Vydání 7/2022

[15] Podstatou sporu předloženého soudu k posouzení je, zda bylo možné o navržené otázce konat místní , resp. zda bylo v téže věci již platně rozhodnuto ve smyslu § 7 písm. h) zákona o místním referendu.

[16] Podle § 7 písm. h) zákona o místním referendu .

[17] Soud před vypořádáním sporné otázky nejprve odkazuje na obecná východiska pro posuzování podmínek pro vyhlašování místních referend, jak je formuloval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2021, čj. Ars 2/2012-43, č. 2799/2013 Sb. NSS, v bodech 28 až 46 a které zdejší soud při posuzování věci v tomto rozhodnutí zohledňuje. Zdejší soud si tak je vědom toho, že místní představuje významný prvek přímé demokracie v českém politickém systému a zásadní doplněk klasických mechanismů zastupitelské demokracie, přičemž jde o projev občanské vyjádřit se a rozhodovat o významných místních záležitostech přímým projevem vůle. Smyslem místního referenda tak je doplnit klasické demokratické volební schéma o další institut, díky kterému má obecní komunita přímý vliv na řešení konkrétní otázky i v průběhu volebního období. Při výkladu právních předpisů, které omezují možnosti vyhlášení místního referenda, je rovněž třeba mít na zřeteli článek 22 Listiny základních práv a svobod, požadující, aby nejen zákonná úprava politických práv, ale i jejich výklad umožňovaly a ochraňovaly svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Je tak nutné, aby orgány při aplikaci a interpretaci zákona o místním referendu nepostupovaly příliš přísně, jinak by hrozilo nebezpečí, že by se zákon stal mrtvým právním předpisem, který znemožní místní efektivně vyhlašovat a konat.

[18] Ustanovení § 7 písm. h) zákona o místním referendu nestanovuje, že by se o téže věci nesmělo již nikdy hlasovat. Není zde definitivní překážka věci rozhodnuté jako například v soudním řízení [srov. např. § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], ale je zde stanovena časová podmínka uplynutí 24 měsíců od platného rozhodnutí v místním referendu, z čehož lze dovozovat úmysl zákonodárce, aby byly vztahy, o nichž může být v místním referendu hlasováno, stabilizovány minimálně na 2 roky. Není totiž žádoucí, aby o téže otázce mohlo být hlasováno v krátké době opakovaně, protože by to fakticky mohlo zablokovat řešení uvedené věci, když by byla obec neustále ve fázi čekání na další a další výsledek hlasování, který by sice mohl být závazný, ale pouze dočasně, protože by v krátké době mohla být otázka rozhodnuta v místním referendu s opačným výsledkem, zejména tam, kde výsledek závazného referenda byl relativně těsný. Jedná se sice o hypotetickou situaci, ovšem jak ukazuje projednávaný případ, ne zcela nereálnou. Jak je patrné ze správního spisu, občané Podvek byli schopni a zároveň i ochotni opakovaně iniciovat konání místního referenda. Časová prodleva mezi jednotlivými referendy by přitom měla sloužit k tomu, aby zástupci obce mohli na závazný výsledek rozhodnutí v místním referendu věcně reagovat a činit kroky k jeho naplnění. Zároveň by měla tato doba posloužit i k jakémusi uklidnění atmosféry, neboť se může stát, že otázka, o které je v místním referendu hlasováno, vyvolá mezi občany silné emoce. Může dokonce občany rozdělit na dva tábory s protichůdnými názory, což by mohlo vést k patové situaci, kdy by vždy ta neúspěšná skupina občanů chtěla iniciovat nové hlasování, ve kterém by se pokusila znovu přesvědčit občany obce o své variantě řešení. Ovšem z výše nastíněného vyplývá, že takový postup není žádoucí a ani udržitelný, neboť by fakticky paralyzoval možnost obce přijímat věcná a konkrétní řešení k závazným výsledkům místního referenda, zvlášť v situaci, kdy se jedná o náročnou stavební akci, jejíž příprava trvá měsíce až roky.

[19] Pakliže má určitá část občanů za to, že místní neproběhlo správně (v projednávané věci navrhovatel poukazoval na neschopnost občanů porozumět s ohledem na jejich věk a zdravotní stav referendovým otázkám), dává jim zákon nástroje, které mohou konání takového referenda zpochybnit, avšak zákon neumožňuje, aby touto nápravou bylo vyhlášení nového místního referenda (ve lhůtě kratší než 24 měsíců od platného rozhodnutí). Platný výsledek místního referenda by měl být po zákonem stanovenou dobu 24 měsíců respektován a není přípustné v téže věci vyvolávat nové hlasování, a to ani za situace, že bylo rozhodnutí odhlasováno velmi těsnou většinou. Veškeré výše uvedené důsledky je třeba mít na paměti při posuzování toho, zda se nově iniciované místní nekoná v téže věci a zda jím nemůže být nastolena patová situace.

