2718/2012
Místní referendum: přípustnost konání místního referenda; kampaň pro místní referendum; vztah výsledku referenda ke správnímu řízení
Místní referendum: přípustnost konání místního referenda; kampaň pro místní referendum; vztah výsledku referenda ke správnímu řízení
k zákonu č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 234/2006 Sb. a č. 169/2008 Sb.*)
I. Možnost občanů vyjádřit se formou místního referenda k otázkám rozvoje své obce způsobem upraveným v zákoně č. 22/2004 Sb., o místním referendu, představuje jejich ústavně zaručené základní politické právo a vztahuje se na ně v plném rozsahu čl. 22 Listiny základních práv a svobod, podle něhož výklad a používání zákonné úpravy musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Z toho plyne, že otázky přípustnosti konání a posuzování platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu je třeba v pochybnostech hodnotit ve prospěch konání místního referenda a vyslovení jeho neplatnosti připadá do úvahy jen tehdy, jestliže se jednoznačně prokáže, že
referendum
bylo provedeno protizákonným způsobem, resp. je zjevné, že nemělo být vůbec vyhlášeno.II. Hlasování v referendu je formou politického rozhodování, kde je především věcí každého hlasujícího, jakým způsobem si bude vytvářet názor na položenou otázku a odkud získá potřebné informace. Zveřejnění a prezentace argumentů pro a proti určitým řešením je především věcí kampaně, vedené v rámci svobodné a otevřené politické soutěže. Do této kampaně, která by měla konání referenda předcházet, by veřejná moc zásadně neměla zasahovat.
III. Výsledek místního referenda nemůže nahradit posouzení určitého záměru v režimu podle zvláštních zákonů. O samotném povolení těžby a vybudování výsypek proto samozřejmě rozhodují příslušné orgány státní správy v samostatném správním řízení. Smyslem konání referenda proto nemůže být nahrazení jejich činnosti, nýbrž pouze zjištění politického názoru občanů. Konání místního referenda proto nemůže bránit samotná skutečnost, že určitá věc je či bude předmětem správního řízení konaného v přenesené působnosti.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, čj.
Ars
1/2012-26)Prejudikatura:
č. 661/2005 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 48/07 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 101/05).Věc:
Petr L. proti obci Břežany o návrhu na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu, o kasační stížnosti navrhovatele.Krajský soud v Praze usnesením ze dne 17. 4. 2012, čj. 50 A 3/2012-28, zamítl návrh na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu. Jednalo se o
referendum
vyhlášené v obci Břežany II o otázkách: „1. Jste pro vybudování výsypek JS a JV u lesíku Bělka? 2. Jste pro povolení těžby u lesíku Bělka?“
Navrhovatel (stěžovatel) brojil proti uvedenému usnesení kasační stížností, ve které namítal jeho nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem. Stěžovatel tvrdil, že krajský soud chybně vyhodnotil otázky položené v referendu. Nebylo z nich totiž zřejmé, že je třeba je zasazovat do širších souvislostí projednávaných změn územního plánu, jak dovodil krajský soud. Obě otázky se přitom jednoznačně týkaly věcí, jež jsou mimo agendu samostatné působnosti obce, a konání referenda tak odporovalo § 6 a § 7 zákona o místním referendu. Stěžovatel zdůraznil, že hlasující osoby neznaly možnou souvislost místního referenda s rozhodováním o změnách územního plánu; přičemž přímá demokracie má smysl jen tehdy, vědí-li lidé, o čem vlastně rozhodují. Stěžovatel dále namítal, že krajský soud nesprávně používal judikaturu, pokud vycházel z nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 101/05, č. 48/2007 Sb. ÚS. Z obsahu tohoto nálezu je totiž zřejmé, že na rozdíl od nyní projednávané věci zde byly otázky místního referenda položeny srozumitelně a zákonným způsobem, a hlasující tak dobře věděli, o čem rozhodovali. Stěžovatel uvedl některá ustanovení právních předpisů, která by při respektování výsledků místního referenda mohla způsobovat nezákonnost následného rozhodování obce na úseku územního plánování. Jednalo se o § 13 odst. 1 zákona č. 62/1988 Sb., o geologických pracích a o Českém geologickém úřadu, a o § 30 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon). Vzhledem k tomu, že žáruvzdorný jílovec je výhradním nerostem, zakládá se prý rozhodnutím přijatým v místním referendu protiprávní stav.
Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že místní
referendum
v obci Břežany II bylo vyhlášeno za účelem zjištění názoru obyvatel na těžbu kaolínu a povolení výsypek těžby. Jeho výsledek měl být podkladem pro rozhodování zastupitelstva obce o změně územního plánu. Změna územního plánu pak spočívala mimo jiné právě ve změně charakteru určitých pozemků, resp. způsobu jejich užívání, kdy v důsledku změny územního plánu mělo dojít na určitých pozemcích k umístění a zalesnění výsypek z těžby. Žalovaná chtěla před hlasováním o změně územního plánu znát názor občanů na těžbu kaolínu na jejím území, a proto bylo uspořádáno referendum
. Rozhodování o územním plánu přitom patří do samostatné působnosti obce, a referendum
proto mohlo být konáno. Souvislost předmětného místního referenda s rozhodováním obce o změnách územního plánu byla údajně zřejmá všem občanům obce, kteří v referendu hlasovali. To plynulo jednak z věty „referendum je vyvoláno na základě nejednotnosti zastupitelstva obce a potřeby zjištění názoru a postoje občanů obce k výsypkám“
a současně z faktu, že obec má pouze 585 obyvatel, takže téma změny územního plánu a těžby kaolínu je všem dobře známé a diskutované. Nikde navíc není stanovena povinnost vyhlašovatele místního referenda detailně hlasujícím vysvětlit smysl rozhodování. Veškeré informace jsou veřejně přístupné a zápisy z jednání zastupitelstva jsou k dispozici jak na obecním úřadu, tak zejména na webových stránkách obce.Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
[12] Nejvyšší správní soud nejprve uvádí, že
referendum
představuje jednu z forem přímé demokracie. Přímou demokracii je třeba vykládat ve dvou významech: 1. jako institucionální výraz principu suverenity lidu umožňující rozhodování věcí veřejného zájmu a 2. jako základní právo občanů přímo se podílet na správě veřejných věcí. Tomuto dvojímu vnímání odpovídá ústavní úprava, která v čl. 2 odst. 2 Ústavy na straně jedné umožňuje zakotvení ústavního zákona, který by stanovil, kdy lid vykonává státní moc přímo, a v čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) zaručuje právo občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.[13] K tomu je vhodné dodat, že zmiňovaný čl. 2 odst. 2 Ústavy se výslovně týká výkonu „
státní moci
“. V případě místního (příp. krajského) referenda se však nejedná o výkon státní moci, nýbrž moci samosprávné. Z § 6 zákona o místním referendu proto plyne, že „v místním referendu se rozhoduje o věcech, které patří do samostatné působnosti obce nebo statutárního města.“
Z toho lze mimo jiné dovodit, že normotvůrce citovaným článkem není limitován v tom směru, že by tato referenda (tzn. místní a krajské) musel zakotvit ústavním zákonem, jelikož se nejedná o výkon státní moci, nýbrž moci samosprávné; postačuje proto jejich úprava zákonem „obyčejným“.
[14] Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje i s obecnějším právním názorem krajského soudu učiněným v rozsudku napadeném nyní projednávanou kasační stížností, že možnost občanů vyjádřit se formou místního referenda k otázkám rozvoje své obce představuje jejich ústavně zaručené základní politické právo a vztahuje se na ně v plném rozsahu čl. 22 Listiny, podle něhož výklad a používání zákonné úpravy musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Z toho zdejší soud dovozuje, že otázky přípustnosti konání a posuzování platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu je třeba hodnotit nikoliv restriktivním, formalistickým způsobem, nýbrž způsobem, zohledňujícím skutečnost, že se jedná o jednu ze základních forem demokracie. Jinak řečeno, v pochybnostech by měly soudy rozhodovat ve prospěch konání místního referenda a vyslovení jeho neplatnosti připadá do úvahy jen tehdy, jestliže se jednoznačně prokáže, že
referendum
bylo provedeno protizákonným způsobem, resp. je zjevné, že nemělo být vůbec vyhlášeno. (...)[16] K tomu soud z obsahu zápisu č. 17 ze zasedání zastupitelstva obce Břežany II konaného dne 30. 11. 2011 konstatuje, že v souvislosti s projednáváním návrhů změny č. 2 územního plánu této obce sice minulé zastupitelstvo již odsouhlasilo změnu územního plánu, povolilo výsypky těžby kaolínu a uzavřelo s Lupkovými závody dohodu o tom, že tuto změnu územního plánu zaplatí (cena činila 232 000 Kč), nicméně stále je možné toto rozhodnutí změnit. Proto zastupitelstvo rozhodlo o uspořádání referenda, aby obyvatelé rozhodli, zda těžbu a výsypky povolit. Následně bylo dne 29. 12. 2011
referendum
vyhlášeno vyvěšením na úřední desce obce (§ 14 zákona o místním referendu); součástí tohoto vyhlášení bylo rovněž odůvodnění v tom smyslu, že referendum
bylo vyvoláno na základě nejednotnosti zastupitelstva a potřeby zjištění názoru a postoje občanů obce k výsypkám. Náklady spojené se zamítnutím výsypek byly vyčísleny na 350 000 Kč a vypsání referenda na 10 000 Kč, přičemž obě tyto částky budou hrazeny z obecního rozpočtu. (...)[18] K argumentaci stěžovatele, že z položených otázek nebylo zřejmé, že je třeba je zasazovat do širších souvislostí projednávaných změn územního plánu, soud uvádí, že se v daném případě jednalo o vyhlášení místního referenda z rozhodnutí zastupitelstva obce. V takové situaci zákon o místním referendu (§ 14) stanoví, že v usnesení o vyhlášení místního referenda se uvedou náležitosti podle § 10 odst. 1 písm. a) až d). Těmito náležitostmi jsou „
a) označení území, na němž se konání místního referenda navrhuje, b) znění otázky, popřípadě otázek, navržené k rozhodnutí v místním referendu, c) odůvodnění návrhu, d) odhad nákladů spojených s provedením místního referenda a realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu a způsob jejich úhrady z rozpočtu obce, popřípadě statutárního města“.
