní soud zvažoval zejména intenzitu veřejného zájmu na ochraně předmětů tvořících historické a kulturní dědictví České republiky a míru ochrany nabytých práv vlastníků daných předmětů. Dospěl přitom k závěru, že stupeň intenzity veřejného zájmu na dosažení uvedeného cíle odůvodňuje z hlediska nepravé retroaktivity i určitý zásah, resp. změnu poměrů ve vztahu k vlastníkům těchto předmětů. Jejich vlastnické právo bylo zachováno a zavedení nutnosti opatřit dané předměty v případě jejich prodeje náležitým osvědčením, jehož primárním cílem je vyloučit z trvalého vývozu předměty tvořící kulturní a historické dědictví na území České republiky, nepředstavovalo nijak excesivní omezení tohoto práva či zásah do práv nabytých na základě předchozí právní úpravy. Naopak, jednalo se o legitimní legislativní opatření, kterým se zákonodárce snažil reflektovat novou situaci v oblasti obchodu s předměty kulturní hodnoty poté, co nastalo otevření hranic, privatizace obchodní sítě a movitého majetku, a zabránit tak hromadnému jednosměrnému toku těchto předmětů do zahraničí (viz důvodová zpráva k návrhu zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, sněmovní tisk č. 549, www.psp.cz). V návaznosti na tyto důsledky spojené především se změnou společenských poměrů po roce 1989 lze proto dovodit poměrně vysokou společenskou naléhavost zavedení nové právní úpravy, jež rozhodně nebyla věcí nahodilou či věcí libovůle, ale věcí v daném kontextu spíše očekávatelnou a pochopitelnou. V zájmu právní jistoty a ochrany práv v dobré víře nabytých na základě předchozí právní úpravy přitom jistě bylo namístě upravit v přechodných ustanoveních vztah nové právní úpravy k dřívější, resp. dosavadní právní úpravě a k právním vztahům podle ní vzniklým. Pokud však bylo toto legislativní řešení intertemporality opomenuto, je třeba i s ohledem na shora uvedené konstatovat, že z hlediska posuzované věci to znamená následující.

Den účinnosti nového právního předpisu (zákon o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty), který zrušil právní předpis dřívější (vyhlášku č. 239/1959 Ú.l.), je časovým určením, kdy se právně upravené skutečnosti, vztahy atd. dostávají z režimu jednoho právního předpisu do druhého. V důsledku absence jakýchkoli přechodných ustanovení, které by zohledňovaly již vydaná povolení či souhlasy k prodeji daných předmětů dle vyhlášky č. 239/1959 Ú.l., přitom bylo dle názoru Nejvyššího správního soudu namístě postupovat v souladu se změnami, které přinesl zákon o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, tzn. bylo nutno opatřit dané předměty osvědčením k trvalému vývozu. Ostatně i doktrína české právní teorie (např. Knapp, V. . 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 1995) vychází z toho, že existují právní vztahy, které vznikly za práva starého a přetrvávají za práva nového, přičemž obvyklým řešením je výše zmíněná (nepravá) . I v případě existence přechodných ustanovení nového právního předpisu, která bývají umístěna na jeho konci, tak zpravidla tato ustanovení vycházejí ze zásady, že právní vztahy vzniklé před jeho účinností se spravují:

- ode dne účinnosti nové právní normy normou novou,

- před účinností nové právní normy právní normou dřívější.

Stěžovateli, jakožto adresátovi nového právního předpisu, tak bylo uloženo, jak se má po jeho účinnosti, tj. do budoucna (), chovat a v tomto směru rozhodně nelze hovořit o nepřípustné retroaktivitě, které se v kasační stížnosti dovolává. Stěžovatel musel, resp. měl, respektovat uloženou povinnost a opatřit předměty, které prodával, patřičným osvědčením. To ovšem neudělal, a tím v daném případě došlo jak k naplnění hypotézy předmětné právní normy, tak k porušení její dispozice (vlastního pravidla chování, tj. povinnosti nabízet při prodeji toliko předměty opatřené osvědčením k trvalému vývozu), a z tohoto pohledu se proto uložení sankce (pokuty) jeví v pořádku.

Současně je třeba ještě poznamenat, že zákon o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty byl dvakrát novelizován, a sice zákonem č. 122/2000 Sb. (s účinností od 12. 5. 2000) a zákonem č. 80/2004 Sb. (s účinností od 25. 2. 2004), jehož součástí jsou i přechodná ustanovení obsažená v Čl. II, který v odstavci 1 stanoví, že To znamená, že jakkoli zákon o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty jako takový skutečně nemá přechodná ustanovení, nelze přehlížet samostatnou normativní existenci citovaného přechodného ustanovení; k problematice samostatné normativní existence novelizujícího zákona a jeho jednotlivých částí srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 15. 8. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 25/2000, publikované pod č. 27 Sb. n. u. ÚS, sv. 19, s. 271, či nález Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 33/2001, publikovaný pod č. 145/2002 Sb., oba též dostupné na http://nalus.usoud.cz. Ve vztahu k souzené věci je proto nutno předmětné přechodné ustanovení brát v potaz a s ohledem na jeho znění ho interpretovat tak, že i v případě, že by souhlas k prodeji dvou zmíněných předmětů kulturní hodnoty, udělený podle původní právní úpravy (vyhláška č. 239/1959 Ú.l.), byl považován za osvědčení podle nové právní úpravy (zákon o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty), čehož se domáhá stěžovatel, bylo by toto osvědčení platné pouze do doby účinnosti čl. II zákona č. 80/2004 Sb. Z toho plyne, že bylo plně na stěžovateli, aby i v případě dvou výše specifikovaných předmětů opatřil platné osvědčení k jejich trvalému vývozu, neboť kontrola v jeho prodejně proběhla až dne 2. 6. 2004, tj. více než 3 měsíce po účinnosti daného přechodného ustanovení.

Ad 2) Co se týče námitky vůči výši uložené pokuty, odkazuje Nejvyšší správní soud především na § 8a odst. 1 zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, dle kterého Základním hlediskem pro výši uložené pokuty je tedy závažnost protiprávního jednání a v tomto ohledu Nejvyšší správní soud plně souhlasí s městským soudem v tom, že k danému hledisku bylo náležitě přihlédnuto. V daném případě totiž byla míra závažnosti protiprávního jednání stěžovatele dána zejména tím, že se jednalo o předměty s takovou kulturní hodnotou, že byly dodatečně prohlášeny za kulturní památky (viz výše). Jejich odborně stanovenou cenu, resp. její charakter, jakož i výši provize za zprostředkování prodeje těchto předmětů, považuje zdejší soud za okolnosti okrajové. Podstatnou je kulturní hodnota daných předmětů, neboť jejich nekontrolovaný prodej či vývoz by znamenal nenahraditelnou ztrátu kulturního dědictví České republiky. To ostatně plně konvenuje smyslu a účelu celého zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, který lze spatřovat v určité regulaci či omezení jednosměrného toku předmětů, které vytváří kulturní a historické povědomí České republiky.

Za daných okolností, kdy se navíc v případě stěžovatele jedná o subjekt dlouhodobě se zabývající prodejem předmětů kulturní hodnoty a lze důvodně předpokládat znalost předmětné právní úpravy, proto není možné souhlasit s nepřiměřeností uložené pokuty, jejíž výše (300 000 Kč) se pohybuje na dolní hranici zákonné sazby (5 000 000 Kč). (...)