[20] Zákon o místním referendu k podmínce formulované v § 7 písm. h) neuvádí bližší specifikaci toho, co lze považovat za , a ani důvodová zpráva nijak neobjasňuje úmysl zákonodárce, který by naznačoval míru obecnosti, resp. konkrétnosti, kterou lze danou formulací rozumět. Podle soudu je zcela zjevné, že by jako bylo vyhodnoceno místní o zcela identické otázce. Tento příklad nepotřebuje bližšího výkladu. Ačkoli i v tomto případě je třeba poukázat na to, že bez znalosti dalšího kontextu by nemusela být přípustnost konání místního referenda o téže věci (v podobě totožné otázky) vyhodnocena správně. Což lze demonstrovat na následující hypotetické situaci: Občané by kladně rozhodli v referendu o otázce: „“ O půl roku později by mohl být podán návrh na konání nového místního referenda, ve které by byla položena zdánlivě totožná otázka: „“ Na první pohled se jedná o zjevně totožnou otázku, o které by nebylo přípustné do 24 měsíců hlasovat, ovšem co kdyby bylo z kontextu a místních poměrů jasné, že občané chtějí, aby byla na kopci A postavena druhá rozhledna? V takovém případě se zjevně nejedná o téže věc, ačkoli jsou v otázce použita stejná slova. Nicméně soud má za to, že takovéto příklady jsou skutečně pouze učebnicové a v praxi nepravděpodobné. A že zpravidla nebude v případě totožnosti formulace referendové otázky splněna podmínka § 7 písm. h) zákona o místním referendu.

[21] Obdobná by byla i situace, kdyby byla položena otázka pouze podobná, syntakticky přeskupená, nebo ve které by byla použita synonyma k některému z původně užitých slov. Ani v takovém případě nevzniká příliš prostor pro pochybnosti, že se jedná o místní v totožné věci a že by mohlo být vyhlášeno pouze za podmínky, že by od předchozího platného rozhodnutí do podání návrhu uplynulo 24 měsíců.

[22] Nejproblematičtější případ pak představuje projednávaná situace, kdy byla položena otázka, která se sice vztahuje k totožnému předmětu (splašková kanalizace), o němž již bylo místní platně realizováno, avšak občané se vyjadřují ke skutečnostem, které tento předmět determinují odlišným způsobem (vlastnictví vs. technické provedení). V projednávaném případě tak je potřeba zodpovědět otázku, jakým způsobem je třeba posuzovat podle § 7 písm. h) zákona o místním referendu. Zda lze za totožné věci považovat již případy, ve kterých je rozhodováno o totožném předmětu (splašková kanalizace), nebo zda je podstatná pouze skutečnost, ke které se předmět vztahuje (vlastnictví vs. technické provedení), anebo zda jsou podstatné i logické souvislosti možných odpovědí na položené otázky v kontextu místních poměrů a zamýšlených důsledků (i ve vztahu k dalšímu postupu zástupců obce).

[23] Zdejší soud má za to, že jsou pro zodpovězení nastíněných otázek zásadní již výše uvedená obecná východiska (srov. bod [17] tohoto usnesení), která brání přílišné rigiditě a přepjatému formalismu a naopak zdůrazňují potřebu hledání smyslu a účelu v konkrétních úkonech přípravných výborů, které iniciují konání místního referenda tzv. zezdola. Rubem téže mince je ale zároveň potřeba zamezit tomu, aby bylo možné prostřednictvím institutu místního referenda paralyzovat rozhodovací činnost obce v konkrétní, předchozím místním referendem již determinované otázce.

[24] Podle názoru soudu by bylo nepřípustné, aby se za totožnou věc považovala pouhá shoda předmětu vyhlašovaného referenda. Takový přístup by vedl k šablonovitému a v konečném důsledku zjevně příliš restriktivnímu vyhodnocení položených otázek. Ačkoli se tak v projednávaném případě zjevně v obou návrzích na vyhlášení místního referenda pojednává o splaškové kanalizaci v obci Podveky, má zdejší soud za to, že pouze tato skutečnost nezakládá totožnost věci.

