Vydání 10/2022

(…) [25] Účelem soudní ochrany návrhu přípravného výboru je v daném případě dosáhnout vyhlášení místního referenda o otázce formulované v návrhu, pokud možno v navrženém termínu, nebrání-li tomu závažné důvody. Krajský soud se tedy byl povinen v posuzovaném případě předně zabývat naplněním podmínky stanovené v § 6 zákona o místním referendu, podle kterého lze místní konat pouze o otázkách patřících do samostatné působnosti obce; soud rovněž musel zkoumat přípustnost konání místního referenda z pohledu § 7 téhož zákona. Podle § 7 zákona o místním referendu nelze místní konat

[26] Nejvyšší správní soud pak ve vztahu k § 6 a § 7 zákona o místním referendu v rozsudku ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS, vyslovil, že „.“ Z téhož rozsudku plyne, že místní týkající se změn územního plánu je obecně přípustné.

[27] Navrhovatel se podaným návrhem domáhá, aby soud vyhlásil místní o otázce týkající se budoucího využití území obce. Občané obce by na základě referenda měli vyjádřit souhlas či nesouhlas s požadavkem, aby orgány obce učinily v samostatné působnosti veškeré možné kroky (včetně schvalování územního plánu a jeho změn) k tomu, aby jednotlivé plochy, které jsou na území obce, byly využity určitým způsobem.

[28] V návaznosti na shora zmíněná ustanovení § 6 a § 7 zákona o místním referendu krajský soud uvádí, že položená otázka se obecně nevymyká oblasti samostatné působnosti obce. „[tito obyvatelé] [a s tím souvisejícího] [omezování zastupitelské demokracie, či]“, resp. při podílu na ovlivňování procesů týkajících se využití území obce (usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2012, čj. 50 A 20/2012-81, č. 2901/2013 Sb. NSS). „“ (usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 30. 7. 2018, čj. 64 A 2/2018-81, bod 19.).

[29] Záležitosti územního plánování spadají do samostatné působnosti obce, což vyplývá z § 6 odst. 5 stavebního zákona, podle kterého mj. platí, že

[30] Za použití argumentu tedy zároveň platí, že zastupitelstvo obce rozhoduje v samostatné působnosti rovněž o změně územního plánu (§ 55 stavebního zákona).

[31] K nynějšímu konkrétnímu případu pak lze uvést, že otázky č. 1 až 3 v podstatě směřují vůči dvěma liniím výkonu samostatné působnosti obce a otázka č. 4 k jedné z těchto linií. Pokud jde o otázky č. 1 až 3, lze je tedy interpretovat tak, že město Jemnice má v rámci své samostatné působnosti činit kroky, které povedou ke znemožnění využití území obce k realizaci určitých záměrů zemědělského a potravinářského charakteru, přičemž zabránit tomuto využití lze jednak procesy územního plánování (přijetí změn územního plánu), jednak kroky na poli územních a stavebních řízení. Otázka č. 4 pak míří „toliko“ na působnost obce na poli územního plánování, tedy k přijetí změny územního plánu.

[32] Soud se, i při vědomí nutnosti diferencovaného přístupu k věci a potřeby bližšího odůvodnění, domnívá, že v obou zmíněných liniích lze v daném případě konat.

[33] V případě všech čtyřech otázek jde o to, aby město Jemnice v rámci své samostatné působnosti přijalo takovou změnu územního plánu, která na území obce zabrání realizaci určitých záměrů (nebo způsobu využití území obce), či naopak jiné varianty využití území obce umožní.

[34] Jak již bylo řečeno, obecně lze konstatovat, že o změnách územního plánu konat lze. Jak se vyjádřil Ústavní soud např. v nálezu sp. zn. I. ÚS 101/05, „[s].“

[35] Soud si je vědom, že z citovaného nálezu je možné vyvodit dvojí, a to sice, že (jak již bylo opakovaně řečeno) obecně je o otázkách územního plánování přípustné; na druhou stranu by však přinejmenším implicitně bylo možné dovodit, že takové místní je přípustné toliko v určité fázi územního plánování, tedy kdy jde o územní plán ve stadiu návrhu. Opět minimálně v implicitní rovině druhý z konstatovaných závěrů přebírá i Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek čj. Ars 1/2012-26, bod 24). Z tohoto pohledu by bylo nutné zkoumat, v jaké fázi územního plánování (přijímání či změn územního plánu) navrhovatel usiluje o vyhlášení místního referenda.

