Vydání 6/2014

(...) Po vyřešení shora uvedených námitek tak krajský soud mohl přistoupit k posouzení merita projednávané věci, a to zda v daném případě jsou naplněny zákonné podmínky pro zrušení žalobou napadeného příkazu starosty jakožto opatření orgánu obce vydaného v samostatné působnosti.

V úvodu krajský soud podotýká, že ve shodě se žalobcem je toho názoru, že příkaz starosty nemá povahu rozhodnutí či usnesení orgánu obce v samostatné působnosti, jakožto individuálních správních aktů řešících konkrétní (individuální) záležitosti; je ovšem nesporné, že žalobou napadený akt upravuje pravidla chování adresátů tohoto příkazu v příslušných situacích v budoucnu. Z tohoto hlediska je tedy možno předmětný příkaz pokládat za tzv. jiné opatření orgánu obce (zde starosty městyse) upravující postup adresátů tohoto příkazu v budoucích, typově obdobných a opakujících se případech. Mezi účastníky přitom není sporné, že by starosta dozorovaný příkaz nevydal.

Podle § 35 odst. 1 obecního zřízení „[d]“. Ve smyslu čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod je pak možné povinnosti ukládat toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. „,na základě zákona‘ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 19. 1. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 5/93, č. 35/1994 Sb., uvedený u článku 2 Listiny základních práv a svobod). “ (srov. Pavlíček, V. a kol. . . 2. vyd. Praha: Linde, 1999, s 59.).

Z výše uvedeného vyplývá, že obce a jejich orgány musí při vydávání obecně závazných vyhlášek a usnesení, rozhodnutí a jiných opatření v samostatné působnosti dodržovat meze své působnosti a nemohou upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, či upravovat záležitosti již upravené předpisy veřejného nebo soukromého práva.

Pokud jde o prvou část dozorovaného opatření citovanou výše, která reguluje pravidla vstupu do prostor úřadu městyse a nemovitostí v jeho majetku, je nutno konstatovat, že ve smyslu shora citovaného čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod žádné ze zákonných ustanovení a zmocnění neopravňuje starostu ani jiný orgán obce (městyse) k vydání opatření, kterým stanovuje zákaz vstupu do nemovitostí městyse všem úředníkům státní správy bez předchozího ohlášení, písemného povolení či souhlasu a kterým pro případ nedodržení tohoto zákazu zakotvuje sankční postih v podobě pokuty ve výši 100 000 Kč. Naopak je nutno konstatovat, že takto stanovený zákaz a s ním spojená pravidla odporují celé řadě veřejnoprávních i ústavních norem, které žalobce v podané žalobě vypočítává a na které krajský soud na tomto místě pro stručnost odkazuje (srovnej např. již výše zmiňovaný čl. 4 odst. 1, ve spojení s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 79 Ústavy, či § 40 zákona o Policii ČR, § 83a a § 83c trestního řádu, § 129a odst. 1 písm. c) obecního zřízení, zakládající při splnění zákonem stanovených podmínek oprávnění příslušných orgánů ke vstupu do obydlí, jiných prostor či na pozemky, a to i bez souhlasu jejich vlastníka).

Krajský soud pak v této souvislosti připomíná také závěry, k nimž dospěl Ústavní soud ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 49/03, v němž posuzoval ústavnost vydané obecně závazné vyhlášky obce Jindřichovice pod Smrkem č. 1/2004, zakazující vstup úředníkům státní správy na své území: „[...] úředník‘ “ Ačkoli byly citované závěry vysloveny ve vztahu k obecně závazné vyhlášce obce vydané v samostatné působnosti, dle krajského soudu je možno je v plném rozsahu aplikovat i na nyní posuzovaný případ. Povinnosti, resp. zákazy, obsažené v uvedené obecně závazné vyhlášce jsou totiž obdobné těm, které byly uloženy nyní napadeným a přezkoumávaným opatřením starosty.

