62/2004
Možnosti soudní kontroly právních předpisů
K možnostem soudní kontroly právních předpisů
k čl. 79 odst. 3 a čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy
k vyhlášce Ministerstva práce a sociálních věcí č. 431/2002 Sb., o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně
k § 1 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv
k § 46 odst. 1 písm. d) soudního řádu správního
Proces vedoucí k vydání vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 431/2002 Sb., o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně, jejímž výsledkem je zařazení konkrétních zaměstnavatelů do přílohy vyhlášky, není správním řízením , ale legislativním procesem, který je upraven legislativními pravidly vlády. Žaloba domáhající se ve správním soudnictví toho, aby "rozhodnutí" Ministerstva práce a sociálních věcí o zařazení žalobců do přílohy této vyhlášky bylo zrušeno, je nepřípustná a správní soud ji odmítne [§ 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
sui generis
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2003, čj. 7 A 170/2002-27)
Věc:
1) Veřejná obchodní společnost M. v U. a 2) Akciová společnost F. v U. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o zařazení žalobců do přílohy vyhlášky č. 431/2002 Sb.Žalobci se žalobou u Vrchního soudu v Praze domáhali, aby rozhodnutí žalovaného o jejich zařazení do přílohy vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 431/2002 Sb., o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně, bylo zrušeno. V odůvodnění žaloby uvedli, že prvý žalobce podal dne 24. 10. 2002 ústavní stížnost ve věci návrhu na zrušení § 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, a to proto, že na podkladě tohoto ustanovení vydal žalovaný vyhlášku č. 431/2002 Sb., která podzákonným způsobem rozšiřuje povinnosti osob týkající se zejména pracovních podmínek zaměstnanců, které zákon neukládá. Stát si tak osobuje právo rozšiřovat účinnost kolektivní smlouvy i na jiné subjekty než na ty, které ji uzavřely a které neprojevily ani vůli upravit své vzájemné vztahy tímto způsobem. Ústavní soud stížnost odmítl, avšak v odůvodnění uvedl, že proti rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí o zařazení subjektů povinných respektovat závazky plynoucí z kolektivní smlouvy je přípustná správní žaloba ve smyslu dosud platné části páté občanského soudního řádu, ve znění účinném k 31. 12. 2002. Žalobci dále v žalobě uvedli, v čem spatřují nezákonný postup žalovaného, a to v porovnání s tím, za jakých podmínek lze podle § 7 odst. 2 zákona č. 2/1991 Sb. rozšířit závaznost kolektivní smlouvy vyššího stupně na další zaměstnavatele.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že ze znění § 7 odst. 1 a 2 zákona č. 2/1991 Sb. jednoznačně vyplývá, že rozšíření kolektivních smluv vyššího stupně se děje výlučně prováděcím právním předpisem, nikoli správním rozhodnutím (aktem aplikace práva). Prováděcím právním předpisem o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně, k jehož vydání zákon zmocňuje žalovaného, je i vyhláška, která je správní žalobou napadena. Tvorbu a konečné znění prováděcích právních předpisů, a tedy i napadené vyhlášky, nelze posuzovat podle správního řádu. Znění napadené vyhlášky či jednotlivých jejích ustanovení, případně přílohy, nevzniklo na základě správního rozhodnutí , jak dovozují žalobci. Tvorba právních předpisů se řídí legislativními pravidly vlády, nikoli správním řádem. Již s ohledem na datum zahájení řízení (rok 2002) nelze podání žalobců považovat za žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu. Žalovaný v závěru uvedl, že návrh vyhlášek o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně prochází obvyklým legislativním procesem, tzn. že se projedná se všemi připomínkovými místy a posléze v orgánech Legislativní rady vlády, popř. v Legislativní radě vlády, v souladu s legislativními pravidly vlády. Žalovaný proto navrhl, aby soud návrh podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl jako nepřípustný.
sui generis
Protože řízení nebylo u Vrchního soudu v Praze skončeno do 31. 12. 2002, byla věc předána k dokončení Nejvyššímu správnímu soudu. Nejvyšší správní soud usnesením žalobu odmítl.
Z odůvodnění:
Nejvyšší správní soud musel v dané věci především vyřešit základní otázku, zda vyhlášku č. 431/2000 Sb., resp. přílohu k ní, je možno považovat za úkon správního orgánu, jímž se zakládají nebo závazně určují povinnosti žalobců (§ 65 odst. 1 s. ř. s.), či zda postup žalovaného vedoucí k vydání žalobou napadené vyhlášky je postupem ve správním řízení . Pokud by odpověď byla kladná, pak by soudy ve správním soudnictví byly oprávněny vyhlášku přezkoumávat. V opačném případě by měl kompetenci ke zrušení vyhlášky pouze Ústavní soud [čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy].
sui generis
Z ústavního hlediska Nejvyšší správní soud především vzal v úvahu čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle něhož "ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny". Pokud jde o vztah pojmů "právní předpis" a "vyhláška", je nutno vyjít z § 1 odst. 1 písm. e) zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, podle něhož se ve Sbírce zákonů vyhlašují uveřejněním úplného znění právní předpisy vydávané ministerstvy, jinými ústředními správními úřady a Českou národní bankou. Podle odstavce 2 citovaného ustanovení se tyto právní předpisy označují názvem "vyhláška". Žalobou napadená vyhláška je tedy totožná s pojmem "právní předpis" ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy.
Pokud jde o otázku, zda proces vedoucí k vydání vyhlášky je správním řízením , je nutno uvést, že vyhláška je normotvorným (legislativním) aktem. Příprava vyhlášky a další legislativní proces, jímž návrh vyhlášky prochází, nejsou upraveny zákonem, nýbrž jsou aktem řízení. Jde o Legislativní pravidla vlády, schválená usnesením vlády č. 188 ze dne 19. 3. 1998, ve znění pozdějších změn. Podle jejich čl. 1 odst. 2 je účelem legislativních pravidel sjednotit postup ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy při přípravě právních předpisů a přispět ke zvýšení úrovně tvorby právního řádu. Podle odst. 3 citovaného článku upravují legislativní pravidla postup ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy při tvorbě a projednání připravovaných právních předpisů a požadavky týkající se obsahu a formy připravovaných právních předpisů. Podle čl. 29 odst. 1 legislativních pravidel je příloha součástí právního předpisu. Proces přípravy vyhlášky tedy nelze považovat za správní řízení , protože jde o legislativní proces.
sui generis
sui generis
V této souvislosti vzal Nejvyšší správní soud v úvahu i usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 92/941), v němž byl vysloven právní názor, že za zásah orgánu veřejné moci, jímž je porušeno základní právo občana, nelze považovat legislativní činnost ani vydání obecně závazného právního předpisu ústředního orgánu státní správy v mezích jeho pravomoci a působnosti.
Z výše uvedeného vyplývá, že Nejvyšší správní soud nemá kompetenci rušit obecně závazný právní předpis (vyhlášku) nebo jeho jednotlivá ustanovení, a proto byla žaloba podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnuta jako nepřípustná.
(ach)
1 Uveřejněno pod č. 15 (usnesení) v ročníku 1994 Sb. ÚS.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.