[36] Shora uvedené do jisté míry podporuje i usnesení Krajského soudu v Praze čj. 50 A 1/2013-115, z něhož lze dovodit právní názor, že pokud jsou otázky navržené přípravným výborem pro konání místního referenda obsahově totožné s námitkami podanými proti návrhu územního plánu, přičemž o těchto námitkách správní orgán již rozhodl před podáním návrhu na konání místního referenda, nelze takové místní konat, neboť se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení ve smyslu § 7 písm. e) zákona o místním referendu. Krajský soud v Praze zde také vyslovil, že „“

[37] Z pohledu citované judikatury Ústavního soudu a rozhodnutí Krajského soudu v Praze se tedy může jevit, že by soud v nynějším řízení měl zjišťovat, v jaké fázi územního plánování se Územní plán Jemnice, resp. jeho změna či změny, nachází, a zda v minulosti byly vůči němu (či vůči příslušným změnám) vzneseny námitky, které již byly vypořádány. Soud tak konstatuje, že z předložených písemností plyne, že Územní plán Jemnice byl přijat již před lety, přičemž jeho změna č. 1 je účinná od 12. 10. 2016 a změna č. 2A od 18. 6. 2021. Také skutečnost, že zemědělský areál společnosti ZEOBS, nacházející se v průmyslové a zemědělské části na okraji města Jemnice, je určen pro zemědělskou výrobu již dlouhodobě (od sedmdesátých let 20. století), považuje soud mezi účastníky řízení za nespornou. Soud také nemá za daného stavu důvod rozporovat názor uvedený ve vyjádření Městského úřadu Moravské Budějovice ze dne 4. 4. 2022, jaké stavby je možné v předmětném areálu realizovat a jaké nikoliv, kdy v zásadě je tam možné „[u].“ Rovněž za nesporné považuje soud ve světle podání účastníků řízení, že veřejnost k předloženému návrhu změny č. 2A územního plánu města Jemnice neuplatnila připomínky ani námitky.

[38] Soud také ze zápisu ze zasedání zastupitelstva ze dne 27. 4. 2022 zjistil, že zastupitelstvo ve světle vyjádření Městského úřadu Moravské Budějovice považovalo za bezpředmětné pokračovat v pořizování změny č. 4 územního plánu města Jemnice, která měla prověřit „“ [bod „ad. 16)“ zápisu, obdobně bod „ad. 17)“], přičemž dle bodu „ad. 19)“ zápisu zastupitelstvo schválilo zadání změny č. 5 územního plánu města Jemnice, kterážto měla řešit vznik nové plochy pro zemědělskou výrobu v k. ú. Jemnice v lokalitě „U Bažantnice“.

[39] Z uvedeného dle soudu plyne, že veřejnost již v minulosti měla při pořizování a schvalování samotného Územního plánu Jemnice možnost se vyjádřit i k otázkám, které jsou tématem otázek navrhovaného referenda. Bez ohledu na to, co přesně bylo předmětem změny č. 2A Územního plánu Jemnice, měla veřejnost příležitost vyslovit se k využití území města pro zemědělskou a potravinářskou výrobu (minimálně otázky č. 1 až 3), či měla možnost navrhnout změnu plochy zemědělské výroby (VZ) při ulici Slavonická (otázka č. 4). Není pak ani z tvrzení navrhovatele a jím předložených podkladů zcela zřejmé, že v současnosti probíhá taková změna územního plánu, která by mu (či veřejnosti, fyzickým nebo právnickým osobám) dávala prostor pro ingerenci do tohoto procesu.

[40] Z konstatování uvedených v předchozím odstavci by do jisté míry bylo možné dovozovat, že předmětné místní není přípustné (přinejmenším v rovině dosažení změny územního plánu), neboť zde není (vyjma lokality „U Bažantnice“) územní plán (nebo jeho změna) „“ (srov. nález ÚS sp. zn. I. ÚS 101/05), a že skutečnost, že veřejnost nevyužila možnost podávat připomínky či námitky, je obdobou případu, jak o něm pojednávalo usnesení Krajského soudu v Praze čj. 50 A 1/2013-115 (tohoto názoru bylo i Ministerstvo vnitra ve stanovisku ze dne 14. 4. 2022).

