1134/2007
Nepovolená a neoprávněná stavba
Ej 44/2007
Nepovolená a neoprávněná stavba
k § 88 odst. 1 písm. b) zákona č. 40/1964 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb.*)
k § 135c občanského zákoníku
Stavěl-li stavebník na základě stavebního povolení stavbu v dobré víře na svém pozemku a řádně ji zkolaudoval, a až následně je zjištěno, že stavba byla postavena zčásti na cizím pozemku, není dán důvod pro odstranění nepovolené stavby podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976. Vlastník dotčeného pozemku se musí v souladu s § 135c občanského zákoníku domáhat rozhodnutí obecného soudu ohledně neoprávněné stavby.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, čj. 3 Ans 3/2006-85)
Prejudikatura:
srov. nález č. 154/2000 Sb. ÚS.Věc:
Mojmír Š. proti Úřadu městské části Praha 21 o ochranu proti nečinnosti, o kasační stížnosti žalobce.Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal uložení povinnosti žalovanému vydat rozhodnutí, jímž by podle § 88 odst. 1 stavebního zákona do třiceti dnů od právní moci rozsudku nařídil odstranění části stavby bez popisného čísla náležející jinému vlastníkovi (Pavlu K.), postavené na pozemcích č. parc. 1978/3 a č. parc. 1977, zapsaných v katastru nemovitostí vedeném Katastrálním úřadem pro hlavní město Prahu, Katastrální pracoviště Praha-město, pro obec Praha, katastrální území Ú., v rozsahu, v jakém je stavba postavena na pozemku parc. č. 1977, jenž je ve vlastnictví žalobce.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 11. 4. 2006 žalobu jako nedůvodnou zamítl. V odůvodnění uvedl, že soudu v řízení o žalobě proti nečinnosti nepřísluší ukládat správnímu orgánu, jakým způsobem má rozhodnout. Soud může správnímu orgánu toliko uložit vydat rozhodnutí, pokud již ve správním řízení uplynuly lhůty pro jeho vydání. V dané věci navíc nebyla splněna podmínka existence zahájeného správního řízení, jež má být ukončeno vydáním rozhodnutí. Z § 88 odst. 1 a 4 stavebního zákona vyplývá, že odstranění stavby lze buď nařídit, nebo povolit, přičemž o vydání povolení k odstranění stavby může požádat toliko vlastník stavby. Odstranění stavby se pak nařizuje vlastníku stavby a řízení zahajuje stavební úřad z úřední povinnosti; návrh žalobce jako nevlastníka na vydání rozhodnutí o odstranění stavby tedy neznamená zahájení takového správního řízení, nýbrž je pouhým podnětem k tomu, aby stavební úřad prověřil všechny okolnosti vztahující se k dotčené stavbě a případně zahájil z úřední povinnosti řízení o jejím odstranění. Na posouzení, že podnětem žalobce ze dne 7. 12. 2004 nebylo zahájeno správní řízení, nemění nic ani skutečnost, že žalobce by v případném zahájeném řízení mohl být účastníkem řízení o odstranění stavby z důvodu vlastnictví pozemku, na němž část stavby stojí. Pokud však řízení o odstranění stavby nebylo vůbec zahájeno, nemůže se žalobce domáhat, aby soud žalovanému uložil vydat rozhodnutí. Soudní řád správní navíc neumožňuje uložit správnímu orgánu povinnost zahájit správní řízení. Proto soud v souladu s § 81 odst. 3 s. ř. s. žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Proti rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž nesouhlasil se závěrem, že podmínkou pro vyhovění žalobě je existence zahájeného správního řízení. Nečinnost je třeba spatřovat i v tom, že správní orgán je liknavý ve vydání rozhodnutí tehdy, kdy ještě správní řízení nebylo zahájeno. Takto formulovaná nečinnost představuje přitom ještě těžší porušení práv, neboť pokud není zahájeno správní řízení, nelze užít žádné procesní prostředky podle správního řádu k ochraně práv subjektu. Smysl existence žaloby na ochranu proti nečinnosti spočívá mj. v možnosti ochrany subjektivních práv v případě, kdy správní orgán bez právního důvodu brání svou nečinností nejen ve vydání rozhodnutí, nýbrž dokonce v zahájení řízení, k němuž je povinen. Povinnost žalovaného zahájit řízení přitom byla jednoznačně dána, a to s ohledem na § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, podle něhož stavební úřad nařídí vlastníku stavby odstranění takové stavby, která je postavena bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním. Tato podmínka podle stěžovatele splněna byla, a v souzené věci bylo tedy povinností stavebního úřadu nejen zahájit řízení o odstranění stavby, nýbrž i ukončit řízení nařízením odstranění stavby. Zákon zde neumožňuje žádné správní uvážení; takové rozhodnutí pak může stavební úřad vydat na základě podnětu nebo z moci úřední. Výklad Městského soudu v Praze by navíc znamenal nepřípustný zásah do Ústavou a Listinou základních práv a svobod zaručených práv, zejména do práva vlastnického a práva na soudní ochranu.