Stejně tak je dle krajského soudu nepřípustné, aby dodržování zákazu obsaženého v předmětném opatření (městyse) bylo vynucováno pod pohrůžkou uložení pokuty ve výši 100 000 Kč. Jen zákon může definovat skutkovou podstatu přestupku, či jiného správního deliktu, včetně stanovení sankce, kterou je možno za takto zákonem výslovně označené a definované jednání uložit. V žádném případě tedy není možno pokutu ukládat za jednání, které starosta či jiný orgán obce bez jakékoli opory v zákoně označí jako deliktní ve vydaném opatření (zde příkazu) či v jiném vydaném správním aktu.

Poukazoval-li žalovaný v této souvislosti na opodstatněnost vydaného příkazu se zdůvodněním, že příkaz byl vydán jako reakce na systematickou šikanu ze strany státních úřadů, zejména úředníků finanční správy, k čemuž mělo v daném případě dojít v souvislosti s plněním důkazního břemene městyse v souvislosti s kontrolou čerpání poskytnuté Ministerstvem pro místní rozvoj na výstavbu nového dětského hřiště, nelze této argumentaci žalovaného přisvědčit.

Přestože krajský soud vnímá námitky žalovaného, že požadavky kladené ze strany správních úřadů na územní samosprávné celky a právnické či fyzické osoby mnohdy mohou překračovat zákonem stanovený rámec, nelze se takovému jednání bránit vydáváním normativních aktů shora popsaného obsahu, které co do svého obsahu samy odporují principům fungování demokratického právního státu. Krajský soud se ztotožnil se závěry žalobce, že úkony státu a jeho úředníků vůči městysi, resp. vůči některému z jeho orgánů, mohou být činěny pouze na základě zákona a v jeho mezích. Právní předpisy pak upravují nejen vzájemná práva a povinnosti, ale také prostředky obrany, kterými se adresát může proti negativnímu postupu státu bránit. Z § 13 odst. 2 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), v této souvislosti vyplývá, že zaměstnanci kontrolního orgánu mohou při veřejnoprávní kontrole vykonávané na místě u právnické nebo fyzické osoby, která je žadatelem o veřejnou finanční podporu nebo jejím příjemcem, používat kontrolní oprávnění podle tohoto zákona a podle části třetí zákona o státní kontrole, pouze v rozsahu nezbytném ke splnění účelu této kontroly.

Byl-li tedy starosta přesvědčen o tom, že úředníci finanční správy (zde pracovníci Finančního úřadu Klatovy) se v rámci své kontrolní činnosti vůči městysi dopouštějí konkrétního pochybení a že z jejich strany dochází k „“ kontrole a k přemíře úkonů kladených na obce i občany, měl ke zjednání nápravy využít legálních prostředků obrany, které mu zákon dává k dispozici, a nikoli tyto ochranné instrumenty obcházet a nahrazovat je vlastními pravidly a regulací, která územnímu samosprávnému celku a jeho orgánům co do formy i obsahu zjevně nepřísluší. Žalovaný se vůči postupu konkrétních úředníků finanční správy mohl bránit např. podáním námitek proti protokolu o kontrolním zjištění a v jejich rámci se domáhat ochrany proti postupu konkrétního pracovníka finanční správy; případně se domáhat ochrany ve správním řízení zahájeném na podkladě učiněných kontrolních zjištění. Stejně tak soudní řád správní poskytuje proti svévolnému jednání ze strany státních úředníků obranu, a to prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. s. ř. s. Dle § 56 odst. 3 s. ř. s. je soud povinen takovou žalobu projednat a rozhodnout v přednostním režimu tak, aby byla zajištěna účinná soudní kontrola, přičemž je konstantně judikováno, že definiční znaky nezákonného zásahu může naplňovat i prováděná kontrola správních orgánů. Nesouhlas žalovaného s postupem a konkrétními kroky pracovníků finančního úřadu tak v žádném případě nemohl ospravedlnit postup žalovaného, který v předmětné věci zvolil.