Soud má za to, že všechny tyto náležitosti splněny byly: ve vyhlášení referenda je vymezeno území, kde se referendum
bude konat, a to jako katastrální území Břežany II; byly položeny jednoznačné otázky a návrh byl stručně odůvodněn (viz bod 16), včetně odhadu nákladů.[19] Soud má za to, že deficitem vyhlášení předmětného místního referenda nemůže být ani to, že v něm nebylo výslovně uvedeno, že se týká projednávaných změn územního plánu. V tomto směru se soud ztotožňuje s názorem žalovaného, že kontext vyhlášeného referenda byl zcela jednoznačný a každý zájemce měl navíc možnost opatřit si případné další informace. Významnou je rovněž skutečnost, že daná obec patří mezi velmi malé obce, a již z povahy věci je proto zřejmé, že tak zásadní otázky, jako jsou vybudování výsypek a povolení těžby, musí být občanům obce dostatečně známé, a každý z nich si proto na ně mohl vytvořit vlastní názor.
[20] Nejvyšší správní soud dále zdůrazňuje, že účast občanů na rozhodování ve formě referenda představuje realizaci politického práva. Jedná se o politické rozhodování, kde je především věcí každého hlasujícího, jakým způsobem si bude vytvářet názor na položenou otázku, odkud získá potřebné informace apod. Zveřejnění a prezentace argumentů pro a proti určitým řešením je především věcí kampaně vedené v rámci svobodné a otevřené politické soutěže. Do této kampaně, která by měla konání referenda předcházet, by veřejná moc zásadně neměla zasahovat. Rovněž v nyní projednávané věci proto bylo zejména na stoupencích a odpůrcích nabízených řešení, aby se snažili spoluobčany přesvědčit o správnosti svých názorů. Právě v rámci této politické soutěže pak měly zaznít i případné argumenty a protiargumenty ohledně vybudování výsypek a povolení těžby. Jedním z těchto argumentů mohla být právě spojitost zvažovaných řešení s připravovanou změnou územního plánu.
[21] Stěžovatel dále namítá, že obě položené otázky se vymykají oblasti samostatné působnosti obce, a odkazuje na § 6 a § 7 zákona o místním referendu. K tomu soud uvádí, že z citovaných ustanovení plyne přípustnost konání místního referenda ve všech věcech spadajících do samostatné působnosti obce s výjimkou taxativně uvedených případů. Samostatnou působnost obce blíže vymezuje § 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a to tak, že
„do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon“.
Nemůže být ani sporu o tom, že záležitosti územního plánování spadají do samostatné působnosti obce. V tomto směru dává jasné vodítko § 6 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006, podle něhož platí, že zastupitelstvo obce „a) rozhoduje v samostatné působnosti o pořízení územního plánu a regulačního plánu, b) schvaluje v samostatné působnosti zadání, případně pokyny pro zpracování návrhu územního plánu, c) vydává v samostatné působnosti územní plán“.
Podle argumentu a maius ad minori
pochopitelně platí, že zastupitelstvo obce rozhoduje v samostatné působnosti rovněž o změně územního plánu.[22] Nejvyšší správní soud tak dospívá k závěru, že krajský soud zcela správně dovodil přípustnost konání referenda o obou položených otázkách, jelikož jejich zodpovězení bylo podstatné z hlediska připravované změny územního plánu, což je nepochybně věcí samostatné působnosti obce. Jak správně uvedl žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti, smyslem předmětného referenda bylo získat názor občanů na těžbu kaolínu a povolení výsypek těžby, neboť změna územního plánu spočívala mimo jiné právě ve změně charakteru některých pozemků, resp. způsobu jejich užívání tak, aby mohlo dojít k umístění a zalesnění výsypek z těžby.
