640/2005
Námitky ve stavebním řízení a postavení ekologického spolku v řízení
Ej 145/2004
Stavební řízení: rozhodování o námitkách; postavení ekologického spolku v řízení
k § 60 odst. 2 a § 66 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
k § 19 písm. c) vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona
k § 70 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
I. Výrok o námitkách účastníků stavebního řízení [§ 66 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, a § 19 písm. c) vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona] není rozhodnutím o hmotném právu; nemá tedy samostatný význam, ale je obsahově závislý na výroku ve věci samé. Jednotlivými námitkami se správní orgán zabývá v odůvodnění svého rozhodnutí. Nevypořádá-li se s nimi dostatečně, jedná se o vadu rozhodnutí, která sama o sobě nezakládá nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí, neboť ta může být způsobena pouze nesrozumitelností výroku ve věci samé nebo nedostatkem skutkových důvodů pro toto rozhodnutí.
II. Je-li žalobkyně občanským sdružením založeným za účelem ochrany přírody a krajiny (§ 70 zákona ČNR č. 114/1992, o ochraně přírody a krajiny), může ve stavebním řízení vznášet připomínky či námitky jen v rozsahu předmětu své činnosti. Tím, že správní orgán nezastavil stavební řízení podle ustanovení § 60 odst. 2 stavebního zákona, ač pro takové rozhodnutí byly splněny podmínky, nikterak do procesních práv žalobkyně nezasáhl.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004, čj. 5 A 137/2000-37)
Prejudikatura:
srov. Soudní judikatura
ve věcech správních č. 888/2001 a usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 282/97 (Sb. ÚS, sv. 10, 1998).Věc:
Spolek S. proti Ministerstvu dopravy o změnu stavby.Žalovaný dne 27. 6. 2000 dle ustanovení § 58 stavebního zákona zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru dopravy ze dne 21. 3. 2000, kterým byla povolena změna stavby „Soubor staveb Radlická – Strahovský tunel, 1. stavba – západní tunel“ před jejím dokončením; povolená změna spočívala ve výstavbě „Přístupového tunelu k západní tunelové troubě“.
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou. V ní především namítla, že se žalovaný nevypořádal s nezákonností rozhodnutí správního orgánu I. stupně; jeho nezákonnost tkvěla zejména v tom, že řada dokladů byla do správního spisu dodána až po lhůtě stanovené správním orgánem I. stupně, a řízení tedy mělo být dle ustanovení § 60 stavebního zákona zastaveno; ustanovení § 60 citovaného zákona totiž nedává prostor pro správní uvážení a jakýkoliv jiný postup stavebního úřadu než zde předvídaný je v rozporu se zákonem a je zjevně zpochybněním zákonnosti rozhodnutí a rovného postavení účastníků řízení. V souvislosti s porušením ustanovení § 60 stavebního zákona pak došlo i ke zkrácení procesních práv žalobkyně, neboť ta se v důsledku opožděného doplňování potřebných podkladů nemohla řádně připravit na ústní jednání.
Rozhodnutí správního orgánu I. stupně trpělo podle žalobkyně také nepřezkoumatelností, neboť výrok o námitkách účastníků řízení, k nimž stavební úřad nepřihlédl, nebyl řádně zdůvodněn, a to především v části týkající se námitky ohledně seznamu známých účastníků řízení a souhlasných stanovisek sousedů, kteří jsou účastníky řízení. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla způsobena též nesrozumitelností podmínek pro změnu stavby, neboť ty jsou vymezeny pouhým odkazem na obsah vyjádření dotčených orgánů nebo správců infrastrukturních sítí k rozhodnutí nepřipojených.
Ze správního spisu vyplynul následující rozhodný skutkový stav: dne 13. 10. 1999 podala akciová společnost V. v zastoupení Hlavního města Prahy, odboru dopravy Magistrátu hlavního města Prahy, žádost o povolení změny stavby před dokončením stavby „Soubor staveb Radlická – Strahovský tunel, 1. stavba – západní tunel“. Předložená žádost neposkytovala dostatečný podklad pro posouzení uvedené stavby, a proto správní orgán I. stupně dne 12. 11. 1999 vydal výzvu k doplnění žádosti, a to do 31. 12. 1999, a zároveň rozhodl dle ustanovení § 29 odst. 1 správního řádu o přerušení řízení za účelem odstranění uvedených nedostatků podání. Dne 27. 1. 2000 vydal správní orgán I. stupně oznámení o zahájení řízení o povolení změny stavby před jejím dokončením; současně s oznámením o zahájení řízení bylo nařízeno ústní jednání a byla stanovena lhůta pro uplatnění námitek účastníků řízení. Stavebník ještě poté dokumentaci doplňoval; dne 6. 1. 2000 např. o stanovisko Policie ČR a naposledy dne 1. 3. 2000 např. o povolení odboru památkové péče Magistrátu hlavního města Prahy, o vyjádření akciové společnosti P., o majetkoprávní elaborát a o výpis z katastru nemovitostí. Ústního jednání se dne 2. 3. 2000 zúčastnili i zástupci žalobce; namítali především, že stanovisko Policie ČR bylo doloženo až po lhůtě stanovené správním orgánem a souhlasná stanoviska sousedů, kteří jsou účastníky řízení, nebyla dodána vůbec. Výsledkem tohoto řízení pak bylo zjištění, že nejsou dány důvody, které by bránily povolení stavby, a správní orgán I. stupně změnu stavby povolil, přičemž posoudil i námitky a připomínky žalobkyně uplatněné v průběhu správního řízení.