[41] Krajský soud v Brně se však domnívá, že i přes shora uvedené je předmětné místní přípustné. Dle názoru zdejšího soudu se totiž usnesení Krajského soudu v Praze čj. 50 A 1/2013-115 zabývalo situací, kdy místní mělo v podstatě zvrátit podobu územního plánu, o jehož vydání příslušné zastupitelstvo rozhodlo dne 19. 12. 2012 (již dne 6. 12. 2012 schválilo vypořádání námitek), přičemž návrh na vyhlášení místního referenda byl tomuto zastupitelstvu doručen dne 11. 12. 2012, Krajskému soudu v Praze byl doručen dne 8. 1. 2013 a zároveň „ [byly] “. Soud se tak domnívá, že případ projednávaný Krajským soudem v Praze byl dosti specifický, pakliže navrhované mělo za cíl zvrátit vypořádání bezprostředně vypořádaných námitek, jimiž se obec relevantně a výslovně zabývala (Krajský soud v Praze uvedl, že „“, které spočívaly také v tom, že navrhovatel nesouhlasil s rozhodnutím o námitkách a obratem na ně reagoval návrhem na vyhlášení referenda, dospěl k uvedeným závěrům). Nynější případ je však dle Krajského soudu v Brně odlišný v tom, že žádné korespondující námitky nebyly v procesu pořizování a schvalování (změn) Územního plánu Jemnice výslovně vypořádávány, návrh nepředstavuje bezprostřední reakci na odpovídající závěry odpůrce a zároveň současný návrh k soudu není podáván v době, kdy by se mělo konat o otázce, která byla „právě“ vyřešena v procesu přijímání opatření obecné povahy.

[42] Pokud Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 101/05 formuloval výše uvedené závěry, tak dle názoru zdejšího soudu z toho jednoznačně neplyne, že by výslovně definoval situace, kdy o otázkách územního plánování nelze konat (např. jen mimo „stadium návrhu“). Krajský soud v Brně se přitom domnívá, že z nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09, č. 27/2012 Sb. ÚS, plyne, že v intencích čl. 22 Listiny základních práv a svobod „ […] “. Ústavní soud tedy upřednostňuje takový výklad, který v případě pochybností upřednostňuje konání místního referenda [obdobně např. Krajský soud v Praze v usnesení ze dne 21. 9. 2017, čj. 43 A 1/2017-50, bod 18: „“].

[43] V judikatuře správních soudů také lze dohledat názor, že pořízení územního plánu je možné se domoci prostřednictvím místního referenda, které se koná ještě před schválením jeho zadání – příslušné usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 14. 9. 2009, čj. 44 Ca 89/2009-31, tak rozšiřuje „časovou působnost“ nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 101/05, byť tak činí výslovně jen k fázi před schválením zadání územního plánu (k pořízení zadání změny však formálně ani nemusí dojít – viz § 55a stavebního zákona); komentářová literatura zde v návaznosti na citované usnesení dovozuje, že místní je obecněji nástrojem k iniciaci změny územního plánu ve smyslu § 44 stavebního zákona: „” (Roztočil, A. § 44. In: Potěšil, L.; Roztočil, A.; Hrůšová, K.; Lachmann, M. . 5. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016).

[44] V této souvislosti zdejší soud konstatuje, že dle § 44 stavebního zákona (resp. o změně)

[45] Pakliže je místní pro obec a její orgány závazné, lze z toho dle mínění zdejšího soudu dovodit, že takové , resp. jeho konkrétní výsledek, lze považovat za „závazný podnět“ buď k tomu, aby zastupitelstvo obce rozhodlo o iniciaci procesu změny územního plánu zprostředkovaně , či jinak pojato , tedy jako na základě „závazného návrhu“ občanů obce vyjádřeného právě místním referendem (k tomu, že pro zodpovězení otázky, zda přistoupit ke změně územního plánu , si obec může učinit představu prostřednictvím místního referenda, viz usnesení Krajského soudu v Praze čj. 50 A 20/2012-81).

