Vydání 10/2004

Rozhodnutí ministerstva je ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a pro nesrozumitelnost. K této nepřezkoumatelnosti Nejvyšší správní soud přihlédl z úřední povinnosti. Vyšel z toho, že nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí je již pojmově spjata se soudním přezkumem takového rozhodnutí. K tomu, aby soud takový závěr učinil, není zapotřebí, aby žalobce nepřezkoumatelnost namítal. V případě, kdy soud dojde k závěru, že napadené správní rozhodnutí je nepřezkoumatelné, zruší jej, aniž se zabývá žalobcovými námitkami.

Nejvyšší správní soud nejdříve posoudil výrok rozhodnutí Ministerstva financí a srovnal jej s výrokem rozhodnutí Finančního ředitelství v Českých Budějovicích a došel k závěru, že výrok finančního ředitelství tak, jak je konstruován, tvoří jeden celek. Nelze jej proto měnit a zároveň potvrzovat. Pokud tak žalované ministerstvo učinilo, je takové rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. K této otázce se již vyjádřilo rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2003, čj. 7 A 124/2000-39, podle kterého "není možné v odvolacím řízení současně zamítnout odvolání a rozhodnutí správního orgánu I. stupně ve výroku změnit (§ 59 odst. 2 správního řádu). Takové rozhodnutí je nepřezkoumatelné a soud je zruší podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro vady řízení bez jednání."

Podle § 47 odst. 3 správního řádu uvede správní orgán v odůvodnění rozhodnutí, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval.

Napadeným správním rozhodnutím byla změněna výše pokuty ze 4 395 408 Kč na 1 000 000 Kč. Pokuta uložená Finančním ředitelstvím v Českých Budějovicích byla stanovena podle § 17 odst. 1 písm. a) zákona o cenách ve výši neoprávněného majetkového prospěchu za období, v němž byl získán. V průběhu odvolacího řízení vznikly pochybnosti o výši neoprávněného majetkového prospěchu; proto žalované ministerstvo změnilo rozhodnutí Finančního ředitelství v Českých Budějovicích tak, že se ukládá pokuta ve výši 1 000 000 Kč, což sice § 17 odst. 1 písm. b) zákona o cenách umožňuje, avšak pro takové rozhodnutí musí mít žalovaný důvody a tyto důvody ve svém rozhodnutí přesně konkretizovat. To však přezkoumávané rozhodnutí neobsahuje. Naopak, v souvislosti s vypořádáním žalobcových námitek, např. u vodného a stočného v lokalitě P., používá neurčité pojmy (str. 4 rozhodnutí) jako "Některé údaje na těchto dokladech odvolací orgán považuje za nesrozumitelné a zavádějící". Takové formulace bez dalšího upřesnění neumožňují přezkum rozhodnutí, neboť z nich není patrné, na základě kterých dokladů a kterých údajů v nich obsažených došlo ke změně rozhodnutí finančního ředitelství.

Žalované ministerstvo dále dostatečně nezdůvodnilo, proč uložilo pokutu v maximální možné výši. Při ukládání pokuty správní orgán přihlíží ke kritériím uvedeným v § 17 odst. 1 písm. b) a odst. 2 zákona o cenách, tzn. pokutu lze uložit ve výši až 1 mil. Kč v případě, že výše neoprávněného majetkového prospěchu nedosáhne 1 mil. Kč, popř. tento prospěch nelze zjistit, ale i tehdy, pokud neoprávněný majetkový prospěch vůbec nevznikne. Při stanovení výše pokuty podle § 17 odst. 1 písm. b) zákona o cenách přihlédnou cenové kontrolní orgány zejména k době trvání protiprávního jednání, míře zavinění a rozsahu poškození kupujících nebo prodávajících.

Nejvyšší správní soud má za to, že veškerá zjištění správního orgánu týkající se skutečností rozhodných pro uložení pokuty a její výše musejí být s náležitou přesností a přesvědčivostí podána v odůvodnění správního rozhodnutí. O to víc musí být rozhodnutí náležitě odůvodněno, je-li v odvolacím řízení měněno rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Nelze se tedy spokojit s obecným konstatováním o prokázaném rozsahu porušení právního předpisu, popř. počtu kupujících, kteří byli jednáním účastníka poškozeni, aniž by tyto údaje byly jakkoli blíže konkretizovány, jak učinilo žalované ministerstvo v napadeném rozhodnutí.

Nad rámec důvodů, které vedly ke zrušení napadeného rozhodnutí, Nejvyšší správní soud konstatuje ke spornému výkladu § 15 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, pokud jde o stanovení okamžiku rozhodného pro počátek běhu tříleté prekluzivní lhůty k uložení pokuty, že k porušení cenových předpisů dochází při prodeji uplatněním ceny, která byla stanovena v rozporu s § 6 zákona o cenách, ne již okamžikem stanovení v kalkulaci této ceny v rozporu s § 6 zákona o cenách. Pokud zákonodárce v návětí § 15 odst. 1 písm. c) zákona o cenách nepoužil pojmu "prodává" či "při prodeji", jak tak učinil např. u písm. a) nebo b) citovaného ustanovení, pak z toho nelze dovozovat, že by tímto ustanovením chtěl postihnout jakékoli nerespektování § 6 zákona o cenách. Regulace cen má význam pouze ve skutečně existujících právních vztazích (resp. smlouvách, které je zakládají), a jejím smyslem tedy není postihovat samotné stanovení cen, ale až jeho výsledek, tj. uplatnění ceny (opačný výklad by mohl vést k absurdnímu závěru, že postižitelné jsou i modelové kalkulace, na nichž je pouze simulována možná varianta obchodní strategie, aniž by pak došlo k jejímu skutečnému uplatnění). I samotný § 15 odst. 1 písm. c) zákona o cenách v poslední větě stanoví "... nejde-li o prodej ve lhůtě ...". Cenový předpis je tedy porušen okamžikem, kdy došlo k uplatnění ceny vytvořené v rozporu s § 6 zákona o cenách, nikoli okamžikem nesprávného stanovení ceny samotné.

K okamžiku porušení cenových předpisů se již opakovaně vyjádřila soudní judikatura; za všechny lze uvést rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 4. 12. 2000, čj. 6 A 116/99-53^*), jehož právní věta zní: "K porušení cenových předpisů [§ 15 odst. 1 písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách] při dodávce tepelné energie za věcně usměrňované ceny dochází nejen při stanovení nesprávné ceny v závěru roku předcházejícího pro rok běžný, ale také uplatňováním takovéto ceny v podobě záloh v průběhu běžného roku a konečně i při vyúčtování spotřeby energie a zaplacených záloh počátkem roku následujícího. Teprve od ukončení tohoto opakovaného děje počíná běžet objektivní tříletá lhůta stanovená v ustanovení § 17 odst. 4 pro uložení pokuty podle § 17 odst. 1 písm. a) zákona o cenách." Nejvyšší správní soud považuje tento názor za správný a nevidí důvod od něj upouštět.