Vydání 9/2005

Právním základem pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí je článek 104 odst. 3 Ústavy ČR, který stanoví, že zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Podle judikatury Ústavního soudu však k vydání obecně závazné vyhlášky, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, je obec oprávněna jenom v případě výslovného zákonného zmocnění. Výše uvedená ústavní norma je provedena na zákonné úrovni ustanovením § 10 obecního zřízení.

Podle citovaného ustanovení (v jeho znění do 31. 12. 2002) může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou povinnosti: a) ve věcech stanovených zvláštním zákonem, b) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány, c) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku, d) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně (dále jen „veřejná zeleň“), a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti.

V důvodové zprávě k tomuto ustanovení je v duchu stávající judikatury Ústavního soudu uvedeno, že pravomoc zastupitelstva obce vydávat obecně závazné vyhlášky je zakotvena v čl. 104 odst. 3 Ústavy. Pokud jde o ukládání povinností těmito vyhláškami, je třeba respektovat ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.

Obecně závazné vyhlášky obcí byly předmětem řady rozhodnutí Ústavního soudu. K otázce rozsahu oprávnění obcí upravovat vyhláškami vydávanými v jejich samostatné působnosti různé záležitosti byla v průběhu 90. let 20. století – tedy za účinnosti tehdejšího zákona ČNR č. 367/1990 Sb., obecního zřízení, který oblasti a záležitosti spadající do samostatné působnosti obcí upravoval výčtovým způsobem ve svém § 14 – vytvořena rozsáhlá a konstantní judikatura; příkladmo lze odkázat na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/93 (zveřejněno pod č. 35/1994 Sb. a jako nález č. 4 ve svazku 1 Sb. ÚS), Pl. ÚS 26/93 (zveřejněno pod č. 94/1994 Sb. a jako nález č. 12 ve svazku 1 Sb. ÚS), Pl. ÚS 38/97 (zveřejněno pod č. 293/1998 Sb. a jako nález č. 144 ve svazku 12. Sb. ÚS), Pl. ÚS 4/98 (zveřejněno pod č. 126/1999 Sb. a jako nález č. 78 ve svazku 14 Sb. ÚS) a Pl. ÚS 14/99 (zveřejněno pod č. 239/1999 Sb. a jako nález č. 143 ve svazku 16 Sb. ÚS).

Z této konstantní judikatury v první řadě vyplývá, že výčet obsažený v § 14 odst. 1 dřívějšího obecního zřízení je nutno z hlediska jeho ve smyslu zákonného zmocnění k vydávání obecně závazných vyhlášek obcí (§ 16 odst. 1 téhož zákona) považovat za výčet . Jeho demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné působnosti obce, obsaženou v § 14 odst. 2 tohoto zákona, nutno vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, ve které obec nevystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy; v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. zejména vydává-li obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, tak může činit jenom v případě výslovného zákonného zmocnění. Jak dále uvádí tato konstantní Ústavního soudu, ze zásady, že tyto vyhlášky obce musí být v souladu se zákony a obecně závaznými právními předpisy, vydanými ústředními orgány k jejich provedení (§ 16 odst. 2 obecního zřízení z roku 1990), plyne, že to, co je upraveno zákonem nebo obecně závazným právním předpisem, nemohou obce upravovat odchylně, a proto – i kdyby určitá záležitost spadala podle dřívějšího obecního zřízení do samostatné působnosti obce ve smyslu jeho § 14, avšak byla upravena zákonem, případně prováděcím předpisem ústředního orgánu – nemůže ji obec upravovat vyhláškou v samostatné působnosti.

Účinností zákona č. 128/2000 Sb., obecního zřízení, došlo ke změně právní úpravy obecně závazných vyhlášek obcí. V § 10 tohoto zákona bylo stanoveno, ve kterých oblastech může obec v samostatné působnosti ukládat obecně závaznými vyhláškami povinnosti. Dikce výčtu těchto oblastí je i nadále demonstrativní. I pro novou právní úpravu potvrdil Ústavní soud zásady vyvinuté judikaturou 90. let 20. století na základě dřívější právní úpravy výslovně jako použitelné, zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 20/01 (zveřejněno pod č. 8/2002 Sb. a jako nález č. 176 ve svazku 24 Sb. ÚS) a Pl. ÚS 16/02 (zveřejněno pod č. 556/2002 Sb. a jako nález č. 152 ve svazku 28 Sb. ÚS).

Podle názoru Ústavního soudu platí, že obec může v rámci své samostatné působnosti řešit obecně závaznými vyhláškami jen ty úkoly veřejné správy, které jsou zákony (zejména obecním zřízením) jako úkoly obce v rámci samostatné působnosti označeny, pokud tak činí způsobem, který neodporuje ústavnímu pořádku. Dále je třeba zdůraznit, že prostřednictvím obecně závazných vyhlášek nemůže obec regulovat úseky, které jsou upraveny dalšími správními předpisy, ani věci regulované soukromoprávně (např. občanským zákoníkem). Vždy musí zkoumat, zda daná oblast již není, třeba i částečně, upravena jakýmikoliv právními předpisy vyšší právní síly.