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že nebyly splněny podmínky pro vydání rozhodnutí, jehož se žalobce domáhal; vydání takového rozhodnutí není v pravomoci soudu v řízení podle § 79 s. ř. s. Správní soud může žalovanému v řízení podle § 79 s. ř. s. uložit povinnost vydat rozhodnutí, nikoliv předjímat jeho obsah. Žalovaný poukázal na to, že žalobce měl podat občanskoprávní žalobu na odstranění stavby ze svého pozemku proti vlastníkovi stavby, což také učinil, neboť u Obvodního soudu pro Prahu 9 se žalobce po žalovaném Pavlu K. domáhá odstranění stavby. Žalobce se tedy zjevně domáhá vydání rozhodnutí ve sporu, kde má jednat soud v občanském soudním řízení. Žalovaný se ztotožnil s názorem soudu prvního stupně, že podmínkou uložení povinnosti vydat rozhodnutí je existence zahájeného správního řízení, které má být ukončeno vydáním rozhodnutí. Uložení povinnosti správnímu orgánu zahájit správní řízení soudní řád správní neumožňuje. Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a žalobu odmítl jako podanou v soukromoprávní věci. Pokud soud pro tento postup neshledá důvod, navrhl žalovaný zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
Pokud jde o tvrzení žalovaného, že žaloba měla být odmítnuta jako návrh podaný v soukromoprávní věci, je zapotřebí poukázat na to, že
judikatura
Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 14. 7. 2004, sp. zn. 5 As 31/2003, publikovaném pod č. 487/2005 Sb. NSS, dovodila, že „ochranu proti nečinnosti správního orgánu nelze odepřít pouze z toho důvodu, že hmotněprávní nárok je soukromoprávní povahy“
. Kromě toho se Nejvyšší správní soud nedomnívá, že by se v dané věci jednalo o návrh podaný ve věci, kde by měl rozhodovat obecný soud podle části páté o. s. ř. Jak vyplyne z dalšího výkladu, odstranění neoprávněné stavby spadající do občanského soudního řízení a odstranění nepovolené stavby, podléhající režimu správního řízení, jsou zcela odlišné právní instituty.Hlavní kasační námitkou stěžovatele bylo, že žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu by měla být aplikována i na situace, kdy správní orgán nezahájil správní řízení, ač tak podle názoru žalobce učinit měl. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však tato právní otázka nebyla pro posouzení věci stěžejní. V dané věci se totiž žalobce nemohl úspěšně domáhat nařízení odstranění stavby podle § 88 stavebního zákona. Žalobce totiž usiluje nikoliv o odstranění nepovolené stavby, nýbrž stavby neoprávněné – tedy stavby na cizím pozemku, podléhající režimu § 135c občanského zákoníku. Podle § 135c odst. 1 občanského zákoníku
„zřídí-li někdo stavbu na cizím pozemku, ač na to nemá právo, může soud na návrh vlastníka pozemku rozhodnout, že stavbu je třeba odstranit na náklady toho, kdo stavbu zřídil“
.Jak uvedl mj. Ústavní soud v nálezu ze dne 24. 10. 2000, sp. zn. II. ÚS 325/2000,*) ustanovení § 135c občanského zákoníku tedy řeší případy, kdy stavebník postaví na pozemku stavbu neoprávněně, tj. není-li k tomu z hlediska předpisů občanského práva oprávněn. Z hlediska občanskoprávního může zřídit občan stavbu především na základě práva vlastnického. Pokud tento předpoklad není splněn, jde bez dalšího z občanskoprávního hlediska o tzv. neoprávněnou stavbu. Podle § 135c občanského zákoníku se tedy rozhoduje o tom, zda má stavebníku vlastnictví ke stavbě zůstat, nebo zda bude se stavbou naloženo jinak v případě, že stavebník – vlastník stavby neměl potřebné občanskoprávní povolení. Byla-li stavba postavena bez stavebního povolení, jde o tzv.