[25] V projednávaném případě pak byly položeny otázky, které při prostém jazykovém vyhodnocení míří ke vzájemně si nekonkurujícím oblastem (vlastnictví vs. technické provedení), neboť vlastnictví splaškové kanalizace ještě nemusí vypovídat nic o tom, jaký typ kanalizace má být vybudován. O typu kanalizace by mohl něco vypovídat spíše výběr zhotovitele/dodavatele technologie. Zároveň má soud za to, že by nebylo přípustné, pokud by mohla být položena (dodatečně) otázka, která by byla ve svém obsahu vyčerpána již v prvním referendu. Pokud by bylo vyhlášeno , ve kterém by se občané vyjádřili například k typu kanalizace (zvolili by tlakovou), nebylo by následně za splnění dalších podmínek § 7 písm. h) zákona o místním referendu možné konat , ve kterém by se řešila otázka týkající se technického provedení, pokud by vylučovala realizaci rozhodnutí přijatého v dřívějším referendu. Pokud by tedy občané platně rozhodli, že chtějí tlakovou kanalizaci, nemohli by následně rozhodovat o tom, že chtějí napojení na kanalizaci v určitém provedení, které by bylo technicky vyloučené právě u tlakové kanalizace.

[26] Na toto posouzení lze aplikovat i závěry Nejvyššího správního soudu uvedené v bodu 41 rozsudku čj. Ars 2/2012-43, které se sice primárně vztahovaly k požadavku jednoznačnosti otázek ve smyslu § 8 odst. 3 zákona o místním referendu, ovšem Nejvyšší správní soud tyto požadavky vztáhl i na situaci, kdy je rozhodováno o více otázkách, když uvedl, že „[p].“ Zejména pravidlo, že se otázky nesmí vzájemně vylučovat, avšak mohou být ve vztahu obecného a zvláštního, lze na projednávaný případ aplikovat jako podpůrný test pro zjišťování totožnosti věci ve smyslu § 7 písm. h) zákona o místním referendu. Pokud se totiž otázka položená v dřívějším referendu vylučuje s otázkou, o které má být teprve rozhodováno, je třeba taková referenda považovat za referenda o totožné věci. A znovu se lze vrátit k příkladu s rozhlednou. Nebylo by například přípustné, aby před uplynutím 24 měsíců občané rozhodovali o otázce: „“, neboť by byl případný kladný výsledek takové otázky zjevně v rozporu s dříve přijatým rozhodnutím o vybudování této rozhledny na kopci A. Podmínka obecnosti a zvláštnosti v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu pak koresponduje s výše uvedeným závěrem zdejšího soudu, ve kterém vyslovil, že byl-li předmět pozdější otázky vyčerpán již v prvním referendu, není konání takového referenda v režimu § 7 písm. h) přípustné (srov. bod [25] tohoto usnesení).

[27] Ovšem nyní projednávané otázky jsou specifické v tom smyslu, že veřejná debata, která se v souvislosti s budováním kanalizace vedla, byla významně zaměřena na její technické řešení. Obsahově tak nešlo o jednoznačné odlišení otázek vlastnictví kanalizace (první ) a jejího technického provedení (druhé ). Přípravný výbor v odůvodnění již prvního návrhu na konání místního referenda uvedl větu: „ [důraz přidán] .“ Jde o zcela totožné odůvodnění, které uvedl přípravný výbor i v návrhu na vyhlášení místního referenda u aktuálně projednávané věci, tj. v otázce: „“ Ačkoli tak první otázka prvního referenda směřuje k vlastnictví splaškové kanalizace v obci Podveky, tak jejím zodpovězením zřetelně (a to i pro širokou veřejnost) sledoval přípravný výbor i vyřešení typu kanalizace, přičemž je patrné (ale pro posouzení věci nerozhodné), že přípravný výbor preferoval gravitační kanalizaci, tedy jiné řešení, než bylo nakonec odhlasováno. Širší dosah původní otázky než pouhé vyřešení vlastnictví kanalizace podporuje i obsah informačního letáku, který vypracoval přípravný výbor. Dále je tento širší kontext patrný i ze zápisu z 19. zasedání zastupitelstva, neboť v něm jsou popsány dosavadní kroky odpůrkyně, které v souvislosti s výstavbou kanalizace činila s tím, že byl opakovaně dáván do souvislosti typ konkrétní kanalizace (tlaková) s vlastnictvím kanalizace společností VHS.

[28] Ačkoli byla otázka č. 1 prvního referenda formulována v jazykovém významu ve vztahu k vlastnictví kanalizace, tak v kontextu místních podmínek zahrnovala i technické řešení kanalizace v obci Podveky. Je zjevné, že navrhovatel již při organizování prvního místního referenda ke splaškové kanalizaci spojoval s výběrem vlastníka konkrétní typ splaškové kanalizace, a navíc s tímto svým postojem seznamoval i veřejnost, přičemž dal najevo i preferenci realizace spádové (gravitační) splaškové kanalizace.