Odvolání žalobkyně ze dne 27. 4. 2000 pak žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl; mj. shledal, že nedodržením procesní lhůty nedošlo k vyloučení účastníka řízení z práva na věcném projednání jeho námitek v dalším průběhu stavebního řízení, a proto uvedené procesní pochybení nemůže být samo o sobě důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě poukázal na skutečnost, že v případě opožděného dodání podkladů musí stavební úřad přihlédnout ke všem skutečnostem a posoudit případné důsledky rozhodnutí o zastavení řízení. V případě, že nebylo shledáno jiných chyb a takovým postupem nedošlo ke zkrácení práv účastníků, lze pak v řízení pokračovat, respektive v odvolacím řízení takové rozhodnutí potvrdit. Tento názor je opřen o základní zásadu správního řízení, tj. zásadu hospodárnosti.
Žalovaný správní orgán dále uvedl, že zástupce stavebníka doložil vyjádření akciové společnosti P., a to jak pro vodovod, tak i pro kanalizaci. Vyjádření akciové společnosti V. ze dne 28. 2. 2000 požadoval stavební úřad jako stanovisko doplňující a zastřešující. V samotném stanovisku akciové společnosti V. je odkaz právě na vyjádření akciové společnosti P. K předložení majetkoprávního elaborátu včetně výpisu z katastru nemovitostí pak žalovaný správní orgán uvedl, že z důvodu změny vlastnictví, vzniklé po termínu stanoveném stavebním úřadem, doplnil zástupce stavebníka tento elaborát v aktuálním znění podle posledního stavu katastru nemovitostí. Majetkoprávní elaborát byl součástí žádosti při jejím podání a následně byl v termínu doplněn. Tento elaborát však není předmětem veřejnoprávního projednání žádosti o vydání stavebního povolení. Do všech těchto dokladů měl každý účastník řízení možnost nahlédnout nejpozději při ústním jednání, a nebyla mu tedy v žádném případě omezena práva na seznámení s kompletním spisovým materiálem.
Nejvyšší správní soud žalobu zamítl.
Z odůvodnění:
Nejprve si soud musel zodpovědět otázku rozsahu práv žalobkyně ve správním řízení. Její účastenství je založeno ustanovením § 70 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Jedná se tedy o účastenství podle ustanovení § 14 odst. 2 správního řádu. Žalobkyně není nositelem hmotného práva, o němž je ve správním řízení rozhodováno, ale má pouze práva procesní upravená příslušnými ustanoveními správního řádu. Dle ustanovení § 33 odst. 1 spr. ř. má tedy žalobkyně obecně právo navrhovat důkazy a jejich doplnění a klást svědkům a znalcům otázky při ústním jednání a místním ohledání. Podle § 33 odst. 2 spr. ř. jí musí správní orgán dát také možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohla vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popř. navrhnout jeho doplnění. V rámci tohoto má možnost dle § 23 spr. ř. nahlížet do spisu a pořizovat z něj výpisy. Podle ustanovení § 24 odst. 1 spr. ř. má také právo na doručení správního rozhodnutí.
Z hlediska výše uvedeného tedy Nejvyšší správní soud posuzoval oprávněnost uplatněných žalobních bodů. K tomu je nutno předeslat, že předmětem přezkumu v daném případě je rozhodnutí odvolacího správního orgánu, byť žalobkyně směřuje svoje žalobní námitky především proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Při své přezkumné činnosti se tedy soud zaměřil především na to, zda odvolací správní orgán přezkoumal rozhodnutí správního orgánu I. stupně v celém rozsahu a zda odstranil jeho případné vady.