[23] V tomto směru se soudu nejeví jako
relevantní
argumentace stěžovatele, který se vymezuje vůči usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 4. 2005, čj. 58 Ca 23/2005-41, č. 661/2005 Sb. NSS, tím, že zatímco v případě řešeném Krajským soudem v Plzni se jednalo o projekt financovaný z rozpočtu města, jde v nyní projednávaném případě o investici soukromou. Jak totiž plyne ze shora citované zákonné úpravy, jde u schvalování územně plánovací dokumentace vždy o oblast samostatné působnosti obce, a to nezávisle na tom, kdo bude financovat konkrétní projekty. Navíc, občané byli při vyhlášení referenda informováni o tom, že náklady spojené se zamítnutím výsypek činí 350 000 Kč a budou hrazeny z obecního rozpočtu. Jak ostatně uvedl v jiné věci Ústavní soud (nález ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09), „je třeba rozlišovat charakteristiku obce jako politického územního společenství občanů a obce jako právního subjektu v soukromoprávních vztazích. Podstata místního referenda spočívá ve formování politické vůle uvnitř společenství, kterou orgány obce mají teprve realizovat navenek. Z rozhodování v místním referendu nevznikají či nezanikají bezprostředně žádné soukromoprávní vztahy, podobně jako např. z odevzdání hlasů ve volbách. Jde o způsob, jímž občané mohou usměrňovat v konkrétních otázkách veřejného zájmu politickou reprezentaci obce a vůči této reprezentaci (tzn. zastupitelstvu a dalším orgánům obce) rozhodnutí v místním referendu ve smyslu § 49 zákona o místním referendu také výhradně směřuje. Výsledek referenda, spočívající v tom, že občané obce vyjadřují nesouhlas s realizací určitého developerského či průmyslového projektu na území obce, žádným způsobem neporušuje ani nemůže porušit právní normy ve smyslu § 7 písm. d) zákona o místním referendu. Takový výsledek je nutno interpretovat tak, že orgány obce jsou zavázány prosazovat názor občanů těmi prostředky, které jim právní řád dává k dispozici.“
[24] K obecné výtce práce s judikaturou zdejší soud se stěžovatelem souhlasí potud, že samozřejmě nelze používat judikaturu bezmyšlenkovitě a čistě mechanicky, nýbrž že je třeba vždy pečlivě vážit, do jaké míry je konkrétní
judikát
relevantní
i pro nyní rozhodovanou věc. V daném případě však krajský soud v tomto směru nijak nepochybil, jelikož výše citovaným nálezem Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 101/05 argumentoval toliko ve vztahu k tomu, že schvalování územně plánovací dokumentace je rozhodováním zastupitelstva obce v samostatné působnosti, což ostatně vyplývá i z citované úpravy obsažené ve stavebním zákoně z roku 2006. Dále odkázal na Ústavní soud potud, že „územně plánovací dokumentace je totiž výsledkem procesu probíhajícího v přenesené působnosti obce a v samostatné působnosti je jen schvalována. Z uvedeného vyplývá, že pokud je územní plán ve stadiu návrhu, nebrání konání místního referenda ani § 7 odst. e) ani jiné ustanovení zákona o místním referendu.“
Tento právní názor je přímo použitelný i na nyní projednávaný případ, protože i zde se jednalo teprve o návrh územního plánu (resp. jeho změny). Stěžovatel přitom argumentuje toliko odlišností položených otázek ve věci rozhodované Ústavním soudem a tvrdí, že tyto byly srozumitelné a nevznikly tak pochybnosti o tom, zda spadají do samostatné působnosti obce. To je však problém zcela odlišný a nelze z něj dovozovat, že citovaný obecnější právní názor Ústavního soudu je pro daný případ nepoužitelný.[25] Krajský soud se zcela správně vypořádal též s námitkou ohledně možné
kolize
provedení výsledků referenda s ustanoveními některých zvláštních zákonů (zákon o geologických pracích, horní zákon). Jak uvedl, o samotném povolení těžby a vybudování výsypek by samozřejmě rozhodovaly příslušné orgány státní správy v samostatném správním řízení, jehož výsledek nemůže nahradit rozhodnutí učiněné v místním referendu ani rozhodnutí zastupitelstva obce. Smyslem konání referenda tak nebylo nahrazovat činnost příslušných orgánů státní správy, nýbrž pouze zjistit názor občanů v rámci probíhajícího řízení o návrhu na změnu územního plánu na některé aspekty této změny. Jak judikoval Ústavní soud v opakovaně citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 101/05, konání místního referenda nemůže bránit skutečnost, že určitá věc je či bude předmětem správního řízení konaného v přenesené působnosti.*) S účinností od 1. 7. 2012 byl zákon dále změněn zákonem č. 142/2012 Sb.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.