[46] Takovou možnost v jistém smyslu naznačil Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. Ars 4/2012-47, dle něhož „[z][bylo-li by výsledkem místního referenda zavázáno, aby v rámci samostatné působnosti zabránilo určité výstavbě na území obce] .“ Ostatně další náznak toho, že je možné změnu územního plánu iniciovat místním referendem, obsahuje samotné usnesení Krajského soudu v Praze čj. 50 A 1/2013-115, dle něhož zákonná výluka „ […] Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou.“ V této souvislosti soud s přihlédnutím k níže uvedenému považuje za navrhovatelův argument, že se jeví jako nesprávné, že zatímco zastupitelstvo obce (jako orgán zmocněný občany) se může rozhodnout změnit svůj platný územní plán, tak občané téže obce (jako zmocnitelé) tak učinit nemohou.

[47] Soud se přitom nedomnívá, že by místní bylo – i za podmínek nyní konkrétně posuzovaného případu – (snadno) zneužitelným nástrojem např. pro nahrazování bdělosti dotčených subjektů v procesu přijímání územního plánu (tedy opatření obecné povahy), obcházení „standardních“ přezkumných procesů opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s., nepřípustné ohrožení a rozkolísání právní jistoty dotčených subjektů či pro zavázání obce k tomu, aby posléze schválila územní plán jsoucí v rozporu s právními předpisy.

[48] Pokud jde o rovinu případné zneužitelnosti institutu místního referenda, je totiž třeba vzít v potaz, že podmínky pro konání místního referenda jsou poměrně přísné a zajišťující už z hlediska jeho návrhu dostatečnou reprezentativnost (viz § 8 odst. 2 zákona o místním referendu a tam stanovené počty podpisů podporujících návrh na konání referenda), stejně jako následné podmínky pro jeho platnost a závaznost (§ 48 zákona o místním referendu). Tyto podmínky samy o sobě brání (úspěšné) realizaci čistě svévolných či kapriciózních hlasování a zároveň zaručují značnou demokratickou legitimitu výsledků místního referenda, které lze důvodně brát jako významný projev přímé účasti občanů na samosprávě své obce.

[49] Z pohledu obav, že místní (resp. jeho výsledky) může orgány obce v procesu územního plánování svést na scestí nezákonnosti, je třeba konstatovat, že sama závaznost výsledků místního referenda pro orgány obce nemůže vést k tomu, že orgány obce budou přistupovat k nezákonným řešením. K tomu se vyslovil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 12. 1. 2016, čj. 2 As 212/2015-27: „ .“ K situacím, kdy není možné či nutné výsledek referenda respektovat, potažmo jaké jsou možnosti postupu zastupitelstva obce v procesu schvalování územního plánu, včetně možnosti předložený návrh územního plánování vrátit k přepracování či jej neschválit, viz také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 9. 2021, čj. Ars 6/2020-85, zejména body 24 a 26, či rozsudek čj. Ars 4/2012-47.

[50] Obdobně se vyjádřil i Krajský soud v Praze v usnesení ze dne 12. 11. 2020, čj. 55 A 116/2020-84, bod 32: „.“ V tomtéž smyslu se Krajský soud v Praze vyslovil v bodě 43 svého usnesení, dle kterého: „ […] .“

[51] S uvedenými závěry se zdejší soud plně ztotožňuje, přičemž i z pohledu právní jistoty subjektů dotčených referendem dodává, že předmětem místního referenda může být jakákoliv věc spadající do samostatné působnosti obce (s výjimkou taxativních případů, kdy toto nelze konat); je tak zcela přirozené, že rozsah a povaha tohoto politického rozhodování je mnohdy způsobilá např. zvýhodnit nebo naopak znevýhodnit některé občany. Přitom majiteli pozemku nemůže do jeho práv místní přímo nijak zasáhnout. I rozhodnutí v místním referendu je závazné jen pro orgány obce, nikoliv pro vlastníka pozemku (§ 49 zákona o místním referendu). Z rozhodování v místním referendu nevznikají či nezanikají bezprostředně žádné soukromoprávní vztahy, podobně jako např. z odevzdání hlasů ve volbách. Jde o způsob, jímž občané mohou usměrňovat v konkrétních otázkách veřejného zájmu politickou reprezentaci obce a vůči této reprezentaci (tzn. zastupitelstvu a dalším orgánům obce) rozhodnutí v místním referendu ve smyslu § 49 zákona o místním referendu také výhradně směřuje. Výsledek referenda spočívající v tom, že občané obce vyjadřují např. nesouhlas s realizací určitého developerského či průmyslového projektu na území obce, je nutno interpretovat tak, že orgány obce jsou zavázány prosazovat názor občanů těmi prostředky, které jim právní řád dává k dispozici (rozsudek NSS ze dne 18. 6. 2013, čj. Ars 2/2013-59, č. 2919/2013 Sb. NSS, usnesení NSS ze dne 13. 12. 2012, čj. Ars 5/2012-55, č. 2800/2013 Sb. NSS, či nález ÚS sp. zn. III. ÚS 263/09). Zároveň, dle rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. Ars 4/2012-47, „“