Za nejzávažnější žalobní bod považuje Nejvyšší správní soud námitku dovozující nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí vydaného v I. stupni. Tu spatřuje žalobkyně v tom, že výrok o námitkách účastníků řízení, k nimž stavební úřad nepřihlédl, nebyl řádně zdůvodněn, a to v části týkající se námitky ohledně seznamu známých účastníků řízení a souhlasných stanovisek sousedů, kteří jsou účastníky řízení, a dále v tom, že stanovené podmínky pro změnu stavby nejsou srozumitelné, neboť jsou pouhým odkazem na obsah vyjádření dotčených orgánů nebo správců infrastrukturních sítí, která nejsou k rozhodnutí připojena. S uvedenými námitkami se však odvolací správní orgán vypořádal dostatečně. Soud především podotýká, že výrok správního rozhodnutí musí obsahovat rozhodnutí ve věci samé, tj. rozhodnutí o hmotném právu, které je předmětem správního řízení. Výrok o námitkách účastníků řízení dle ustanovení § 66 stavebního zákona a podle § 19 písm. e) vyhlášky č. 132/1998 Sb. není rozhodnutím o hmotném právu, nemá samostatný význam, ale je obsahově závislý na výroku předešlém. Jednotlivými námitkami účastníků by se měl správní orgán zabývat blíže v odůvodnění rozhodnutí. Nevypořádá-li se s nimi dostatečně, jedná se o vadu rozhodnutí; sama o sobě však tato vada nezakládá nepřezkoumatelnost rozhodnutí, neboť ta může být způsobena pouze nesrozumitelností výroku rozhodnutí o věci samé nebo nedostatkem skutkových důvodů pro toto rozhodnutí. V daném případě byly nedostatky odůvodnění správního rozhodnutí vydaného v I. stupni odvolacím správním orgánem v tomto bodu odstraněny.
I Nejvyšší správní soud je toho názoru, že vyžadování seznamu známých účastníků řízení bylo v tomto případě nadbytečné a stavebníkovi byla uložena povinnost nad rámec ustanovení § 16 odst. 1 písm. f) vyhlášky č. 132/1998 Sb. Zde navíc stavebník seznam známých účastníků připojil ke svému přípisu ze dne 8. 12. 1999. Vyjádření sousedů pak není dokladem, který by měl stavebník obligatorně připojit k žádosti o stavební povolení a o povolení změny stavby před jejím dokončením. Stejně tak má Nejvyšší správní soud za to, že zapracování vyjádření dotčených orgánů státní správy, účastníků řízení a správců inženýrských sítí u liniových staveb by znamenalo neúměrné zvětšení rozsahu správního rozhodnutí na úkor jeho přehlednosti. Není účelem odůvodnění správního rozhodnutí opisovat obsah spisu, ale jasně a stručně popsat skutkový stav, označit důkazy a rozebrat důvody, které vedly k rozhodnutí ve věci. Za situace, kdy každý z účastníků řízení má možnost nahlédnout do správního spisu a seznámit se s obsahem listinných důkazů zde uložených a kdy je ze správního rozhodnutí zřejmé, o jaké důkazy se správní orgán při svém rozhodnutí opíral, nelze dovozovat jeho nepřezkoumatelnost. Z obsahu odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně i ze žaloby je přitom zjevné, že se žalobkyně s listinnými důkazy uloženými ve spisu seznámila velmi podrobně.
V dalším žalobním bodu dovozovala žalobkyně porušení ustanovení § 60 odst. 2 stavebního zákona. Tuto námitku považuje Nejvyšší správní soud rovněž za nedůvodnou. Žalobkyně je sdružením občanů založeným především za účelem ochrany přírody a krajiny. Z tohoto hlediska může také vznášet svoje připomínky či námitky ve stavebním řízení, případně navrhovat provedení důkazů. Tím, že správní orgán I. stupně nezastavil stavební řízení podle § 60 odst. 2 stavebního zákona, ač pro takovéto rozhodnutí byly splněny podmínky, nikterak do uvedených procesních práv žalobkyně nezasáhl. V tomto bodu si žalobkyně přisvojila práva, která jí nepřísluší. V této souvislosti Nejvyšší správní soud nesdílí ani názor žalobkyně, že její procesní práva byla zkrácena v důsledku nedostatečného času na přípravu k ústnímu ujednání pro opožděné dodání předepsané dokumentace. Je sice pravda, že některé dokumenty označené žalobkyní byly do spisu doloženy skutečně teprve den před ústním jednáním, žalobkyně se s nimi však ještě téhož dne seznámila. Nejednalo se přitom o dokumenty obsahově rozsáhlé, a navíc šlo o dokumenty, jejichž opožděné dodání nikterak žalobkyni nebránilo vyjádřit se ke změně stavby z hlediska ochrany přírody a krajiny. O tom ostatně svědčí jak záznam z ústního jednání ze dne 2. 3. 2000, tak i jeho písemný doplněk ze dne 8. 3. 2000.
(aš)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.