Chov všech zvířat, tedy i psů, je (a rovněž ke dni vydání žalobou napadeného správního rozhodnutí byl) komplexně upraven v zákoně č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), účinném od 28. 9. 1999, který mj. stanovuje práva a povinnosti chovatelů zvířat. Chovatelem je podle § 3 odst. 1 písm. a) tohoto zákona každý, kdo chová nebo drží zvíře nebo zvířata, anebo s nimi obchoduje. Veterinární zákon rovněž ve svém § 71 stanoví sankce za spáchání přestupků a jiných správních deliktů, spočívajících v porušení vybraných povinností stanovených tímto zákonem. Správa ve věcech veterinární péče je státní správou vykonávanou k tomu určenými správními úřady, na níž se (v režimu přenesené působnosti) v určité míře podílejí i obce [§ 43 písm. c), § 46 veterinárního zákona, ve znění k 31. 12. 2002]. Vedle veterinárního zákona upravuje povinnosti chovatelů zvířat i jiných osob na úseku chovu zvířat a podmínky chovu zvířat též zákon ČNR č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, jenž rovněž obsahuje sankční ustanovení (§ 27 až § 28a zákona) a jenž také správu na tomto úseku definuje jako státní správu (viz § 19 a násl. zákona). Dále lze na některé situace vznikající při chovu zvířat užít ustanovení občanského zákoníku, zejména ustanovení o povinnosti předcházet škodám (§ 415) a o odpovědnosti za škodu způsobenou porušením právní povinnosti (§ 420), a ustanovení zákona o přestupcích, zejména jeho § 49 odst. 1 písm. b), který jako skutkovou podstatu přestupku zakotvuje nedbalostní ublížení na zdraví, tedy i takové, které je způsobeno psem, za předpokladu, že osoba, která za psa odpovídá, nedodrží potřebnou opatrnost. Některé zvláštní případy užití psů a jejich chovu (zejména psů loveckých) a možnost za určitých podmínek psa usmrtit také upravuje zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti.

V žádném z těchto zákonů však není upraven pohyb psů na veřejném prostranství, který by znemožňoval obcím upravit tuto problematiku v jejich samostatné působnosti na základě zmocnění uvedeného v ustanovení § 10 obecního zřízení. Naopak, v tomto případě se jedná o situaci, kdy obec v rámci své samostatné působnosti vydala vyhlášku k zabezpečení čistoty a veřejného pořádku na území města. Využila tak svého oprávnění stanoveného v § 10 obecního zřízení (ve znění k 31. 12. 2002), který obcím umožňuje ukládat v samostatné působnosti povinnosti obecně závaznou vyhláškou, a to: a) ve věcech stanovených zvláštním zákonem, b) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, c) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, d) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně.

Ústavnost i zákonnost obecně závazných vyhlášek v oblasti veřejného pořádku je častým předmětem diskusí. V oblasti veřejného pořádku totiž plní obec jednu ze svých policejních funkcí a při nedostatku zákonné opory se snaží vydáváním vlastních právních předpisů stanovit zákazy určitého chování, které považuje za škodlivé a které přitom není regulováno platnými zákony. Aby obec nepřekročila svou zákonnou příslušnost, vždy musí jít o místní záležitost – tedy o nežádoucí jednání, které nemá charakter jednání jinak státem postihovaného (trestný čin, přestupek, jiný správní delikt) a které má místní charakter. Pojem „místní“ nemůže být vykládán tak, že jde o jednání nepřesahující hranice obce; jednání by však nemělo mít celostátní nebo krajský charakter. V praxi může nastat situace, kdy určité jednání bude považováno v jedné obci za nežádoucí v takové intenzitě, že bude zakázáno, a v jiné ne.

Je pravda, že Ústavní soud v minulosti mnohokrát zrušil obecně závazné vyhlášky obcí pro jejich rozpor s čl. 104 odst. 3 Ústavy a vytkl, že normují oblast státní správy a tím přesahují oblast svěřenou jim do samostatné působnosti. Ve vyhlášce města Havířov je však důsledně regulováno zabezpečení veřejného pořádku, týkající se mj. volného pohybu psů, výběhů pro psy, povinnosti úklidu jejich exkrementů atd., a to na území města. Smyslem vyhlášky je mj. stanovení závazných podmínek k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, ochraně bezpečnosti, zdraví a majetku a také udržování a ochrana čistoty veřejných prostranství města Havířova. Nic nenaznačuje tomu, že by město Havířov mělo v úmyslu nad rámec své pravomoci regulovat materii, která je již upravena zákonem a která by zaváděla nové skutkové podstaty přestupků či správních deliktů.

Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že jestliže zastupitelstvo města Havířov v obecně závazné vyhlášce vydané k zabezpečení čistoty a veřejného pořádku na území města Havířova upravilo právní povinnosti osob, konkrétně průvodců psů při volném pohybu psů na veřejných prostranstvích (vyhláška je současně definovala), postupovalo v souladu se zákonným zmocněním uvedeným v ustanovení § 10 písm. b) obecního zřízení, v jeho znění účinném k 31. 12. 2002. Vyhláška není tedy v rozporu ani s citovanými články Ústavy a Listiny, ani se zákonem, neboť reguluje nežádoucí důsledky volného pohybu zvířat na místní veřejný pořádek, což je jedna z oblastí, kterou obec může v rámci své samostatné působnosti podrobněji upravit obecně závaznou vyhláškou k zabezpečení záležitostí veřejného pořádku.