„černou“
stavbu, která je sankcionována stavebními předpisy a jejíž odstranění stavební úřad nařídí v souladu s § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. V souzené věci žalobce brojil proti tomu, že na jeho pozemku byla zřízena neoprávněná stavba, tak jak ji vymezuje § 135c občanského zákoníku. V takovém případě se však měl bránit žalobou na plnění u obecného soudu, což – jak vyplynulo ze soudního spisu Městského soudu v Praze i z vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti – žalobce také učinil a ve věci je vedeno soudní řízení u Obvodního soudu pro Prahu 9. Za této procesní situace, kdy se žalobce též u stavebního úřadu nesprávně domáhal odstranění neoprávněné stavby, ačkoliv stavební úřad může nařídit jen odstranění stavby nepovolené – a to bez ohledu na případný souhlas či nesouhlas vlastníka pozemku –, postupoval soud prvního stupně správně, pokud žalobu na ochranu proti nečinnosti jako nedůvodnou zamítl.Nejvyšší správní soud považuje za vhodné poukázat na konkrétní okolnosti případu, tj. na skutečnost, že – jak vyplynulo ze správního spisu – vlastník nemovitosti Pavel K. obdržel od stavebního úřadu dodatečné stavební povolení i kolaudační rozhodnutí pro stavbu na svém pozemku č. parc. 1978 v katastrálním území Ú. Z vytyčovacího protokolu vyhotoveného posléze z podnětu žalobce pak dodatečně vyplynulo, že stavba částečně zasahuje i do pozemku č. parc. 1988, jenž je ve vlastnictví žalobce. V době zhotovení stavby však byl její zhotovitel Pavel K. v dobré víře, že jde o stavbu povolenou i oprávněnou. Dále je třeba zdůraznit, že na žádost o odstranění stavby ze dne 7. 12. 2004 žalovaný reagoval přípisem, v němž žalobce poučil o tom, z jakých podmínek je možné nařídit odstranění stavby v souladu s § 88 odst. 1 stavebního zákona s tím, že toto ustanovení na případ žalobce nedopadá a žalobce byl odkázán na soud rozhodující v občanském soudním řízení.
V souzené věci byl tedy výrok soudu prvního stupně o zamítnutí žaloby na ochranu proti nečinnosti správný, byť primárně z odlišných důvodů, než soud uvedl. V dané věci totiž – jak vyplývá z výše uvedeného – nebylo nutné zabývat se posouzením toho, zda za nečinnost správního orgánu lze považovat i stav, kdy správní orgán nezahájí správní řízení; v souzené věci nečinnost žalovaného nemohla pojmově nastat, neboť odstranění neoprávněné stavby se nelze domáhat u stavebního úřadu, nýbrž toliko v řízení soudním u obecného soudu. Žalovaný tedy nebyl v této věci povinen vést správní řízení, ani vydat rozhodnutí. V souzené věci tedy nebyla dána věcná legitimace žalobce k podání žaloby podle § 79 a násl. s. ř. s. a Městský soud v Praze postupoval správně, pokud žalobu domáhající se ochrany proti nečinnosti žalovaného jako nedůvodnou zamítl.
*) S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
*) Publikováno jako nález č. 154/2000 Sb. ÚS.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.