[52] Jinak řečeno by bylo třeba se existencí legitimního očekávání subjektu dotčeného případnou změnou územního plánu zabývat právě v procesu přijímání těchto změn. Určitý výsledek místního referenda neznamená, že bude přijata regulace, byť podpořená silnou demokratickou legitimitou, jsoucí přesně v intencích výsledků referenda. Změna územního plánu neznamená ani automatické zrušení rozhodnutí o umístění stavby či obdobných rozhodnutí dle stavebního zákona, pokud nabyla právní moci před účinností změny územního plánu. Některé související otázky je možné řešit také postupem dle § 102 stavebního zákona (náhrada za změnu v území).

[53] Ve zkratce tak soud konstatuje, že předmětné místní považuje v rovině mířící k případným změnám územního plánu za přípustné z hlediska § 6 i § 7 písm. d) a e) zákona o místním referendu. To se týká všech navrhovaných otázek (č. 1 až 4). Z výše uvedených důvodů se soud blíže nezabýval tím, v jaké přesné fázi se nachází proces přijímání změn územního plánu města Jemnice, ani jaký byl zcela konkrétní předmět již schválených změn, neboť tuto otázku nepovažoval v rámci svého shora vyjádřeného právního názoru za podstatnou.

[54] Pokud jde o rovinu spočívající v případném konání města Jemnice v rámci souvisejících správních řízení zejména dle stavebního zákona, i v tomto rozsahu považuje soud navrhované místní za plně přípustné (otázky č. 1 až 3).

[55] Případné územní či stavební řízení, v jehož rámci by se rozhodovalo o umístění či povolení té které stavby, totiž nespadá do samostatné působnosti obce, neboť představuje výkon přenesené působnosti. Příslušný stavební úřad by tak rozhodoval nezávisle na výsledku místního referenda. V rámci své samostatné působnosti by tak obec mohla výsledek řízení dle stavebního zákona ovlivnit toliko z pozice účastníka řízení, přičemž by takto toliko „neautoritativním“ způsobem tlumočila a prosazovala případné výsledky místního referenda. K této problematice se vyslovil např. Krajský soud v Plzni v usnesení ze dne 21. 4. 2005, čj. 58 Ca 23/2005-41, č. 661/2005 Sb. NSS, v němž dospěl k právnímu názoru, že výluka dle § 7 písm. e) zákona o místním referendu „.“ (srov. také nález ÚS sp. zn. I. ÚS 101/05 či rozsudky NSS ze čj. Ars 4/2012-47 a čj. Ars 1/2012-26). Výsledek místního referenda, spočívající např. v nesouhlasu občanů obce s určitou výstavbou, jsou orgány obce zavázány prosazovat těmi prostředky, které jim právní řád dává k dispozici (srov. nález ÚS sp. zn. III. ÚS 263/09 či rozsudek NSS čj. Ars 1/2012-26; k možnostem tzv. konzultativního referenda, jehož výsledkem je stanovisko obce k otázce, k níž má obec právo se jako dotčený subjekt vyjádřit, ne však o ní rozhodnout, viz rozsudek NSS čj. Ars 4/2012-47). Jinak řečeno, „[n]“ (viz rozsudek NSS čj. 2 As 212/2015-27).

[56] Podle mínění soudu tak nelze hovořit o tom, jak dovozuje odpůrce, že město Jemnice „“, neboť rozhodování o využití území a vzniku určitého druhu staveb se vztahuje v převážné části k přenesené působnosti obce, popř. jiných orgánů. Jak již soud vyložil, obec má možnost ovlivnit příslušná řízení z pohledu své samostatné působnosti z pozice účastníka řízení, tedy nikoli z pozice orgánu, který by ve věci sám rozhodoval; je třeba důsledně rozlišovat mezi přenesenou a samostatnou působností. Obec tak i za daného stavu má prostor a nástroje, jak vykonávat svou samostatnou působnost. (…)