Vyslovené závěry krajského soudu, že žalovaným zvolený postup neměl oporu v zákoně a navíc zasáhl do již stanoveného rámce výkonu státní správy, je pak možno vztáhnout i na druhou část žalobcem dozorovaného opatření, jímž žalovaný zakázal zaměstnancům městyse podávat státním úředníkům jakékoli informace o chodu a aktivitách městyse pod hrozbou okamžitého rozvázání pracovního poměru.

Je zřejmé, že tato část vydaného příkazu vykazuje z hlediska pracovněprávních předpisů znaky vnitřního předpisu (pracovního řádu), neboť zaměstnancům městyse ukládá konkrétní povinnosti (srovnej § 305 a § 306 zákoníku práce z roku 2006). Dle § 124 odst. 6 obecního zřízení přitom platí, že § 124 odst. 1 až 5 tohoto zákona o dozoru žalobce nad vydáváním usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obcí v samostatné působnosti se nepoužijí v případě porušení právních předpisů občanského, obchodního nebo pracovního práva a v případě, kdy jsou dozor nebo kontrola výkonu samostatné působnosti obcí upraveny zvláštním právním předpisem.

Žalobce však tuto část příkazu nenapadl z důvodu jejího rozporu s pracovněprávními, resp. soukromoprávními předpisy, ale z důvodu jejího rozporu s celou řadou veřejnoprávních norem. Tato jeho povaha tedy nevylučuje tento akt dozorovat dle § 124 obecního zřízení, neboť i přes jeho pracovněprávní charakter zároveň neztrácí povahu opatření orgánu městyse vydaného v samostatné působnosti, jak dovozuje i odborná literatura (srov. Vedral, J. a kol. . 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 683 až 685.). Pokud tedy žalovaný v rámci pracovněprávních vztahů uložil svým zaměstnancům takové povinnosti, které ve svém důsledku vedou k porušování celé řady právních norem veřejného práva, nepochybně nemají povahu pracovněprávní (či soukromoprávní) úpravy, a tedy na ně kompetenční výluka obsažená v § 124 odst. 6 obecního zřízení nedopadá.

I v případě této části příkazu se tedy jednalo o uložení povinností nepřípustně zasahujících do právního rámce výkonu státní správy stanoveného veřejnoprávními předpisy, týkajících se především vzájemné spolupráce, poskytování pomoci a součinnosti, jakož i plnění informační povinnosti ve vztahu k jiným správním orgánům [viz např. v žalobě uváděné § 8 správního řádu, § 6 odst. 2 daňového řádu, § 14 odst. 1 zákona o státní kontrole, § 8 odst. 1 trestního řádu, § 18 zákona o Policii ČR či § 13 odst. 2, § 128, § 129a odst. 1 písm. a) a § 129a odst. 2 obecního zřízení], které není možno orgány obce jakkoli omezovat, a proto i v této části byla žaloba shledána důvodnou.

Krajský soud tak uzavírá, že ve shodě s právním názorem žalobce dospěl k závěru, že žalovaným vydaný příkaz nezákonným způsobem reguluje pravidla přístupu do nemovitostí v majetku městyse a stejně tak nezákonným způsobem stanovuje i povinnosti svým zaměstnancům. Zákazy a povinnosti uložené tímto opatřením se dostávají do přímého rozporu nejen s celou řadou konkrétních ustanovení právních předpisů, příkladmo vyjmenovaných v žalobě i v tomto rozsudku, ale také svou podstatou odporují ústavně zakotveným principům fungování veřejné moci ve státě a principům právního státu. Ve svém důsledku se tedy žalovaný ve snaze šetřit práva městyse sám dopustil vydáním předmětného příkazu libovůle, která nemůže požívat právní ochrany. S ohledem na skutečnost, že žalovaný se nezákonným způsobem pokusil omezit a regulovat výkon státní moci v budově úřadu městyse, resp. v jeho nemovitostech, krajský soud přisvědčil žalobci, že tento rozpor byl ve smyslu § 124 odst. 2 obecního zřízení nejen zřejmý, ale také závažný, a tedy byly splněny zákonné podmínky pro pozastavení výkonu tohoto opatření bez předchozí výzvy ke zjednání nápravy, jakož i pro následné zrušení tohoto příkazu soudem.