[29] Sice se tak na první pohled nejedná o referendové otázky, které by se jazykovým významem týkaly totožné věci, neboť v referendové otázce č. 1 prvního referenda směřoval text k vlastnictví splaškové kanalizace a v nyní projednávané věci směřuje text otázky k výběru typu splaškové kanalizace, avšak zdejší soud má za to, že již při hlasování v prvním referendu byl obsah současné referendové otázky zkonzumován, resp. bylo tím implicitně rozhodnuto i o typu splaškové kanalizace, která má být v obci Podveky vybudována (tlaková). Občané byli dostatečně srozumitelně informováni o důsledcích své volby pro odpověď ANO v případě určení vlastníka splaškové kanalizace. Přípravný výbor již i ve svém prvním návrhu k soudu ve věci místního referenda ke splaškové kanalizaci (která byla rozhodována u zdejšího soudu pod sp. zn. 54 A 29/2020) tematizoval rozdíly v typech kanalizace a to, že chce obec vybudovat tlakovou, nikoli gravitační splaškovou kanalizaci. Navrhovatel sice na straně jedné zpochybňuje schopnost občanů fundovaně se rozhodnout, doslova uváděl, že „“, a že „“, zároveň ale pokračuje ve své snaze opakovat hlasování právě o typu splaškové kanalizace a přesvědčit občany o tom, aby zvolili gravitační, a nikoli tlakovou splaškovou kanalizaci, přestože již občané v prvním hlasování vyjádřili svou volbu pro tlakovou splaškovou kanalizaci, když hlasovali pro konkrétního vlastníka, s nímž byl v kampani spojován výlučně typ tlakové kanalizace.

[30] Při posuzování, zda se místní týká téže věci ve smyslu § 7 písm. h) zákona o místním referendu, musí být zohledněn účel tohoto ustanovení, kterým je zabránění faktickému zablokování rozhodovacích pravomocí obce v konkrétní věci. Je tak třeba zohlednit nejen prostou jazykovou skladbu položené otázky a obecných významů použitých slov, ale je třeba přihlédnout i k místním poměrům a okolnostem, za nichž došlo k iniciaci jednotlivých místních referend, tedy i k tomu, jaké důsledky běžně hlasující občané se svou volbou spojují.

[31] Zdejší soud v unesení ze dne 13. 10. 2020, čj. 54 A 29/2020-36, kterým vyhlásil první místní vztahující se ke kanalizaci v obci Podveky, uvedl, že „.“ A ani nyní nebude zdejší soud hodnotit konkrétní typ splaškové kanalizace, která by měla být v obci Podveky vybudována, neboť je oprávněn zkoumat pouze to, zda odpůrkyně postupovala v souladu se zákonem, pokud rozhodla o tom, že místní nevyhlásí. Zdejší soud se ztotožnil s hodnocením odpůrkyně, že obsahově jde o totožné věci, tedy že již platným hlasováním v referendu vyhlášeném usnesením zdejšího soudu ze dne 13. 10. 2020, čj. 54 A 29/2020-36, bylo vyřešeno technické řešení splaškové kanalizace v obci Podveky, a to tak, že občané byli srozuměni s tím, že v případě vlastnictví kanalizace společností VHS bude v obci vybudována tlaková splašková kanalizace.

[32] Právě referendová kampaň navrhovatele před prvním referendem vylučuje, aby na otázky položené v obou referendech bylo možno nahlížet jako na obecnou a zvláštní, resp. na vzájemně se nevylučující otázky. I když totiž obecně, bez vztahu k místním reáliím a předchozí referendové kampani nepochybně lze argumentovat, že skutečnost, že investorem kanalizace má být konkrétní soukromá společnost, nebrání tomu, aby tato kanalizace mohla mít různé technické provedení, a to dokonce i v případě, že doposud se určený investor specializoval jen na jednu technickou variantu (buď své portfolio rozšíří, nebo od smlouvy odstoupí), nelze takovou argumentaci použít v situaci, kdy voliči byli v prvním referendu v podstatě na základě všeobecného konsensu postaveni před jasnou volbu, že konkrétního investora je zároveň i akceptací právě tlakové kanalizace. V takové atmosféře, na níž se významně podílel právě i navrhovatel (i kdyby snad mělo jít o subjekt pro každé místní zvlášť, v tomto případě jde z hlediska personálního obsazení o shodný subjekt), je zcela namístě vykládat jak otázku, tak i odpověď na první jako hlasování i o technickém provedení kanalizace. Opačný přístup by totiž byl podvodem na voličích hlasujících v prvním referendu pro vítěznou variantu právě na základě kampaně ztotožňující společnost VHS s tlakovou kanalizací.